流域生态保护补偿的实践样态与制度完善

史玉成[1]

【摘要】我国流域生态保护补偿目前已形成了基于江河源头保护的政府项目补偿模式、中央政府主导下的奖罚责任制模式、省际自主开展的横向流域生态补偿模式、基于水资源短缺的水权交易模式等不同的运行模式。实践中存在流域横向生态保护补偿开展不足、补偿主体与受偿主体的权利与义务不完全对等、补偿标准较低、补偿形式单一等问题。为达成流域生态保护补偿的制度目标，应当根据不同补偿模式各自不同的运行机理，按照比例原则合理配置补偿主体和受偿主体的权利与义务，完善补偿标准核算体系，适当提高补偿标准，建立市场化、多元化流域生态保护补偿机制，加强对流域生态保护补偿的法律调控。

【关键词】流域生态保护补偿；实践样态；现实困境；制度完善

流域生态保护补偿，是综合运用行政手段和市场手段，调节流域上下游生态保护者和生态受益者之间的利益关系，实现利益补偿和平衡，增强流域生态产品的供给能力，促进人与自然和谐相处的制度安排。通过建立流域跨行政区域生态保护补偿机制，解决上下游之间在生态环境治理、经济开发中存在的实施主体和受益主体不一致的矛盾，对促进流域生态保护，实现流域各行政区域生态利益的公平分享、经济利益的平衡协调具有重要的现实意义。党的十八大以来，随着生态文明建设步伐的加快，流域生态保护补偿也呈现向纵深推进的态势。2016年，在总结前期试点经验的基础上，财政部、环境保护部、国家发展和改革委员会出台《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，对我国流域横向生态补偿的基本原则、工作目标和主要内容做了明确要求。[2]以往开展的纵向生态保护补偿主要是一种政府主导下的自上而下的单一行政性补偿关系，而流域横向生态保护补偿则突出上下游地方之间的自主协商，引入市场机制，体现了“地方为主，中央引导，自主协商”的民事性补偿关系。我国流域生态保护补偿在实践中逐渐形成不同的运行模式，但相较于森林、草原等开展生态保护补偿较早的领域，流域生态保护补偿起步较晚，尚未形成类型化的流域生态保护补偿政策法律制度保障体系，在补偿主体补偿意愿的协商达成、补偿标准、监督管理以及配套措施等方面还存在诸多不足，影响了政策目标的实现。本文基于类型化分析的视角，对我国流域生态保护补偿的实践样态进行梳理，考察不同补偿样态各自的运行机理、实践绩效与不足进行实证分析考察，在此基础上，为完善流域生态保护补偿政策法律制度提出建议。