第四节 查封登记
第九十条 【查封登记所需材料】人民法院要求不动产登记机构办理查封登记的，应当提交下列材料：
（一）人民法院工作人员的工作证；
（二）协助执行通知书；
（三）其他必要材料。
第九十一条 【轮候查封登记规则】两个以上人民法院查封同一不动产的，不动产登记机构应当为先送达协助执行通知书的人民法院办理查封登记，对后送达协助执行通知书的人民法院办理轮候查封登记。
轮候查封登记的顺序按照人民法院协助执行通知书送达不动产登记机构的时间先后进行排列。
【相关规定指引】
《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第2条、第3条（P461）；《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第28条（P456）。
【条文解析】
一、查封登记的的效力
查封登记，是指不动产登记机构依人民法院或其他有权机关之嘱托，依法定程序对被查封人已登记不动产之处分权予以限制的登记类型。
（一）查封登记对登记机构的行政行为具有法律效力
办理查封登记后，根据《土地登记办法》第69条的规定：“对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权，在查封、预查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。”
此外，《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（以下简称《协助执行通知》）第22条规定：“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。国土资源、房地产管理部门明知土地使用权、房屋已被人民法院查封、预查封，仍然办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续的，对有关的国土资源、房地产管理部门和直接责任人可以依照民事诉讼法第一百零二条的规定处理。”
（二）查封登记对其他查封行为亦具有法律效力
查封登记只是财产查封的一种方式，但对于已经登记的不动产而言，未办理查封登记就不能对抗其他查封行为。在行政强制程序、法院财产保全程序或执行程序中，为了防止被查封人处分财产逃避行政或司法执行，有查封权的机关通过现场加贴封条、张贴公告或要求不动产登记机关办理查封登记等方式，限制被查封人的处分权，从而保障行政或司法执行目的的实现。
但是，就已经登记的不动产而言，如果仅采取张贴公告、加贴封条的方式进行查封，尽管也能产生限制被查封人处分权的效力，但是在拍卖、变卖或抵债时不能对抗已经办理查封登记的查封行为。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第9条第2款对此作了明确规定：“查封、扣押、冻结已登记的不动产、特定动产及其他财产权，应当通知有关登记机关办理登记手续。未办理登记手续的，不得对抗其他已经办理了登记手续的查封、扣押、冻结行为。”
二、轮候查封制度旨在保持债务人财产现状以公平清偿债权
《中华人民共和国民事诉讼法》第103条第2款规定：“财产已被查封、冻结的，不得重复查封、冻结。”即同一财产不能同时负担两次查封，这是维护查封秩序的必然要求。但是，在实践中，当人民法院进行外地查封时，可能出现财产所在地法院与被查封人通谋先行办理查封登记的地方保护主义行为，即使该查封随后被执行，查封财产拍卖、变卖的剩余价值也可能在外地法院执行之前被转移。
为了加大财产保全的力度，《协助执行通知》规定了预查封和轮候查封制度。其19条规定：“两个以上人民法院对同一宗土地使用权、房屋进行查封的，国土资源、房地产管理部门为首先送达协助执行通知书的人民法院办理查封登记手续后，对后来办理查封登记的人民法院作轮候查封登记，并书面告知该土地使用权、房屋已被其他人民法院查封的事实及查封的有关情况。”
第20条第1款规定：“轮候查封登记的顺序按照人民法院送达协助执行通知书的时间先后进行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的轮候查封自动转为查封；查封法院对查封的土地使用权、房屋全部处理的，排列在后的轮候查封自动失效；查封法院对查封的土地使用权、房屋部分处理的，对剩余部分，排列在后的轮候查封自动转为查封。”
三、查封登记作为嘱托登记的审查与办理权限
《协助执行通知》第2条第3款规定：“人民法院执行人员到国土资源、房地产管理部门办理土地使用权或者房屋查封、预查封登记手续时，应当出示本人工作证和执行公务证，并出具查封、预查封裁定书和协助执行通知书。”因此，登记机关应当要求查封机关办事人员出具法定的证件和资料。
查封登记的性质是嘱托登记，《协助执行通知》第3条明确规定，国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。不过，登记机构仍然应当对工作人员的工作证、执行公务证及查封裁定书、协助执行通知书等法律文件进行查验，并且要查询被查封不动产是否已经办理了权属登记。
【典型案例】
龚大等与市人民政府房屋登记纠纷上诉案[6]
【裁判要旨】
行政机关不能对法院查封的不动产迳直予以注销登记。《土地登记办法》规定，对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权，在查封、预查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。
【案情简介】
1996年10月15日，第三人许某向被告某市人民政府提出房屋所有权登记申请，要求将坐落于原该市逍林镇择乐路村的7间房屋登记至其名下，并提交了村委会出具的“本村村民许某于1982年建房”证明、许某为土地使用者的土地证书等材料。被告经审查核准，于1996年10月21日颁发了逍字第2779号房屋所有权证。
2007年10月9日，四原告龚大、龚二、龚三和徐某因第三人许某未归还其欠款，向法院起诉。在诉讼中，经四原告申请，法院依法查封了上述涉案房屋。
2007年11月20日，法院作出（2007）民一初字第4000号民事判决书，判决许某归还四原告欠款20万元并支付利息。2007年12月，第三人之父许某茂提起行政诉讼，请求法院撤销被告颁发的逍字第2779号房屋所有权证。
2008年1月2日，该市人民法院进行了开庭审理，庭审中，第三人许某承认涉案房屋系其父亲许某茂所有，被自己骗取登记。同日，第三人许某以申请房产登记时隐瞒涉案房屋非其所有、所建，并伪造了相关证明材料为由，向被告提出注销登记申请。
被告市政府依申请于2008年2月22日作出政处 ［2008］1号《关于注销逍字第2779号房屋所有权证的决定》，决定注销涉案的房屋所有权证。
【裁判理由】
一审法院认为，第三人于1996年申请房产登记时提交的房屋产权合法来源证明，是一份原逍林镇择乐路村民委员会出具的“本村村民许某于1982年建房”证明，因当时第三人系不满15周岁的未成年人，不可能自己建造建筑面积达397平方米的房屋，故该证据证明的内容不真实，不能证明本案所涉房屋系第三人所有的事实。
此外，第三人在该案庭审中承认，涉案房屋系许某茂所有的财产，其未经许某茂同意骗取了房产登记。可见，涉案房屋并非权属无争议的财产，被告核准房产登记并颁发逍字第2779号房屋所有权证的行政行为，主要证据不足。根据行政诉讼法第54条第2项第1目[7]之规定，上述登记发证行为属于可撤销的行政行为。行政机关不能因为涉案房屋已被查封，而不予纠正违法的或者不当的登记发证行为。据此判决维持被告于2008年2月22日作出的政处［2008］1号《关于注销逍字第2779号房屋所有权证的决定》。
四原告不服一审判决，提起上诉。
二审法院认为，司法查封是人民法院为限制债务人处分财产而采用的一种强制措施。采取强制措施的目的在于保持债务人财产现状，保障经过审判程序或者其他程序确认的债权尽可能得到清偿，是确保当事人合法权利实现的一条有效途径，具有保障权利实施的功能。
根据查明的事实，因上诉人龚大等四人与许某之间的借贷纠纷，本案争议房屋在许某向被上诉人该市人民政府申请注销变更登记前，已被该市人民法院依法查封。根据最高人民法院《中华人民共和国关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》[8]第101条及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第44条之规定，被上诉人该市人民政府此时已无权对法院查封的争议房屋办理任何变更登记，包括注销登记手续。这既是对司法权威的尊重，也是对当事人权利实现的保障。
并且最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第70条也有“案外人对执行标的主张权利的，可以向执行法院提出异议”的规定，本案许某之父如对法院的查封行为有异议，则可以向该市人民法院提出执行异议，而其并没有申请。本案中，由于被上诉人该市人民政府的注销决定，导致龚大等上诉人的债权难以得到实现。因此，被上诉人市人民政府作出《关于注销逍字第2779号房屋所有权证的决定》程序违法，依法应予撤销。原判认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误。故此，二审法院据此判决：
撤销一审法院（2008）行初字第38号行政判决书；撤销被上诉人于2008年2月22日作出的慈政处［2008］1号《关于注销逍字第2779号房屋所有权证的决定》。
【实务指引】
本案焦点：房屋被司法查封后，行政机关能否再直接纠正违法或不当的房屋登记?答案是否定的。
一、查封登记具有普遍的法律效力
查封一旦作出，包括实施查封行为的法院在内的全部国家机关与社会公众均应受此司法强制行为的约束，概无例外。目前，理论界对司法查封效力的研究之所以主要集中于债务人（被查封物的所有人）、债权人和其他案外人，而没有对查封的一般效力予以探讨，主要是由于这种普遍的约束力被当作不证自明、不理自清的逻辑常识存在，勿需过多阐释。行政机关的行为在司法查封期间也当然受其约束。因此，本案的注销登记行为无疑在查封的效力范围之内。
二、查封中司法制度与行政制度有其合理衔接的要求
（一）查封为纠纷的公正与有效解决创造了合适的平台与前提条件
从制度安排的合理性来分析，查封及相关制度并没有武断地限制行政机关依法独立、自主地行政，也未剥夺公民的相关权利，相反，合理地衔接司法与行政两种权力，为纠纷的公正与有效解决创造了合适的平台与前提条件。
在完整的财产保全制度下，当申请财产保全获得法院许可并采取保全措施后，申请人如未在30日内起诉，法院将解除财产保全措施（民事诉讼法第101条）。同样，案外人如果对查封有异议，认为自己是被查封物所有权人的，可以向法院提出查封异议，由法院裁决异议是否成立。
而在执行程序中，如果异议一时难以确定，案外人提供担保后，法院可解除查封；申请执行人提供担保的，可继续执行；提供担保而解除查封或继续执行有错误给对方造成损害的，应予赔偿。如果法院认为有必要，也可以引导有关当事人就具体争议进一步进行诉讼、仲裁或者以行政方式进行确权，从而使相关争议得以彻底解决。
《中华人民共和国物权法》第19条也规定了这种异议处理机制，权利人、利害关系人可以申请更正登记，在不动产登记薄记载的权利人不同意更正的情形下，可以申请异议登记，并在此后的15天内起诉。
（二）不能任由当事人绕过法院直接向行政机关采取行政方式解决问题
与上述兼顾行政与司法并行的程序相反，如果任由当事人绕过法院，直接向行政机关采取行政方式解决问题，则可能既造成对诉讼秩序的冲击，又因行政处理的局限性而导致问题不能得到终局的解决，甚至导致矛盾进一步复杂化，从而与公正、效率价值背道而驰。
具体到本案，案外人许某的父亲认为法院的查封错误，自己是真正的权利人。其采取的行动不是直接对法院的查封提出异议，而是绕过法院，迳直到土地登记机关申请更正登记。行政机关限于各方面的因素，并不能最终确定除申请人外是否还有其他权利人存在，不能办理申请人提出的更正登记，而只能采取注销原有登记的方法。于是，异议人许某之父（可能的真正权利人）无法达到更正登记的目的，同时，由于其申请撤销，直接导致法院的财产保全措施落空，使整个局面变得混乱而复杂。
相反，若申请人许某之父向法院提出查封异议，经法院引导进行确权诉讼，则争议房屋的权属在法律上得以确定，行政机关在此基础上可以终局性地完成登记而不用多次进行，且该确权过程可以在申请查封的债权人的参与和监督下完成，债务人许某与案外人（许某之父）是否存在串通规避法律情形也可在诉讼程序中得以确定。由此，各方在穷尽法律程序、消除合理怀疑后自然息诉服判，相关争议遂可全部解决。
三、现行司法解释对有关制度的明确规定
2004年3月1日起施行的《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发［2004］5号）在第3条中作了如下规定：“对人民法院查封或者预查封的土地使用权、房屋，国土资源、房地产管理部门应当及时办理查封或者预查封登记。国土资源、房地产管理部门在协助人民法院执行土地使用权、房屋时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。”
同时，《土地登记办法》第64条也作了类似规定：“国土资源行政主管部门在协助人民法院执行土地使用权时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源行政主管部门认为人民法院的查封、预查封裁定书或者其他生效法律文书错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不得停止办理协助执行事项。”这种程序性规定传达了这样一种原则精神：在司法管辖之下，行政权力应保持对司法的尊重而暂时回避，尤其要避免行政行为对司法行为效力的消解。
本案中，负责土地登记管理的该市人民政府在争议房屋业已被市人民法院查封的情况下，自认为更正登记不在查封的效力范围之内，而根据申请人的申请对原登记在许某名下的房屋及土地使用权予以注销，明显违反了上述规定，构成程序违法，其具体行政行为应予撤销。
第九十二条 【查封登记的注销】查封期间，人民法院解除查封的，不动产登记机构应当及时根据人民法院协助执行通知书注销查封登记。
不动产查封期限届满，人民法院未续封的，查封登记失效。
第九十三条 【其他国家有权机关的查封登记】人民检察院等其他国家有权机关依法要求不动产登记机构办理查封登记的，参照本节规定办理。
【相关规定指引】
《土地登记办法》第68条（P440）；《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第11条（P461）； 《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第30条、第31条第2款（P456、457）。
【条文解析】
查封登记失效后，登记机关应该根据不同的情况予以处理：
一、查封登记依解除嘱托而注销
在查封登记期间，人民法院解除查封的，不动产登记机构应当根据人民法院协助执行通知书及时注销查封登记。
二、因查封期限届满自然失效而依职权注销
具体查封期限，一般会在人民法院作出的查封登记裁定书中载明，如在该期限内人民法院不要求解除查封的，则期限一届满，登记机构就可依职权注销。
三、查封财产被查封机关处分而直接办理转移登记
办理查封登记的不动产被拍卖、变卖或抵债的，依据《最高人民法院关于查封法院全部处分标的物轮候查封的效力问题的批复》，人民法院无须解除查封，可直接处分该不动产，登记机构应当协助办理有关财产权证转移手续。
【典型案例】
唐某与叶某等民间借贷纠纷执行案[9]
【裁判要旨】
抵押预告登记与法院预查封登记在正式登记条件具备时的司法处理：抵押预告登记程序登记的并非物权，而是享有优先顺位的债权，故银行在仅办理了抵押预告登记的情况下并不享有优先受偿权。在期房取得产权证书后，抵押预告登记的权利人需要向登记部门申请转为正式抵押登记，登记部门应根据权利人的申请办理相应的转换登记，而非登记机关主动转为正式抵押登记。但出于公平、效益价值的考虑，抵押预告登记后，法院对该预购商品房采取了预查封措施，在房产具备正式登记条件时，应通过一定的制度安排，使在先的抵押预告登记转换为正式抵押登记，从而在法院查封、处置后得以优先受偿。
【案情简介】
2011年10月21日，法院因双方民间借贷纠纷，裁定查封了叶某向该市某S置业有限公司购买的M房。因该房屋未办理产权登记，该查封属于预查封。该市房屋产权监理处（以下简称产监处）在送达回证上注明该房“尚未办理产权登记，有抵押”。2012年2月6日，法院就本案作出民事判决，判令：其一、叶某归还唐某借款本金350万元并支付违约金110万元。其二、王某强、江南公司对叶某的上述债务共同承担连带清偿责任。王某强、江南公司承担保证责任后，有权向叶某追偿。因被执行人未自觉履行法律文书确定的付款义务，申请人向区人民法院申请执行。执行中，法院对上述房屋进行评估、拍卖，评估价为268.89万元。经两次拍卖后均因无人报名竞买而流拍，现拟进行第三次拍卖。
另查明，2010年6月30日，叶某与该市S置业有限公司签订商品房买卖合同，购买了M房。同年7月9日，叶某向广发银行办理住房按揭贷款154万元，贷款期限25年，目前尚欠140多万元。同年7月29日，该市房产管理局作出房预登字第wx10160019号房屋预告登记证明，预告登记业务种类为预购商品房抵押预告登记，预告登记权利人为广发银行。2013年6月9日，叶某取得产权证，产监处将预购商品房抵押预告登记转为正式抵押登记。
本案申请人申请执行后，法院才采取了评估和拍卖措施。本案采取评估拍卖措施后，广发银行于2013年6月15日向区人民法院提出异议，认为无论是抵押预告登记还是正式抵押登记，银行对房产拍卖所得价款均享有优先受偿权，请求法院予以确认。同年6月20日，唐某向区人民法院申请撤销产监处办理的抵押登记。
6月25日，区人民法院函告产监处，告知其在法院预查封期间办理正式抵押登记的手续属于擅自处分法院查封财产的行为，要求产监处在收到函后10日内纠正上述行为，否则责令其承担相应的赔偿责任。
7月1日，产监处复函区人民法院称：法律法规明确了预告登记的效力和范围，预购人有权以预购商品房设定抵押权。根据当前我国实施的商品房预售制度，该市商品房预购者以按揭贷款方式购房的占商品房交易总量的60％～70％，产监处自2007年物权法实施以来，每年均办理数万起抵押权预告登记。产监处之所以接受法院的预查封，也是因为被执行人（购房人）因贷款取得了房屋未来的所有权，如果没有贷款，被执行人就无法取得房屋，也就无法协助法院预查封。
本案房屋初始登记后，预购人于2013年6月将商品房预告登记转为房屋转移登记，依附它的预购商品房抵押预告登记也转为正式抵押登记，法院预查封转为正式查封。预抵押转抵押登记不产生新的权利，不影响法院查封的效力，故其不存在擅自处分法院查封财产的行为。
【裁判理由】
法院认为：法院预查封的基础是房产的预告登记，预查封之时，法院已经可以预见到今后房产将会产生抵押权。产监处将抵押预告登记转为正式抵押登记的行为并未设定新的权利或权利负担，不属于擅自处分法院查封财产的行为。
【实务指引】
一、预告登记程序登记的是债权而非物权
预告登记可以使意在发生物权变动的债权具有对抗第三人的效力，但是预告登记不能取代本登记，单凭预告登记也不能使登记权利人获得物权。具体而言，不办理所有权转移登记，办理了预告登记的买房人不可能取得房屋所有权，不办理抵押权登记，办理了抵押权预告登记的银行也不可能取得抵押权。如是故，仅办理了抵押预告登记的人不可能像享有抵押权那样得以主张优先受偿权。概言之，预告登记程序登记的是债权而非物权，其仅在保全意义上具有物权对抗效力，不动产抵押权的效力须自抵押登记完成之时方能产生。
二、预告登记程序登记的仅是享有优先顺位的债权
从预告登记的性质、效力来看，预告登记程序登记的是享有优先顺位的债权，银行在仅办理了抵押预告登记的情况下并不享有优先受偿权。对于期房，在买受人取得产权证书后，办理了抵押预告登记的权利人若要取得真正的抵押权，还需要向登记部门申请转为正式的抵押登记。在抵押预告登记向正式抵押登记转变的过程中，登记部门应根据权利人的申请办理此种转换登记，不能主动转为正式抵押登记。但于本案而言，出于对银行利益的保护及公平、效益价值的考虑，不宜直接认定产监处的行为是擅自处分法院查封财产的行为。
综上所述，（所有权）预告登记和抵押权预告登记，都不具有物权效力，在转为本登记时，应当以当事人的登记申请为前提。
[1]参见：浙江省某某市中级人民法院（2012）浙甬行终字第92号行政判决书，来源：北大法宝http：//www.pkulaw.cn/Case/pfnl_118500879.html?match=Exact，最后访问日期：2016年1月15日。
[2]参见：绍兴市柯桥区人民法院（2014）绍柯民初字第2455号民事判决书，来源：北大法宝http：//www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324853818676.html?match=Exact，最后访问日期：2016年1 月15日。
[3]参见：江苏省无锡市南长区人民法院（2012）南商初字第123号民事判决书，来源：北大法宝，最后访问时间：2016年3月14日。
[4]滕恩荣：“房屋预售登记备案不具备物权公示效力”，载《中国国土资源报》，来源：http：//www.gtzyb.com/dichanshichang/20160205_93324.shtml，最后访问时间：2016年1月11日。
[5]参见：江苏省镇江市中级人民法院（2011）镇商终字第183号民事判决书，来源：北大法宝，最后访问时间：2016年1月14日。
[6]参见：（2008）慈行初字第38号；（2008）浙甬行终字第124号行政判决书，来源：北大法宝http：//www.pkulaw.cn/Case/pfnl_119202487.html?match=Exact，最后访问时间：2016年1月14日。
[7]对应2014年修改的《行政诉讼法》第70条第1项。
[8]已被《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》废止。
[9]参见：江苏省无锡市中级人民法院（2012）崇执督字第265号裁定书；赵培元，程洁： “（2013）锡执他字第0001号裁定书”，载《人民司法·案例》2014年第4期。