第三节 划分中央与地方权责的制度设计

国民政府时期，众多地方实力派掌控着省级政权，在辖区内自行其是，自成独立王国，中央与地方关系在失控与失序的泥淖中挣扎。其中原因虽多，但制度的缺失与混乱无疑是重要原因。作为国民政府中枢之蒋介石在处理地方实力派时，也在思考如何从制度建设着手，包括将中央与地方关系纳入法治化的轨道。[82]

蒋介石关于中央与地方关系的制度化研究与思考主要有两个方面。一是关于国家的结构形式。单一制和联邦制是国家结构形式的两种基本类型。陶文钊指出，在单一制中，中央政府享有充分的权力，并在全国范围内贯彻其意志，地方政府的权力或自治权源自中央政府或受制于中央政府。单一制基于是“分工性”还是“分割性”地方分权，又分为中央集权型与地方分权型。联邦制存在两套政府，一套是联邦中央政府，一套是联邦各成员政府，两套政府都不得逾越宪法中规定的权力条款，各成员政府可以在联邦宪法规定的范围内制定成员政府的宪法和法律等。[83]中国在相当长的时间里属于单一制中央集权型的国家，蒋介石在民国初年有关国家结构形式的讨论中，也倾向于单一制的中央集权。蒋介石在《军政统一问题》一文中，不赞同中国如同联邦制下美国之各州，各省分成半独立国家。[84]但是国民政府成立后，因各地方实力派自成独立王国，中央政令不出东南数省，蒋介石亦考虑过联邦制。1930年3月21日他在日记中记：“政治欲求速致，或先联邦，而后统一为得乎？”在单一制下，是中央集权还是地方分权？至少在思考层面，蒋介石似乎不局限在中央集权，对地方分权亦有关注：“使国家容易统一之故，不能不因地制宜，使地方分权以图发展其经济与教育”；“政治宜主张地方分权制”。[85]二是关于中央与地方的权责划分。中央与地方关系的实质是权力与责任的分配问题。确定中央与地方权责界限，对于理顺中央与地方关系、调动双方的积极性具有一定的意义。对中央与地方权责划分的思考是蒋介石制度整合地方实力派的重要内容。1929年12月23日蒋介石日记记：“早醒，欲思改组政府立法、监察制度，并召集临时全国代表大会与宪法会议，确立预算制度与中央地方之权限。”1932年8月4日记：“于中央与地方权限关系则仿法国制。”[86]并于1934年先后发表“真电”“感电”，试图在中央与地方的权责划分上达成妥协与一致，以改变中央与地方的混乱对立关系，使中央与地方“开诚相与，亲密合作”。[87]

这一时期国民政府亦制定了相关各种法规、制度，试图将中央与地方关系尤其是双方权力的划分纳入制度化的框架之中，以实现对地方实力派的整合。

1928年11月，国民政府公布了经全国财政会议讨论确定的《划分国家收入和地方收入标准》《划分国家支出和地方支出标准》两个文件，在法理上确定了中央与地方收入与支出的界限。1929年，国民政府行政院颁布《关于政府与地方政府在税收土地交通公用事业公安五方面权限划分通令》，在税收上延续1928年财经会议的决议之外，增加了关于中央与地方政府在土地、交通、公用等领域的权限责任。[88]1931年5月，国民会议通过《国民政府训政时期约法》，设置专章界定中央与地方之权限，规定中央与地方之权限采均权制度，亦规定“各地方于其事权范围内，得制定地方法规。但中央与法规抵触者无效”，“中央与地方课税之划分以法律定之”。这些规定流于原则，并未就具体的权限划分做出明确的规定。[89]1934年1月，国民党四届四中全会再次确定中央与地方权限采取均权制度，“凡事务有全国之一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方”，“不偏重于中央集权与地方分权”。[90]国民政府试图在中央集权与地方分权之间找到平衡。1934年12月，国民党四届五中全会在四中全会基础上对“官吏之保荐与任命”“官吏之任期与保障”“地方行政及经济问题”“中央及地方财政问题”“关于国防军及地方兵警之问题”“关于法制之制定问题”六大方面的中央与地方权责进行了比较明确的界定。[91]1935年，国民政府行政院就四届五中全会通过的《中央与地方权责划分纲要之决议》制定了具体的实施细则。[92]

如何认识国民政府划分中央与地方权责的制度设计？长期以来的说法是这些规定只是一纸空文，其收获是“颁布了大量的法规”。[93]应该说，这种说法在一定程度上成立，但也失之于简单片面。

其一，从对制度设计效果的认识角度首先应该注意的是，中国在近代内忧外患的背景下，有一个中央政权的存在，即便是形式上的统一，亦优于无中央政府存在，因其可能导致完全混乱的局面。其次，中央政权就中央与地方关系有了相应的制度设计（基本原则与实施细则），实际上对地方政权并非毫无约束。比如1928年通过《划分国家收入与地方收入标准》《国家支出与地方支出标准》，厘定了中央与地方收入与支出的界限。理想的中央与地方关系自然依据这些标准征税与支出。南京国民政府时期中央与地方关系与理想型相距甚远，地方实力派掌控的省域截留国税是常态，但这些法规的存在并非毫无作用。1932年后，两广实力派与胡汉民等元老派结合而成西南半独立局面，其所辖区域属典型的地方实力派掌控省域。1934初，陈济棠以救济金融为由，打算以广东关税抵借外债。但关税是国税，是南京中央财政收入的重要来源。作为地方实力派的陈济棠并未擅自行动，而是与南京中央交涉，希望得到中央政权的授权同意。1933年12月5日，陈济棠致电蒋介石称：

粤省金融牵动，未能计划军事，焦急万分，万乞俯准。如迭电请求押借外债，俾便救济金融，计划军事，以中央名义抵押，由中央补助项下，分月拨还。于对外统一既无妨碍，于中央财政，亦无牵动。救急之道，莫善于此。职军维护中央，委曲求全之苦心，早荷谅鉴。如蒙俯允，则请中央授权于职，或广东省府签订借约。职敢负完全责任，决不至于害国害民也。[94]

文中“万乞俯准”“请中央授权于职”等语，表明向来自行其是的陈济棠至少在关税抵押以借外债等特定事项上不得不承认中央权威，需要南京中央授权。当然，南京中央虽是中央政权，亦不敢高高在上，面对陈济棠这样的地方实力派，不得不谨慎应付，“自政治关系言之，此次粤省借款，似未便拒绝。粤允从中央每月协款扣还，亦难驳复”，蒋介石建议“最好中央先予以原则之决定，而与之磋商其内容条件，然后军事与财政问题同时解决之”。[95]陈济棠以广东关税抵借外债个案，表明南京中央有关中央与地方权责的规章制度并非只是纸上作业。考虑到陈济棠还是与胡汉民等元老派结合高举反蒋大旗的地方实力派，这应非孤案。

其二，从对制度设计的内在逻辑及其演进角度看，国民政府时期国家并未在实质上统一，蒋介石与同时期大多数地方实力派一样，具有强烈的以人身关系为基础的宗法派系意识，嫡系与非嫡系分得相当清楚。故蒋介石掌控的南京中央与地方实力派掌控的省域带有派系竞逐的色彩。此种格局下，中央眼中的地方是实力派割据甚至反对中央的凭借，地方眼中的中央是处心积虑削弱自己的对手。但应该注意的是，在内忧外患的背景下，双方关系在不断变化之中，呈现出更加复杂的面相。一方面，派系竞逐的一面并未完全消退；另一方面，中央开始视地方的发展进步为整个国家进步的组成部分，部分地方实力派亦默认并某种程度上开始尊重南京中央的权威，体认到南京中央虽然有诸多不足，但其存在对内忧外患有积极的意义。

南京中央开始视地方的发展进步为整个国家进步的组成部分，可从蒋介石的认知中略窥一二。向主中央集权的蒋介石在1932年后开始关注地方分权问题，关注地方的发展对于国家的意义。1934年11月，蒋介石视察山西，称赞阎锡山治晋有功，“下午一时半到太原，颇有所感，百川规模与经营不能不为远大”。[96]1935年初，《大公报》连续报道了广西省建设情形，当时南京中央与两广在争夺贵州控制权问题上剑拔弩张，但蒋介石获悉广西建设情形后，“寸心愉悦，彼虽为统一之梗，然能努力自治，乃为国家之福，当派员视察”，“令各省参阅大公报桂省视察记，令各省民教二厅长赴桂视察”。在此前后，蒋介石也在思考如何促进地方经济发展、充实地方。1935年2月25日日记中记：“经济方针，当使各省尽量发展，使其能自给自足，与邻省互助协济，不假外求以增加出超，如此则中央关税虽减少，而国基则固也。”关税是南京中央收入大宗，即使关税减少，只要地方经济得以发展亦所不惜。这段话颇能表明蒋介石对中央与地方关系认识的新动向。2月26日记：“发展地方经济，乃为次殖民地应急之政策，亦于整军有益也。”2月28日记：“发展地方经济，先使各省能自给自足，与互助通惠，不计关税之减少，而中央以统制金融与统一币制为财政之命脉，此策或亦不误也。”[97]

当时国民政府正在着力经营四川，蒋介石强调以经济手段作为四川统一的基础。据学者研究，南京中央在整理四川财政的过程中，主持财政部的孔祥熙与蒋介石之间在具体政策上出现较大的分歧。孔祥熙从南京中央实际财力出发，希望四川体念国家之艰难、市况之凋敝，接受财政部所拟四川善后公债办法。蒋介石从“救川救国”的全局出发，迫使孔祥熙及其财政部接受更符合四川利益的财政整理方案。[98]

1934年底四届五中全会通过的《中央与地方权责划分纲要之决议》（以下简称《权责划分纲要》）以及1935年国民政府行政院制定的具体实施细则，从制度上反映了国民政府以及蒋介石对中央与地方关系认识的新动向。《权责划分纲要》宣称：“查总理《建国大纲》所垂示者，中央与地方采均权制；凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方；不偏于中央集权，或地方分权；此乃划分中央与地方权责之最高原则。惟于此过渡时期，不能不有斟酌损益，以为应时应地权宜之变通，期臻于统一正轨之大道。”与此前中央与地方权责划分多停留在仅强调最高原则不同，《权责划分纲要》确定了具体标准。第一，关于官吏之保荐与任命，肯定地方“主管长官”，有法定资格自行选择，荐于中央，由中央任命。“统一中央命令权之中，更充分发挥地方主管长官之权责。”第二，关于官吏之任期与保障。强调地方文武官吏规定任期，以三年一任为原则，无故不得撤职，成绩优良者，由中央重加任命。第三，关于地方行政及经济。一方面强调中央统筹兼顾，指挥监督，但规定中央不必遇事干涉，辄令纷更；另一方面肯定地方斟酌实情拟定计划、编制预算等方面的实际权力。第四，关于中央与地方财政。一方面重申凡属全国性质之国家财政，应归中央统收统支，地方不得越权干涉；另一方面规定各地经费确有不足者，中央可以核准补助。第五，关于国防军及地方兵警，一方面肯定中央统一管辖指挥国防军；另一方面亦承认在过渡时期采取过渡时期之办法，对于各地方实力派军队官佐之任免，准由其最高主管长官呈报中央任命。同时对于地方自行购买武器事宜，由中央政府统一购订。第六，关于法制之制定问题，强调中央只定原则大纲，务使富于伸缩力。其一切实施办法与详密条理，应由各地根据原则大纲因地制宜，制定单行法规，呈请中央备案。[99]总之，《权责划分纲要》在肯定中央统筹领导的同时，亦承认地方拥有较多因地、因事、因时制宜的自主权。这是南京中央在确认统筹领导之下，促进地方自主发展的重要制度设计。

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[1] 李宗仁口述，唐德刚撰写《李宗仁回忆录》，第432页。

[2] 《蒋介石日记》（手稿本），1934年12月4日、1935年1月19日。

[3] 周美华编《国民政府军政组织史料——军事委员会》第1册，台北，“国史馆”，1996，第1～2页。

[4] 周美华编《国民政府军政组织史料——军事委员会》第1册，第8页。

[5] 周美华编《国民政府军政组织史料——军事委员会》第1册，第8页。

[6] 周美华编《国民政府军政组织史料——军事委员会》第1册，第20页。

[7] 周美华编《国民政府军政组织史料——军事委员会》第1册，第24页。

[8] 周美华编《国民政府军政组织史料——军事委员会》第2册，第3、7～8页。

[9] 周美华编《国民政府军政组织史料——军事委员会》第2册，第9页。

[10] 周美华编《国民政府军政组织史料——军事委员会》第2册，第14页。

[11] 周美华编《国民政府军政组织史料——军事委员会》第2册，第17～23页。

[12] 周美华编《国民政府军政组织史料——军事委员会》第1册，第36页。

[13] 张宪文等：《中华民国史》第2卷，南京大学出版社，2005，第103页。

[14] 周美华编《国民政府军政组织史料——军事委员会》第1册，第42页。

[15] 周美华编《国民政府军政组织史料——军事委员会》第1册，第66页。

[16] 中国第二历史档案馆编《国民党政府政治制度档案史料选编》，安徽教育出版社，1994，第93页。

[17] 中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编《军事》，江苏古籍出版社，1998，第83页。

[18] 有关蒋介石处理1932～1933年汪张交恶的策略，参见段智峰《蒋汪合作研究（1931～1938）》，博士学位论文，浙江大学，2012。

[19] 参见陈红民《胡汉民与张学良关系述论（1931～1936）》，《江苏社会科学》2002年第1期。

[20] 《蒋介石日记》（手稿本），1933年2月24日。

[21] 《蒋介石日记》（手稿本），1934年1月11日、1月13日、1月14日、1月18日、1月20日、1月21日、1月23日、1月26日、2月4日。

[22] 荣孟源、孙彩霞等主编《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》（上），第520页。

[23] 荣孟源、孙彩霞等主编《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》（上），第922～926页。

[24] 荣孟源、孙彩霞等主编《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》（上），第1000页。

[25] 荣孟源、孙彩霞等主编《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》（上），第1000页。

[26] 《蒋介石日记》（手稿本），1931年6月9日。

[27] 《蒋介石日记》（手稿本），1931年6月15日。

[28] 郭廷以主编《中华民国史事日志》第2册，台北，中研院近代史研究所，1984，第45～46页。

[29] 《蒋介石日记》（手稿本），1931年6月15日。

[30] 荣孟源、孙彩霞等主编《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》（上），第527页。

[31] 钱端升等：《民国政制史》（上），上海人民出版社，2011，第216页。

[32] 荣孟源、孙彩霞等主编《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》（下），第127页。

[33] 荣孟源、孙彩霞等主编《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》（上），第917页。

[34] 李云汉：《国民党党史述》（第三编），台北，中国国民党中央党史委员会，1994，第174～179页。

[35] 荣孟源、孙彩霞等主编《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》（上），第538～539页。

[36] 周美华编《国民政府军政组织史料——军事委员会》第1册，第42页。

[37] 周美华编《国民政府军政组织史料——军事委员会》第1册，第62～64页。

[38] 荣孟源、孙彩霞等主编《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》（上），第524～525页。

[39] 周美华编《国民政府军政组织史料——军事委员会》第1册，第36页。

[40] 周美华编《国民政府军政组织史料——军事委员会》第1册，第42页。

[41] 中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编《军事》，第47页。

[42] 中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编《军事》，第59～60页。

[43] 中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编《军事》，第49～50页。

[44] 军事委员会政治部编印《军制学摘要》，1938，第36～37页。

[45] 军事委员会政治部编印《军制学摘要》，第37～39页。

[46] 蒋介石：《上军事委员会军政建议书》，秦孝仪主编《先总统蒋公思想言论总集》卷36，第165～169页。

[47] 荣孟源、孙彩霞等主编《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》（上），第524页。

[48] 转引自张宪文等《中华民国史》第2卷，第104页。

[49] 《民国十九年陆军暂行编制表》，转引自陈默《全面抗战前（1928～1937）国民党军队的编制演变》，《军事历史研究》2011年第3期。

[50] 中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编《军事》，第147页。

[51] 中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编《军事》，第149页。

[52] 中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编《军事》，第210页。

[53] 陈诚：《签呈试拟军师编配及其驻地草案》（1936年10月9日），何智霖编《陈诚先生书信集——与蒋中正先生往来函电》（上），台北，“国史馆”，2007，第225页。

[54] 《陆军整理报告草案》，中国第二历史档案馆藏，787-02035，转引自陈默《全面抗战前（1928～1937）国民党军队的编制演变》，《军事历史研究》2011年第3期。

[55] 贾若瑜主编《中国军事教育通史》（上），辽宁教育出版社，1997，第3页。

[56] 中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编《军事》，第59～60页。

[57] 中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编《军事》，第329页。

[58] 王玲：《黄埔军校（中央陆军军官学校）分校简介》，《民国档案》1990年第3期。

[59] 《蒋介石日记》（手稿本），1936年4月18日、4月20日。

[60] 中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编《军事》，第347页。

[61] 《蒋介石日记》（手稿本），1936年9月21日。

[62] 中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编《军事》，第337～339页。

[63] 中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编《军事》，第356页。

[64] 有关华北军官赴庐山受训情形参见《蒋介石日记》（手稿本），1934年3月17日、3月24日；《徐永昌日记》，1934年6月19日。

[65] 《蒋介石日记》（手稿本），1935年9月30日。

[66] 蒋介石：《上国民政府请设立裁兵善后委员会电》，秦孝仪主编《先总统蒋公思想言论总集》卷36，第440页。

[67] 吴淑凤编注《蒋中正总统档案·事略稿本》（15），台北，“国史馆”，2003，第47页。

[68] 吴淑凤编注《蒋中正总统档案·事略稿本》（15），第18～24页。

[69] 《冯将二集全部移归中央》，季啸风、沈友益主编《中华民国史史料外编——前日本末次研究所情报资料（中文部分）》第31册，广西师范大学出版社，1997，第632页。

[70] 《编遣会议即日开幕》，季啸风、沈友益主编《中华民国史史料外编——前日本末次研究所情报资料（中文部分）》第31册，第653页。

[71] 《白在纪念周谈救国方案》，季啸风、沈友益主编《中华民国史史料外编——前日本末次研究所情报资料（中文部分）》第31册，第657页。

[72] 《蒋介石日记》（手稿本），1929年1月6日、1月7日、1月9日、1月10日、1月20日。

[73] 沈成飞：《试论李济深在编遣裁兵运动中的角色——兼及蒋介石、李济深决裂之影响分析》，《社会科学战线》2016年第11期。

[74] 荣孟源、孙彩霞等主编《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》（上），第975页。

[75] 《蒋介石日记》（手稿本），1934年9月30日、10月3日、10月13日、11月23日。

[76] 中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》第5辑第1编《军事》，第210页。

[77] 从蒋介石个人记录来看，蒋介石对此次整军十分重视，多次修改整军方案，视整军为1935年度最重要的工作之一，但似乎并未付诸实施。《蒋介石日记》（手稿本），1935年1月2日、1月20日、1月26日、2月21日、2月23日、3月2日等。

[78] 陈诚：《函呈时弊日亟请迅为根本部署以图挽救危亡》（1936年9月30日），何智霖编《陈诚先生书信集——与蒋中正先生往来函电》（上），第223页。

[79] 《蒋介石日记》（手稿本），1934年1月27日。

[80] 薛谋成、郑全备选编《“福建事变”资料选编》，江西人民出版社，1984，第229页。

[81] 《蒋介石日记》（手稿本），1934年2月18日。

[82] 罗敏认为日记反映出蒋介石政治建设方面不再局限于传统的治国之道，而是开始关注并借鉴欧美、日本等先进国家的政治制度，逐渐由“军事领袖”向“政治领袖”转型。见《从军事领袖向政治领袖的转型——以1930年代蒋介石对“西南问题”的处置为中心》，《社会科学辑刊》2014年第4期。

[83] 陶文钊：《大国地方：中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社，2012，第3～4页。

[84] 蒋介石：《军政统一问题》，秦孝仪主编《先总统蒋公思想言论总集》卷35，第5～10页。

[85] 《蒋介石日记》（手稿本），1930年3月31日、1932年8月5日、1933年8月2日。

[86] 《蒋介石日记》（手稿本），1929年12月23日、1932年8月4日。

[87] 周美华编注《蒋中正总统档案·事略稿本》（24），台北，“国史馆”，2005，第388～391页。

[88] 中国第二历史档案馆编《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，第274～275页。

[89] 北京大学法律系宪法教研室编《宪法资料选编》，北京大学出版社，1982，第337页。

[90] 荣孟源、孙彩霞主编《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》（下），第225页。

[91] 荣孟源、孙彩霞主编《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》（下），第248～252页。

[92] 中国第二历史档案馆编《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，第279～282页。

[93] 代表性著述如李国忠《民国时期中央与地方关系》，天津人民出版社，2004，第166页。

[94] 周美华编注《蒋中正总统档案·事略稿本》（24），第27～28页。

[95] 周美华编注《蒋中正总统档案·事略稿本》（24），第99页。

[96] 《蒋介石日记》（手稿本），1934年11月8日。

[97] 《蒋介石日记》（手稿本），1934年2月25日、2月26日、2月28日。

[98] 方勇：《蒋介石与四川财政之整理》，《西南大学学报》（社会科学版）2012年第2期。

[99] 荣孟源、孙彩霞主编《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》（下），第248～252页。