第三节 国家中心论的主要论点

一、国家垄断治理

国家垄断治理，是国家中心论最核心的观点。国家中心论的立论依据是：国家享有主权，主权最核心的权力是治权和决断权。基于主权的至高无上性和排他性，国家垄断了对共同体的治理。所谓共同体，是指“个人与个人之间的关系，而这种关系的特点，主要是人与人之间的亲密性、社会的结合或道德上的承诺，以及时间上的连续性”。[38]概言之，共同体是指人集体生存的一种联合状态。共同体可能是以亲族关系、宗教、政治权力、革命以及种族为基础形成。其基础必须具有足够的吸引力和足够的持久力，以结合其成员，激发他们的认同感和忠诚感。根据上述组织基础的不同，共同体可以分为宗教共同体、血缘共同体、政治共同体、种族共同体等。现代国家作为一种政治共同体，实质上是以主权权力为基础塑造成的共同体。国家中心论认为，国家对这一共同体的治理享有垄断权。

国家垄断治理的首要要求是国家对暴力的垄断。国家对暴力强有力的垄断是促成“民族国家”形成的根本因素。暴力是国家主权最坚强的后盾。国家通过垄断军事警察等暴力力量和扩张行政力量，拥有了对政治共同体和共同体内部成员强大的监控能力和管理能力。毫无疑问，个人在这样的国家中，极易遭受国家强力的侵犯。国家正是以这一强大的潜在侵害能力，来主张对治理的垄断。国家事实上垄断了暴力机器，并且反过来通过宪法法律等制度体系，强化对暴力的垄断。国家中心论主张的对暴力的垄断，主要体现为以下几个方面：（1）政治一统，不允许多个统治中心出现。政治统一是国家存在的前提，也是政治共同体的核心要义。不允许在一个共同体内出现多个统治中心。国家的核心是政治统一。（2）军队与警察等“最强组织化暴力”国家化。军队和警察等最强组织化暴力只属于国家，不允许非国家组织方式的集团控制更强的组织化暴力。（3）纠纷解决机制国家化。国家依靠暴力机器，对社会成员的纠纷进行裁决。国家建立司法机构等裁决机构，解决社会纠纷。不允许暴力的私力救济和体制化的纠纷裁决机制出现。（4）组织化的、合法的暴力手段只能由国家创立和使用。不允许国内主体采取暴力行动，也不允许国内主体对外采取暴力行动。一切组织化的、合法的暴力行动，只能由国家采取。即禁止国内革命和非国家行为的对外宣战。

国家垄断治理的第二个核心主张是主权至高无上，在最终意义上决断治理，即治理从属于国家。这其实是强调暴力机器的统治作用和治理的最终归属。这是对政治多元论的反对。国家中心主义首先要反对的是政治多元。多元主义理论认为在一国内政治是多元化的，即没有一个统一的中心。国家中心主义反对这种论调，它要强调的是国家的核心概念——政治。一国内所有的政治社团或组织均不能主张和国家同样的政治地位，只有一个政治统一体，即国家。其他团体、社群虽然可以不同程度地参与治理事务，甚至可以起到非常重要的作用。比如，工会和商会在经济生活中已经占据了相当重要的地位，甚至在某些时候国家都不得不依赖于它们。跨国企业和大财团甚至主导了一国的经济命脉和社会生活。但这并不会动摇也无法否定国家主权的至高无上的地位。即只要国家愿意，它可以随时借助国家暴力机器，收回失去的治理阵地。

国家垄断治理的第三个核心主张是其他治理主体的合法性和权限来自于国家。只有在得到国家授权或者默许的情况下，其他主体的治理才有正当性和有效性。比如，国际和区域组织，它们是在国家协议或者契约的基础上诞生的超国家组织，是国家创设的服务国家治理目标的组织。虽然这些组织具有某些超越国家的权威，但是这一权威是来自于国家的授权。国际或区域组织的合法性来源于国家，其活动也有赖于国家的支持和许可。国内组织则更是如此。各种行业协会和社会自治组织的合法性和治理有效性，都来自于国家的授权或者默许。离开了国家对工会的许可和支持，工会便无法正常发挥其作用，虽然工会在集体协商、维护工人权利等方面已经业绩斐然。

二、国家有效治理

这主要涉及国家能力问题。国家中心论的基石是国家垄断，但其主张的真正有效性，离不开国家有效治理。主权和垄断只是国家中心的合法性依据，其真正有效性，是基于国家能力，即国家可以实现有效治理。国家具有实现治理目标的能力。

国家自主理论认为，国家是具有特定制度结构的权威性组织，它能够通过其自主性的制度能力，从社会中汲取资源创建作为权力基础的暴力和行政组织，并利用与社会现实相关的国家资源，实现独立于社会各阶级的目标，推动社会的发展和进步。在当前社会科学的反思性研究中，国家的这种自主性和能动性特征正受到越来越多的重视，并被视为后发国家顺利实现现代化的必要条件[39]。国家中心理论倾向于把国家视为独立的行为主体和有社会影响力的制度结构。这种观点的背后体现的是一种“范式转换”[40]，“蕴涵着对国家与经济和社会之间关系的一种根本性的重新思考”。它肯定并重视国家作为一种组织机构和制度结构，对公民和社会所施加的作用以及在其内部所产生的影响。因此，必须将作为组织—制度实体的国家置于理解现代治理的核心位置，这不仅是组织—制度主义传统的观点，也是国家治理理论的根本所在。

国家有效治理，首先需要有效回应代理理论。最初意义上，代理理论产生于经济学界。代理理论主要涉及企业资源的提供者与资源的使用者之间的契约关系。按照该理论，经济资源的所有者是委托人；负责使用以及控制这些资源的经理人员是代理人。代理理论认为，当经理人员本身就是企业资源的所有者时，他们拥有企业全部的剩余索取权，经理人员会努力地为自己工作，这种环境下，就不存在什么代理问题。但是，当管理人员并非企业资源所有者而是职业的管理者时，管理人员就有一种动机去提高在职消费，自我放松并降低工作强度，从而不一定会适当地为委托人的利益服务。这就会形成代理问题。代理理论认为，在政治领域，这一问题同样存在。“委托—代理”难题论者认为，作为“公仆”的官僚常常会背离自身的使命，实际追求的可能是如何实现预算盈余的最大化，而不是有效地实现公共目标。[41]政治领域的代理决定了国家治理的高代理成本。

国家有效治理，则要求把这一代理“黑箱”里的情况公之于众。国家中心论者指出，治理的合法性实际不仅依赖于社会的输入，更取决于政治输出一端的状况。尽管国家治理是处在一个政治—社会之间相互作用的大系统或大环境中，尽管当代的民主政治强调了个人权利的神圣性以及承认个人行为的自主性，但从现实主义的观点来看，国家治理的基本形式是组织机构而非个人也非社会，它实际运作的质量和状况只能依赖于组织及其制度本身的合理性。因此，在民主的规范认知下，国家治理的核心问题就是国家组织如何在自主性制度的调节下有效地回应公民的需求。[42]现代国家框架中主权与治权的分离结构，决定了以国家组织为中心的“输出—回应”式治理，相对于以公民为中心的“输入—参与”式治理更具有现实性。

这种以组织为中心来重新建构国家治理分析的新框架，把国家组织及其制度结构当作现代治理研究的焦点，它“不仅在整体上塑造着公民社会和公共权威之间的关系，也塑造着公民社会内部的许多重要关系”。因此，在通往良政善治的道路上，国家组织本身显然要比公民社会更为关键。在此，国家被视为比政府体系还要宽广的主体，包含着政党、立法、行政和强制系统，掌握着国家政策的制定权和实施权，以不同的方式制定和执行公共政策，并对公民社会施加直接或间接的影响。新框架的实质是要力图打开现代治理的代理“黑箱”，通过关注国家组织如何通过合理的组织设置和制度设计来有效地回应社会需求，以论证现代国家如何实现有效治理的原理。

国家中心论对国家有效治理的强调，主要在三个方面：一是强调国家组织的中心地位，认为国家组织及其制度结构对社会的输出性影响，对于国家治理水平的影响更为关键；二是着重解释国家权力组织化运作的形式和机制，因为组织既是现代社会最为突出的特征，也是许多社会基本过程的基础，更是集体行动的基本形式，它无处不在，无所不包；[43]三是采取制度主义的分析方法，认为制度自主性的观点很有必要。制度之所以重要，是因为它具有三重功能：既是对行为的一种规制，也是对行为的一种支持，更是对现实世界的一种认知。作为对行为的规制，制度规定了禁止和允许的行为，违背它将会受到制裁；作为对行为的支持，制度赋予了它所允许的行为以合法性，“名正则言顺”；作为对现实世界的一种认知，规则内在的蕴含着一种认知图式，它是对过去经验的积累并随着人们的认识共同进化，帮助人们理解世界和行为的意义。依赖于规则、学习以及组织的适当性逻辑，政治制度一方面实现了社会秩序的稳定以及对未来的预期，另一方面也实现了社会的自由和适应性。[44]正是通过对个人认知活动的范型（framing）以及对个人行为的规制，国家组织具有了独立的自主性价值，并拥有了创造其自身环境的能力。

概括而言，国家有效治理取决于它可以实现以下三个方面目标：首先，国家可以设定特定的议程设置模式，从而在决策阶段能够制定出与公众意见一致的公共政策。议程设置的过程实际上就是政治决策的过程，它决定着哪些需求能够成功地转换为公共政策输出。不管政治体系开放与否，总是会存在大量的需求，但并非所有的需求都能够转换成为公共政策，客观上只有少数需求能够得到满足。由于社会需求只有得到决策者的关注才有可能得到解决，而决策者的注意力资源在根本的意义上存在着稀缺性，因此对决策者注意力的争夺活动就不可避免地成为理解政治生活的核心线索。其次，国家可以有效地执行政策。施政者通过对政策工具的选择和运用，并使政策工具和社会结构之间尽量高度地嵌合来实现目标。政府拥有多种可以选择的政策工具，它们构成了政府解决社会问题的“工具箱”。通过依据对效果与环境进行理性考察来选择政策工具，以实现政策环境、目标和目标受众的高度相匹配来实现有效治理。最后，国家可以保证决策与执行之间协调一致的整合。尽管政治与行政的两分法在现实中受到很多的批判，但不可否认的一个事实是，在国家治理的过程中，很多时候制定政策的与执行政策的的确不是同一群人，至少不完全是同一群人或同一个部门。事实上，在大多数国家中，不论其采取什么政治体制，决策者和执行者可能都是分立的。在现实中，国家可以通过各种正式或非正式的制度来实现二者的整合。诸如立法控制、司法监督、组织命令、政党协调等都是制度化的整合方式。在这个过程中，通过合理地设计政治组织及其制度，就可以起到防止出现政策分歧以保障政令畅通、维护权威有效性的作用。

三、治理有赖国家

大致说来，当前流行的观念是把治理结构的内在变革视为以公民及其组织作为中心，深受社会中心论等“非国家”理论传统的影响。这些理论传统的最大缺陷是，它们看到了公民及其组织在现代治理中的重要作用，却忽视了作为背景的政治组织所具有的基础性地位。政治组织是现代社会的基础，更是国家治理活动的基础，它既提高了国家治理行为的效率，也是国家治理行为存在问题的根源。在治理中，公民及其社会组织可以发挥重要甚至是关键性的作用，但是，作为基础，国家是不可或缺的。治理无论如何都有赖于国家，这是国家中心论最核心的观点之一。它认为，一种恰当的治理理论必须以政治组织为中心，它既要解释政治组织的合理之处，也要直陈政治组织的积弊之端。当然，以政治组织为中心的国家治理理论并没有完全排除社会结构以及个人的重要性。毋宁说它强调的是国家组织设计的合理性。合理的政治组织设计不仅要考虑制度调节下的决策者能否对社会需求做出及时地回应，也要考虑制度约束下的政策执行是否具备有效性，更要考虑如何保障决策和执行活动之间的有效衔接和协调一致。只有如此，良好的国家治理才是可期的。

国家中心论认为，不可否认，当代人类社会的结构与功能正发生着历史性变迁。不管是民族国家之内，还是超国家之上，都出现了很多承担治理职能的社会组织，治理弥散趋势正在扩张。但必须加以补充的是，至今为止，这一变迁并未从根本上改变国家是国内治理、国际治理的最基本主体，国家担负着管理、保障人们社会生活的基本功能的责任。也就是说，当代所经历着的社会变迁，并不意味着全球性制度框架、社会性制度框架的作用已处于主导地位，更不意味着全球性制度框架、社会性制度框架可以脱离国家而独自发挥作用。作为最基本的政治单元，当代国家仍然是社会资源与价值的主要分配者，是社会生产与生活的主要管理者，是国际秩序和社会秩序的主要保障者。国家依据法律和各项制度，通过自身的机构去组织社会生产与再生产，保障社会秩序，提高社会福利，推动社会进步。虽然从国内层面看，非国有企业、社团、社区自治组织等发挥着重要的社会管理与整合作用；从国际层面看，跨国公司、国际组织等日益广泛地介入到全球事务甚至是一国之内的社会事务，但国家的基础作用并未丧失，其轴心地位仍是显而易见的。正如保罗·肯尼迪所说：即使国家的自治和作用由于超国家的趋势而减弱，也没有出现一种足够的东西来替代它，并成为答复全球变化的关键单位。

20世纪80年代以来复兴的组织—制度主义学派强调国家组织的不可或缺性。在他们看来，将政治视为外源力量衍生物的社会—政治观，以及将政治化约等于微观行为的个人主义理论，共同的误区是忽视了国家政治组织及其制度在政治生活中的独立作用。必须看到，在政治和社会秩序过程中，国家政治组织及其制度的作用是不可以忽略的，它们发挥着不可或缺的甚至是攸关全局的作用。组织—制度主义流派的特殊性贡献是，在不否定政治的社会情境和个人动机重要性的情况下，赋予了政治制度更多的独立作用。以这一立场为基础，在组织—制度主义的视野中，国家组织及其制度就具有了中心位置。尽管更为广泛的社会结构、经济地位等因素在个人成长的过程中，对于塑造其特定社会团体的身份意识和行为特征起着决定性的作用，但对于国家的治理过程而言，显然更重要的是要理解国家组织实体中所包含的制度、结构和规则，及其在规范和认知方面对个人行为的塑造和影响。组织—制度主义传统对于现代治理过程中国家组织的这种强调，突出了它与“社会中心论”范式相对立的国家自主性倾向。政治决策不是被动地对社会力量做出反应，国家组织也不是各种利益汇聚竞争的场所。相反，它更可能是自主地选择解决某些社会问题，因而具有型塑政治过程和社会结构的独立影响。作为一个自主的中间变量，国家组织或机构通过其制度来掌握、改变及保持与其所处环境之间的关系。[45]

国家中心论主张国家在治理中的不可或缺，主张国家的中心地位，除了理论论据之外，还有很强的实践经验支撑。来自西方域外地区的治理实践，从根本上否定了将治理视为公民社会自我组织的观念，表明社会中心论这样一种将“治理”视为国家以外的机制或对国家的替代机制的看法，本质是“西方中心主义”的。它并不适用于西方以外的国家或地区，在这些国家或地区，更为紧迫的议题是如何建构国家而不是取代国家。必须清醒地认识到，作为一种国家替代机制的治理观念，事实上起源于对西方福利国家治理困境的反思，是在特定的时空及其思想背景中兴起的一种改革取向，具有强烈的规范色彩。它本质上是一种以新自由主义为基础的改革主张，是对凯恩斯主义国家失败的担忧，认为国家不仅应当减少其干预范围，而且还应当将其权力向市场及社会机构转移。这种改革主张在实践中通过主要由西方国家所操控的世界银行等机构，利用其开发或援助项目向发展中国家转移，改变其国家结构以适应经济自由化的要求。但这些项目往往忽视了发展中国家的现实，其结果不仅导致项目的失败，而且还制造了严重的社会危机和政治动荡。因此，有必要重新将“治理”纳入国家机构的视野之中，把治理视为政府制定和执行规则、提供公共服务的职能和能力。