绪论

一、国家治理现代化的两个语境

（一）词义分析与理论关怀

英文中的“治理”（governance）一词源于古希腊语kybernan，意为“引导”（pilot）、“控制”（steer）或“指导”（direct）。该词有着漫长的演变历史，通常被用来指称多种不同类型活动。长期以来，治理与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动。1989年，世界银行在其报告中使用了“治理”这一概念。此后，西方学者，特别是政治学家和政治社会学家，对治理作出了一系列新的界定。治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J. N. Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等书中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与“统治”不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也不一定依靠国家的强制力来实现。在关于治理的各种定义中，联合国全球治理委员会（the Commission on Global Governance）的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种单一的活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。到现在，从“治理”一词出发，已经逐渐发展出了一个内涵丰富、适用广泛的理论，并在许多国家的政治、行政、社会管理改革中得到广泛运用。治理，已经成了拥有整套框架和逻辑体系的理论，并以此为基础形成了一套评估社会发展和管理的标准体系。

国家治理则是在治理观念之上兴起的一个现代国家才有的特定概念。它是在扬弃国家统治和国家管理概念的基础上发展而来的一个概念。国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益，维护公共秩序。[1]所以，国家治理要实现现代化，主要有两层意涵：

一是从价值理念上讲，实现从“统治”“管理”向“治理”转变。强调“国家治理”而非“国家统治”，强调“社会治理”而非“社会管理”。这不是简单的词语交替，而应是思想观念、制度体系、管理行为的根本变化。传统政治本质上是统治，在一个国家之中，存在着统治阶级和被统治阶级的二元对立。统治者是权力的垄断性享有者，被统治者则是被动的被统治、被管理的客体和对象。治理则不同，它强调的不是权力的享有和依附权力而来的统治利益，而是对公共事务的高效、公平处理。从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。中国共产党十八届三中全会提出的“国家治理体系和治理能力现代化”，是一种全新的政治理念，表明中国共产党对现代政治发展规律有了新的认识，是中华人民共和国政治文明建设的重要创新，也是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志。“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。从政治学理论看，统治与治理主要有五个方面的区别。其一，权力主体不同，统治的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。其二，权力的性质不同，统治是强制性的；治理可以是强制的，但更多是协商性的。其三，权力的来源不同，统治的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约等。其四，权力运行的向度不同，统治的权力运行是自上而下的，治理的权力运行可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，两者作用所及的范围不同，统治所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽泛得多。[2]

二是从技术工具层面讲，实现从“单向度”控制向“多维度”治理的转变，使治理工具更符合当代复杂工业社会的需求。国家治理现代化，是为现代工业社会和信息化社会的治理配套而生的。

（二）实践意涵与问题意识

从实践上讲，国家治理现代化，并不存在一个客观的、单一的固定涵义。国家治理现代化的提出，有其特定的社会历史背景。在不同类型的国家，提出这一问题的社会历史背景、潜在追求目标不尽相同，具体意涵也就不尽相同。

对还没有实现现代化的后发国家而言，国家治理现代化，是整个国家现代化大业的组成部分。这些国家还处在追求现代化的过程中，还正在努力实现从传统农业社会（甚至是部落社会）向现代工业社会的过渡。相应地，这些国家的政治系统还是前现代的，还没能建立起现代的国家管理体系。这些国家对国家治理现代化的追求，首先是要建立起一套适合现代工业社会需求的国家管理体系，即民族国家的民主政治管理体系。从这一意义上讲，这种国家治理现代化，其实是后发国家追赶先发国家的过程。这种现代化的核心任务有两个：一是建立起一个独立的、强大的民族国家体系，与先发国家抗衡、交往；二是铲除传统统治形式，建立起一个满足现代合法性要求的、有效的治理体系。

在西方发达的现代国家，同样存在国家治理现代化问题，并且实际上，国家治理现代化也首先是在这些国家被提出来的。不过，他们追求的国家治理现代化，与后发国家的并不一样。他们最先实现了工业化，最先发展完善了与工业社会配套的现代的治理体系。自20世纪80年代以来，他们的工业社会进一步复杂化，现有的治理体系已经不能满足变化了的社会的治理需求。具体表现为：传统的国家管控模式遭遇失败，国家对市场的调节失灵，社会生活失范。为此，这些发达国家再次提出了治理现代化的追求目标。所以，他们追求的国家治理现代化，其实是一种“再现代化”，其核心任务是要建构起一个适应当代新形势的有效的国家治理结构。

所以，我们在讨论国家治理现代化时，一定要注意不同类型国家的特殊需要。对我国而言，尤其要注意到后发国家的国家治理现代化与先发国家的国家治理现代化的不同历史任务，避免陷入盲从陷阱。目前，治理学界的大多数著述都来自西方先发国家，讨论的也大多是西方先发国家的国家治理现代化面临的特殊问题。对这些理论，我们要关注，但一定不能盲目引荐、推崇。