第六章 不动产登记资料的查询、保护和利用
第九十四条 【不动产登记资料的管理、保护与归档】不动产登记资料包括：
（一）不动产登记簿等不动产登记结果；
（二）不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料。
不动产登记资料由不动产登记机构管理。不动产登记机构应当建立不动产登记资料管理制度以及信息安全保密制度，建设符合不动产登记资料安全保护标准的不动产登记资料存放场所。
不动产登记资料中属于归档范围的，按照相关法律、行政法规的规定进行归档管理，具体办法由国土资源部会同国家档案主管部门另行制定。
【相关规定指引】
《物权法》第11条（P408）；《房屋登记办法》第28条（P442）；《房屋权属登记信息查询暂行办法》第3条、第4条、第5条（P461）。
【条文解析】
一、不动产登记资料的管理
《中华人民共和国物权法》第18条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”既然在权利人、利害关系人申请查询、复制登记资料时，登记机构有义务提供相应的资料，那么资料的管理机关自然应当是登记机构，否则登记机构就不得不向管理机构调取，或者告知查询申请人向别的机构查询——无论何种方式，只要是法定的资料提供机关与实际的管理机关不一致，就会给登记机构和查询人带来不便。在实践中，许多地方的登记机关只管理登记簿，而将原始档案交由别的机关管理，这给登记机构的资料审查工作以及查询申请人的查询都造成了困难。不动产统一登记制度执行以后，随着机构整合和登记资料交接的完成，这种分离管理的局面将有效得到改善。
二、登记资料的保存期限
总体而言，不动产权利的存在，要求登记资料同步存在。而不同种类的不动产权利，存续的期间是不同的，因此，登记资料的保存期限因权利种类不同而不同。首先，所有权属于永久权，只要该不动产未因自然原因而灭失，该所有权将永续存在，相应的登记资料也就应当永久保存；其次，不动产上的他物权，是对所有权的限制，均设有存续期限，因此每一个他物权消灭后，相应的登记资料就应在继续保存一定年限后予以销毁，以免占用有限的保存空间，无谓地耗费人力、物力与财力。
【典型案例】
黄某某诉市国土资源局履行土地信息公开法定职责纠纷案[1]
【裁判要旨】
依据《土地登记资料公开查询办法》第3条第1项的规定，土地权利人、取得土地权利人同意的单位和个人有权查询其土地权利范围内的原始登记资料。如果当事人通过信访的方式要求获取相关信息被拒的，应当由《信访条例》调整，依据最高人民法院相关司法解释的规定，信访行为不属人民法院行政案件受案范围。
【案情简介】
原告：黄某某。
被告：市国土资源局。
原告居住于某某市开福区捞刀河镇，2010年1月7日，原告以邮政快递的方式向被告提出书面《申请书》，要求被告提供《某某市楚家湖防洪综合整治工程》项目、《沙河·世纪城建设项目》地籍图，并要求被告告知其房屋到底位于上述何处项目范围内，被告于2010年3月9日作出《回复》，认为根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第14条的规定，原告申请公开的信息因涉及商业秘密，不能向原告公开，并于2010年3月18日以邮寄的方式将《回复》送达给原告。原告认为被告不及时答复的行为违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》及《湖南省行政程序规定》的相关规定，遂诉至本院，请求判令被告对原告的申请不作答复的行为违法，并请求判令被告限期对原告的申请作出答复，同时按100元/天赔偿原告经济损失。
【裁判理由】
法院认为：
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第14条第4款“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”的规定以及《土地登记资料公开查询办法》第2条第1款第2项和第3条的规定，地籍图等原始登记资料没有取得土地权利人的同意，依法不能向第三人进行信息公开。本案中原告在未取得相关土地权利人同意的情况下于2010年1月7日向被告以邮件方式提出书面申请，要求告知原告的房屋是在《某某市楚家湖防洪综合整治工程》用地范围内，还是在《沙河·世纪城建设项目》用地范围内，并要求公开上述两个项目的地籍图，原告申请公开的信息因违反《中华人民共和国政府信息公开条例》及《土地登记资料公开查询办法》的相关规定，不能向原告公开，被告遂于2010年3月9日对原告的申请作出了拒绝信息公开的回复，故原告的《申请》及被告的《回复》均属于信访及信访答复范畴，由《信访条例》调整，根据最高人民法院相关司法解释的规定，信访行为不属人民法院行政案件受案范围。综上，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第44条第1款第1项的规定，裁定如下：
驳回原告黄某某的起诉。
【实务指引】
《中华人民共和国政府信息公开条例》将政府信息分为政府应当主动公开的信息和依申请公开的信息。该条例第9条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”第14条第4款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”
尽管《土地登记资料公开查询办法》第2条第2项后句规定：“对前款第（一）项规定的土地登记结果，任何单位和个人都可以依照本办法的规定查询。”但是该办法并未明确是完全公开还是有限的公开。考虑到不动产权利信息属于权利人个人的财产信息，与社会公共利益无关，因此只能由具备正当理由的主体查询。《中华人民共和国物权法》第18条明确规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”此次《实施细则》第97条对查询主体做了详细的列举规定。有权查询不动产登记资料的当事人，仅限于“权利人”和“利害关系人”。
第九十五条 【不动产登记的信息化建设】不动产登记机构应当加强不动产登记信息化建设，按照统一的不动产登记信息管理基础平台建设要求和技术标准，做好数据整合、系统建设和信息服务等工作，加强不动产登记信息产品开发和技术创新，提高不动产登记的社会综合效益。
各级不动产登记机构应当采取措施保障不动产登记信息安全。任何单位和个人不得泄露不动产登记信息。
第九十六条 【信息互联共享机制】不动产登记机构、不动产交易机构建立不动产登记信息与交易信息互联共享机制，确保不动产登记与交易有序衔接。
不动产交易机构应当将不动产交易信息及时提供给不动产登记机构。不动产登记机构完成登记后，应当将登记信息及时提供给不动产交易机构。
【相关规定指引】
《条例》第23条、第24条第1款、第26条（P418）；《房屋登记办法》第29条（P442）；《土地登记办法》第71条（P440）。
【条文解析】
一、不动产登记信息基础平台建设
我国采多级别登记制度，在中央和地方都设有不动产登记机构。多部门和多级别的登记制度给我国不动产的登记管理带来严峻的挑战。以往各个登记机构呈现出各自为政的特点，导致我国不动产登记管理出现一定程度上的混乱，不利于不动产物权效益的发挥和流转。之前在制定《房屋登记办法》和《土地登记办法》等部门规章时，就提出要建设登记信息系统和数据库，实现国家和地方土地登记信息共享。此次《条例》及《实施细则》更是将该项内容放在重要位置。原因在于，只有登记信息实现共享，才能够对全国各部门、各层级的登记信息进行互相核对和补充，进而形成全国范围内不动产登记信息的统一管理，而这恰恰是不动产统一登记制度的优势所在：将各级不动产登记机构登记的信息纳入统一的平台进行管理，实现登记信息的互利共享，降低各登记机构之间的沟通成本，减少登记错误，提高行政效率。
二、不动产登记信息化建设的便民价值
在不动产登记部门与管理部门之间建立起信息互通共享机制的直接效果，体现在一个部门可以直接利用其他部门的登记信息，避免申请人重复提交申请材料，从而减轻申请人负担。《条例》第24条第2款规定：“不动产登记机构能够通过实时互通共享取得的信息，不得要求不动产登记申请人重复提交。”可见，实现不动产登记信息互通共享最大的受益者，是不动产登记申请人，契合了《条例》“方便群众申请登记”的立法目的，也反映出简化行政程序、建设服务型政府的理念。
【典型案例】
王某与市房产管理局房屋行政登记案[2]
【案例要旨】
不动产在多次连续的转让过程中，不动产登记申请人所交材料的真实性与完整性往往参差不齐，只要其中一次登记出现错误，其后的登记就可能错上加错。此时，因登记信息而引发的民事权属纠纷乃至行政纠纷不可避免。而登记簿的统一建立，特别是统一电子登记簿的形成，无疑对解决这些矛盾具有有极大的作用和意义。
【案情简介】
周某某（一审原告、二审被上诉人）在驿城区橡林办事处昝庄西组自建住房2间，并以自己名义于市房产管理局（一审被告）办理了（驻市房证字第0003810号）房产证。1988年9月14日，周某某之弟周某立将该房产证抵押贷款3.5万元。因该贷款逾期未还，1992年在清贷时，原市城市信用合作社将该房产作价4302元变卖给赵某某，赵某某于1992年8月11日办理了第038610号房产证。
2007年3月赵某某以第038610号房产证保管不善丢失申请补办房产证，2008年3月20日市房管局为赵某某补办颁发了第083519号房产证。2008年4 月7日赵某某与刘某芝签订房地产买卖契约，当日，刘某芝申请房屋转移登记，市房产管理局经审查，为刘某芝办理了第084273号房产证。
2008年5月28日周某某不服为赵某某、刘某芝颁发的房产所有权证起诉至驿城区人民法院，在此案诉讼中，2008年6月10日刘某芝又与王某（二审上诉人）签订了房地产买卖契约，当日，王某申请房屋转移登记，市房产管理局经审查，为其办理了被诉的第085312号房产证。2009年6月25日生效的（2009）驻行终字第105号，确认市房产管理局为赵某某颁发房产所有权证行政行为违法，因刘某芝的房产证取得在赵某某之后，是另外一个法律关系，周某某又于2009年8月12日向法院提起诉讼，要求确认为刘某芝颁发的084273号房产证行为违法；同时对为王某颁发的第085312号房产证也提起行政诉讼，请求：1．撤销市房产管理局为王某颁发的第085312号房屋所有权证；2．判令为周某某重新颁发房屋产权证书。
【裁判理由】
一审法院经审理认为：驻马店房产管理局为刘某芝颁发的房产证违法，对此法院判决书足以证实。市房产管理局却于2008年6月10日还为王某办理房屋转移登记，市房产管理局明知该房产权属存在争议，仍为刘某芝和王某办理房屋权属转移登记，并向王某颁发房屋权属证书，违反了上述规定，同时亦侵犯了周某某的合法权益。
另外，生效的法律文书已确认市房产管理局为赵某某颁发房产证的行政行为违法，故其后续的转移登记行为的事实基础不存在；市房产管理局为刘某芝颁发房产证的行为具有明显的违法之处，该登记行为违法。对周某某请求撤销市房产管理局为王某颁发的房产证的诉讼请求，本院予以支持。
生效的法律文书已确认该争议的房产原房屋所有权人是周某某，市房产管理局应当根据有关法律规定，对周某某申请恢复其房屋所有权证书的请求进行审查，并在法定的职权范围内为其作出具体行政行为。判决如下：
1.撤销市房产管理局于2008年6月26日为王某颁发第085312号房屋所有权证书。2.责令市房产管理局在二个月内对周某某申请其履行法定职责的请求作出行政行为。
王某不服一审判决提起上诉。
二审法院经审理认为：
房产权属存在争议的情况下，仍于2008年6月10日为王某办理房屋权属转移登记，并向王某颁发房屋权属证书，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第38条第5项和《城市房地产转让管理规定》第6条第5项规定：“权属有争议的房地产不得转让。”一审法院根据上述规定判决撤销市房产管理局为王某颁发的房屋所有权证并无不当。但市房产管理局为刘某芝颁发的房屋所有权证是否合法，不是本案审查的范围，一审法院却认为市房产管理局为刘某芝颁发的房屋所有权证的登记行为违法，属认识错误，本院予以纠正。
二审审理中，被上诉人周某某主动申请撤回为其重新颁发房屋产权证书的诉讼请求，符合法律规定，不损害公民、法人和其他组织的合法权益，本院予以准许。
上诉人王某如认为其合法权益受到侵害，可通过其它法律途径解决，从本案来讲其理由不足，本院不予支持。
【实务指引】
房产经不同申请人提出权属变更登记，从而产生冲突，导致了本案的发生：周某某以其自建房办理不动产所有权初始登记；其弟周某立将未享有处分权的房屋办理不动产抵押登记；于抵押权实现时，赵某某经变价取得系争房屋所有权并办理权属变更登记；尔后，赵某某将系争房屋所有权转让给刘某芝并办理了权属变更登记；随后刘某芝又再将房屋所有权转让给了王某并办理了权属变更登记。
案件争议点在于：从行政法上如何认定以上各次权属变更登记行为的效力。赵某某取得系争房屋所有权时办理的权属变更登记行为，已经通过行政监督机制被确认违法。王某取得系争房屋所有权时办理的权属变更登记行为，经两审法院审理，也已被判决撤销。而刘某芝取得系争房屋所有权时办理的权属变更登记行为，在请求法院判决确认违法时，未得到法院的支持。
如上所述，法律对各次不动产登记行为合法性的评价并不相同，因现有不动产登记制度存有不足而致基于其简单形式审查之上的权属确权与转让之法律效果实有不佳。每一次的权属登记状况都会成为下一次权属登记所依据的形式审查之材料。因此，未建立统一规范的登记信息管理平台，就很难清楚地掌握整体权属变更状况。由此，一次错误的登记可能引发后续多次权属变更登记信息的失实。所以，建立统一规范的登记信息管理平台，能够避免因某一次登记失实而引发的连环登记错误。
该案体现的正是现实生活中不动产流转的复杂性，一个不动产可能会经过多重流转，办理的产权过户也纷繁复杂，登记机构如果搞不清楚该不动产的真实情况，不与其他登记机构互通核对，就极有可能导致登记的混乱与登记纠纷的出现。故，建立统一的不动产登记信息管理基础平台，对于统一不动产登记信息、理清不动产流转顺序、明确各主体之间的关系，具有重要意义。
第九十七条 【不动产登记资料查询主体、查询要求】国家实行不动产登记资料依法查询制度。
权利人、利害关系人按照《条例》第二十七条规定依法查询、复制不动产登记资料的，应当到具体办理不动产登记的不动产登记机构申请。
权利人可以查询、复制其不动产登记资料。
因不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人可以查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等状况。
人民法院、人民检察院、国家安全机关、监察机关等可以依法查询、复制与调查和处理事项有关的不动产登记资料。
其他有关国家机关执行公务依法查询、复制不动产登记资料的，依照本条规定办理。
涉及国家秘密的不动产登记资料的查询，按照保守国家秘密法的有关规定执行。
第九十八条 【申请查询、复制不动产登记资料所需材料】权利人、利害关系人申请查询、复制不动产登记资料应当提交下列材料：
（一）查询申请书；
（二）查询目的的说明；
（三）申请人的身份材料；
（四）利害关系人查询的，提交证实存在利害关系的材料。
权利人、利害关系人委托他人代为查询的，还应当提交代理人的身份证明材料、授权委托书。权利人查询其不动产登记资料无需提供查询目的的说明。
有关国家机关查询的，应当提供本单位出具的协助查询材料、工作人员的工作证。
【相关规定指引】
《物权法》第18条（P408）；《条例》第27条、第28条（P418、419）。
【条文解析】
一、不动产登记信息实行依申请查询原则
《中华人民共和国政府信息公开条例》第9～14条将政府公开信息分为两种，一种是政府应当主动公开的信息，另一种是政府依申请公开的信息。对于依申请公开的信息，因具体信息的性质不同，对申请人提出的要求也不同，某些信息的性质决定了只有特定的人才有权申请查询。不动产登记信息就是其中一种。《中华人民共和国物权法》第18条只规定“权利人、利害关系人”有权向登记机构申请查询不动产信息。此中缘由在于：
实行不动产登记制度的目的，是通过法定的信息掌控主体——政府来向社会提供可靠的物权信息，从而发挥明晰产权，维护交易安全，降低交易成本的作用。但是，物权的公示“不一定意味着要将物权设立和转移的事实向全社会公开，登记的内容不一定向每一个人公开。对于毫无交易意愿的人，登记机构就没有向其提供查阅资料的义务，因为这些内容可能涉及登记权利人的隐私或者商业秘密”。[3]因此，登记资料只要能满足权利人本人及交易参与方以外的可能与该不动产权利存在法律上联系的人的要求，就达到了物权公示的目的。如允许任何人随意查询，权利人隐私和商业秘密将泄漏成灾。
二、对利害关系人的理解
权利人，就是指登记在簿的物权人，即登记名义人。
利害关系人，是指与登记的不动产权利具有法律上的利害关系之人，包括交易的当事人，以及与登记名义人发生法律纠纷后可能牵涉到该登记不动产的人。
首先，利害关系人可以是不动产交易的相对人。这里的不动产交易相对人，是指能够出具相关交易文件证明交易关系正处于磋商、谈判阶段或已经达成交易合意的人，例如已经接到权利人送达的关于该登记不动产交易的要约或要约邀请，或者已经与权利人就该登记不动产达成了交易合意，但是不包括潜在的交易当事人。就该不动产产生的债权关系相对人，也可申请查询，如房屋承租人。
其次，利害关系人包括可能对登记的不动产物权具有继承权的人。如果申请查询人能够证明不动产的登记名义人已经死亡（提供死亡证明）、其为登记名义人的继承人（提供户口簿、遗赠协议、遗嘱等），则应当认为其与该登记不动产存在法律上的利害关系。
最后，就该不动产权利已经启动诉讼、仲裁等纠纷解决程序的当事人。如果查询申请人能够提交诉讼、仲裁程序中的法律文书，证明正在发生的诉讼或仲裁案件与该登记不动产物权存在法律上的联系，申请人就属于有查询权的利害关系人。
【典型案例】
何欢诉某市某区规划和土地管理局房屋登记纠纷案[4]
【裁判要旨】
在政府信息公开诉讼案件中，如果立法对执法程序缺乏详尽的规定，法院可以依据正当性程序原则对执法程序进行司法审查，以保证行政机关的被诉行政行为达到了符合常理的最低要求。对于作出政府信息公开申请答复的行为，如果违反正当性程序原则，则应予撤销。
【案情简介】
原告：何欢。
被告：某市某区规划和土地管理局。
某市某区何家村46号所在房屋土地未办理过宅基证。2009年原告曾就上述土地性质提出咨询，当时该区金山卫房屋土地管理所答复原告土地性质为集体。该区金山卫房屋土地管理所现已更名为某区规划和土地管理局金山卫所。2010年，包括原告在内的14人向被告提出信访申请，要求明确土地性质。2010年1月5日，被告作出书面答复，告知包括原告在内的14人何家村房屋所占用的土地性质为集体土地。2010年3月15日，该区人民政府作出金府信复查［2010］第12号信访事项复查告知书，认定涉案土地未被征用，仍为集体土地。2010年11月16日，原告向被告提出政府信息公开申请，填写了被告提供的政府信息公开申请表，要求获取该区何家村46号所在房屋土地所有权性质的信息。2010年11月25日，被告作出金规信申（2010）第009号政府信息公开申请答复书，告知原告所申请公开的信息不属于政府信息，并于同日向原告送达。2010年12月15日，原告向该区人民政府提出行政复议申请。2011年2月12日，该区人民政府作出沪金府复决字（2011）第2号行政复议决定书，维持被告作出的金规信申（2010）第009号政府信息公开申请答复具体行政行为。
【裁判理由】
法院认为：
被告作为土地行政主管机关，既负有提供政府信息的职责，也负有具体承办确定土地所有权和使用权工作的职责。尽管原告是以政府信息公开的方式提出了申请，但被告仍应当要求原告明确申请的内容，即原告是要求被告提供政府信息还是要求被告履行确定土地权属的法定职责。作为土地行政主管机关，被告对于自身的法定职责具有更加准确和专业的认识，理应在原告提出申请时及时沟通和释明，以利于原告选择适合的获取信息的途径。被告在未查清原告提出申请的真实意图的情况下即依据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《某市政府信息公开规定》作出答复，在执法程序上具有明显的过错。同时，上述执法程序的错误也导致被告适用法律的错误。综上，被告所作出的被诉具体行政行为在执法程序和适用法律方面存在严重的瑕疵，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2项第2目、第3目[5]之规定，该区人民法院于2011年5月24日作出判决：
撤销被告某市某区规划和土地管理局于2010年11月25日作出的金规信申（2010）第009号政府信息公开申请答复具体行政行为。
一审宣判后，双方当事人均未提出上诉，本案一审判决已生效。
【实务指引】
《中华人民共和国政府信息公开条例》以及《某市政府信息公开规定》等行政法规与地方规章的内容均偏重于实体方面的规定，而对于具有较强可操作性的程序性规定则存在较大疏漏。这种立法现状造成了政府信息公开程序不统一。
一、政府信息公开须遵循正当程序原则
在《中华人民共和国政府信息公开条例》中，仅第20条涉及申请程序，第21条涉及答复程序，总体上“重实体而轻程序”，本案《某市政府信息公开规定》同样如此。立法赋予了行政机关依法公开政府信息的职责，规定了最终的答复方式，但却没有对从受理申请到作出答复的整个执法程序作出明确的规定。这对复杂的司法实践而言，显得过于单薄。在这样的立法背景下，法院在司法审查当中应当从程序正当原则出发，主动创设行政机关应当遵循的基本程序。
正当程序原则的基本含义是行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。
二、本案被告执法程序违反了正当程序原则
（一）行政机关的甄别义务
职责的多样性决定了行政机关的甄别义务。随着服务型政府建设的不断推进，法律、法规或者规章不断赋予行政机关各项新的职责。以本案为例，被告区规划和土地管理局至少负有三项法定职责。首先，依据《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国城乡规划法》等特别法的规定，被告负有土地管理和监督以及城乡规划管理职责；其次，依据《信访条例》的规定，被告负有做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务的职责；最后，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，被告负有政府信息公开的职责。
行政机关法定职责的多样性决定了其负有相应的甄别义务，是指行政机关接到当事人的申请后，必须首先对当事人申请的真实意图予以甄别，然后再作出相应的处理。在当事人申请的真实意图尚未明确的情况下，行政机关就作出处理，则无论最终的处理结果如何，都应被认定为存在严重的程序瑕疵。比如在本案中，原告要求获取何家村64号土地所有权的性质的申请存在三种不同的合理解释。除了被告理解的申请公开政府信息以外，原告的申请还存在两种解释：一是要求被告予以信访答复；二是要求被告按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》履行确权的法定职责。在原告申请意图不明确的情况下，被告即直接依据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《某市政府信息公开规定》作出答复是不妥当的。
（二）执法程序错误导致法律适用错误
在履行法定职责、信访答复、信息公开这三条公民获取信息的途径当中，被告合法的答辩理由存在着较大的差异。在本案中，被告认为原告申请公开的信息是必须经过分析加工后才能形成的，因此不属于政府信息。这一答辩理由在政府信息公开诉讼当中是合法的，但其合法性又仅限于政府信息公开这一特定的诉讼类型当中，在履行法定职责或者信访答复所引发的诉讼当中并不成立。假设原告是要求被告按照国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》履行确权的法定职责，则被告即可能负有义务对相关信息进行分析加工，至于信息是否已经形成，不得作为被告的合法抗辩事由；假设原告提出的是信访申请，则被告同样负有答复的义务。被告之前已经通过信访答复告知原告涉案土地的性质为集体所有，因此被告有义务保持前后答复的一致性。而被告始终未查清原告申请的真实意图，因此也就不可能准确地适用法律。
第九十九条 【不予查询的情形】有下列情形之一的，不动产登记机构不予查询，并书面告知理由：
（一）申请查询的不动产不属于不动产登记机构管辖范围的；
（二）查询人提交的申请材料不符合规定的；
（三）申请查询的主体或者查询事项不符合规定的；
（四）申请查询的目的不合法的；
（五）法律、行政法规规定的其他情形。
【相关规定指引】
《条例》第7条、第28条（P416、419）。
【条文解析】
一、不动产登记资料查询应遵循“属地原则”
我国不动产登记机关的管辖采“属地原则”，即不动产登记的各项活动，包括管辖权、登记的申请、登记簿的建立和编成、登记资料的查询等，都必须在不动产所在地的登记机关进行的原则。这是因为，不动产是固定在土地上的，而管辖任何一宗土地的行政区划也是固定的，因此，只要将与不动产登记相关的活动与该不动产所在地的行政区划关联起来，就是最便捷、最合理的管辖方案。不同的行政区划对各自辖区的事务进行专门管理，同时对于其他区划内的实务无权管理，行政区划之间的分工由此得以清晰划分。故不动产权利信息的采集、审查、登簿，都限于本行政区划内，超出该行政区划，登记机关有权不提供查询。
二、不动产登记资料查询的目的必须合法正当
《条例》第28条规定，不动产登记资料的查询行为，应当以正当的用途为限。现实中，当事人查询不动产信息的目的是多样的，而且由于申请人的法律意识普遍不强，其很可能将查询所得的信息用于其他用途，甚至是非法用途。登记机关在审查中必须审核当事人查询目的的正当性。
【典型案例】
涂某与武汉市武昌区住房保障和房屋管理局房屋登记局政府信息公开纠纷上诉案[6]
【裁判要旨】
政府信息查询申请人不能证明该信息存在的，或者查询该信息不符合法律规定的，负责就该申请进行答复的行政机关，依法作出答复并说明未予提供的理由即可。申请人要求查询登记在他人名下房屋登记信息的，应当证明其为法律规定的“利害关系人”，并表明正当的查询目的。
【案情简介】
上诉人（原审原告）：涂某。
被上诉人（原审被告）：武汉市武昌区住房保障和房屋管理局（下称武昌房管局）。
原告涂某多次要求被告武昌房管局公开其父亲遗留房屋的登记信息。2011年5月5日，原告再次与李某某等人联名申请公开祖辈遗留房屋的登记信息。在庭审中原告确认，具体要求公开的信息内容系2007年3月14日在被告处查阅房屋登记档案时制作的《调查材料》笔录上载明的房屋登记信息。原审法院根据原告提供的证据线索向被告发出调取证据函，要求被告对原告提供的《调查材料》笔录的真实性进行核查。2011年11月17日，被告回函称：“《调查材料》内容不属于房屋所有权登记资料，无法确认其真实性。”涂某遂诉武昌房管局，要求其履行房屋登记政府信息公开法定职责。
【裁判理由】
一审法院认为，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，被告武昌房管局作为房屋登记行政部门具有公开相关政府信息的职责。原告涂某申请公开的房屋登记信息系诉称他人于2007年3月查阅被告武昌房管局房屋登记档案时制作《调查材料》笔录上所载明的内容，由于该《调查材料》笔录未经房屋登记档案管理部门盖章认可，被告也否认该《调查材料》内容来源于被告处的房屋登记资料，因此，原告提供的《调查材料》笔录上载明的内容不能证明系抄录被告处房屋登记档案资料的内容，原告要求公开相应政府信息的理由没有事实根据。依据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第56条第4项的规定，判决如下：驳回原告涂某要求被告某市某区住房保障和房屋管理局公开相关政府信息法定职责的诉讼请求；本案案件受理费50元由原告负担。
上诉人涂某不服该判决，提起上诉。
二审法院认为：
依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第17条：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”的规定，被上诉人某某区房管局作为某某区的房屋登记行政部门，具有公开相关房屋登记政府信息的法定职责。上诉人涂某申请查询房屋坐落于徐家棚堤街406号（新号临江大道639号），且权属为涂某父亲或涂某的房屋登记信息，被上诉人武昌房管局已明确告知其新号临江大道639号的房屋登记在某商场名下。经庭审调查确认，上诉人涂某希望从被上诉人处查询的政府信息为其提交的《调查笔录》记载的内容，并提交了该信息的相关线索，被上诉人武昌房管局明确告知其申请查询的政府信息不存在。原审法院根据上诉人涂某提供的该政府信息相关线索，向武昌房管局下发了调查取证函，结果仍未调查到《调查笔录》中记载的房屋登记信息。各方当事人提交的证据亦不足以证明《调查笔录》中记载的房屋登记信息存在。综上，被上诉人武昌房管局已根据上诉人涂某的申请履行了房屋登记政府信息公开相关法定职责，上诉人的上诉理由二审法院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第1项[7]的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
【实务指引】
关于不动产登记资料的查询，《条例》和《实施细则》有特殊规定的，直接适用《条例》和《实施细则》的规定，不适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。
从颁布时间上讲，《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布在前，是旧法，《条例》和《实施细则》是新法，新法先于旧法。且在此次不动产统一登记制度的制定过程中，充分就不动产信息的查询制度进行了讨论，总体上比《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定更成熟。
从调整范围来讲，《中华人民共和国政府信息公开条例》调整所有政府信息公开的事项，属于一般法，而《条例》和《实施细则》专门对不动产登记信息的公开与查询做了规定，属于特殊法，特殊法优先于一般法适用。例如，就申请查询或公开的主体而言，《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的主体范围更广，且不同的信息类型，对申请人的范围要求不同，而《条例》和《实施细则》按照《中华人民共和国物权法》的规定，将有权查询的主体限制为“权利人”和“利害关系人”，且在《实施细则》第97条对查询主体作了进一步的细化规定。因此，关于不动产登记资料的查询，优先适用《条例》和《实施细则》。
第一百条 【提供查询的时限】对符合本实施细则规定的查询申请，不动产登记机构应当当场提供查询；因情况特殊，不能当场提供查询的，应当在5个工作日内提供查询。
第一百零一条 【提供查询的场所】查询人查询不动产登记资料，应当在不动产登记机构设定的场所进行。
不动产登记原始资料不得带离设定的场所。
查询人在查询时应当保持不动产登记资料的完好，严禁遗失、拆散、调换、抽取、污损登记资料，也不得损坏查询设备。
第一百零二条 【查询结果证明】查询人可以查阅、抄录不动产登记资料。查询人要求复制不动产登记资料的，不动产登记机构应当提供复制。
查询人要求出具查询结果证明的，不动产登记机构应当出具查询结果证明。查询结果证明应注明查询目的及日期，并加盖不动产登记机构查询专用章。
【相关规定指引】
《实施细则》第104条（P435）；《土地登记资料公开查询办法》第9条、第10条（P462）。
【条文解析】
一、不动产登记资料查询制度的意义
物权公示制度的目的之一，在于使物权设立、转移、变更、消灭的事实被相关主体所知悉。如果权利人和利害关系人无法通过查询获知相关不动产的登记信息，则建立在公示公信原则基础上的物权保护功能就无法实现。在市场交易中，交易双方需要彼此了解以评估交易风险，而对不动产交易而言，最重要的交易信息，就是核实对方是否享有合法且合乎约定的不动产权利，要使了解到的这种信息值得信赖，就需要存在一个可靠的信息提供第三方，这个第三方，就是国家设置的不动产登记机构。因此，允许交易者在交易过程中查询、复制不动产登记资料，是保障不动产交易风险、提高市场交易效率的必然要求。《实施细则》第103条规定：“不动产登记机构工作人员违反本实施细则规定，有下列行为之一，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（四）无正当理由拒绝申请人查询、复制登记资料……”。
二、查询时间要求
高效便民原则，是现代服务型政府的重要价值追求。该原则应被贯彻到行政立法和执法的各个环节。为了提高不动产登记资料查询的效率，保证查阅人快速获取不动产登记信息，登记机构在受理权利人或利害关系人的查阅申请后，应当在可能的条件下第一时间向申请人提供查询，具体而言：能够现场提供的，应当现场提供查询；现场不能提供的，应该在5个工作日内提供查询。这一提供查询的时间要求，对登记机构而言，属于必须遵守的法定程序。随着政务公开和政务监督制度的逐步完善，不依照法定期限为行政相对人提供行政服务的机构和人员，将越来越多地遭到投诉、申诉，甚至被提起行政复议和行政诉讼。
三、查询场所要求
将查询场所限定在不动产登记机构设定的场所，是不动产资料安全保管的要求。原则上，查询人的查询过程要处于登记机构的监管之下，保证登记资料完好无损。根据《土地登记资料公开查询办法》第14、15条的规定：“查询人违反本办法第十条规定，擅自将土地登记资料带离设定场所，对登记资料进行圈点、划线、注记、涂改、拆页，或者故意损坏查询设备的，查询机关应当及时制止，并责令其改正；拒不改正的，应当停止提供查询，不予出具查询结果证明；造成损失的，查询人应当依法承担赔偿责任。查询人非法使用查询结果，给当事人造成损失的，应当依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
四、查询结果证明
考虑到当事人在交易、诉讼、仲裁、行政审批等诸多的经济法律事务中，经常需要持不动产登记资料查询结果证明作为特定物权信息的凭证，因而登记机关有必要依当事人的要求出具查询结果证明。根据《房屋权属登记信息查询暂行办法》第14条第2款的规定，即使该登记资料不存在，当事人提出要求的，查询机构也应出具无查询结果的书面证明。
【典型案例】
顾某与某市住房和城乡建设局履行房屋登记信息公开法定职责案[8]
【裁判要旨】
《中华人民共和国政府信息公开条例》第26条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”就不动产登记信息而言，当事人有权查阅、复制，如要求出具查询结果证明，登记机构应当按其要求依法出具。诸如查询结果证明的出具形式之类的事宜，虽然显得细微，但登记机构如有违反，仍可能被法院认定为“违反法定程序”。
【案情简介】
原告：顾某。
被告：某市住房和城乡建设局。
2014年7月28日，原告向被告下属的某市房地产管理处提交了申请报告，要求被告公开：1．顾某等八人所有的1951年土改房屋所有证资料、地籍变更、锁号册、地籍公布图，并对所需材料复印并盖章；2．要求查阅1951年土地改革时某某县人民政府颁发《土地房产所有证》登记注册的顾某等八人共有的房屋，是否有单位或八位共有权人申请变更户籍登记的证据材料，要求复印并盖章。原告提出申请后，被告下属工作人员即给原告查看了相应的资料，但未按原告要求给予复印并盖章。原告遂向法院提起行政诉讼。本案审理期间，被告于2014年8月22日以《信访事项答复意见书》的形式告知原告可持相关证明材料到某市房地产管理处查询、复制图籍为十都八图、地号为0592－1的1951年土改登记资料。8月27日，原告从某市房地产管理处复制了：（1）1951年土地房屋所有权证存根2张（张沥乡3274、3275 号）；（2）地籍销号册复印件4张（十都八图0592－1、0592－2－2、0714－2、3503）；（3）地籍图复印件1张，某市房地产管理处也在上述材料上加盖了绍房档复印件的章。因原告认为被告提供的地籍销号册的部分内容被隐掉，故不同意撤诉，要求法院继续审理。
【裁判理由】
该市人民法院认为：
《中华人民共和国政府信息公开条例》第2条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案被告某市住房和城乡建设局在履行法定职责过程中接受的原绍兴县孙端镇1951年土改时的土地房屋所有权存根属于该条例规定的政府信息。从庭审调查看，被告对于涉案信息应由其公开的事实没有异议，本案的争议焦点在于被告是否已履行信息公开义务。《中华人民共和国政府信息公开条例》第26条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”虽然，原告向被告申请信息公开申请后，被告已为原告查阅了相关材料，但未按原告要求的形式提供，也就是说被告履职存在不适当，故仍应当确认被告不履行法定职责。鉴于诉讼过程中，被告已按原告诉讼请求的要求公开了涉案信息，故原告要求被告继续履行义务已无实际意义。至于原告提出被告公开的部分信息材料有隐掉，经审核信息原件，发现地籍销号册属于化名册，涉及多人的信息，被告将与原告无关的信息隐掉，符合政府信息公开的相关要求。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第57条第2款第1项之规定，判决如下：
确认被告不履行政府信息公开法定职责的行为违法。
【实务指引】
法律的重要作用之一，就体现在它能够防止权力的滥用，对于行政法更是如此。如果法律规定的程序对行政机关而言发挥不了限制、约束权力滥用的功能，其价值等于零。
在现代行政法的发展中，司法权对行政权的监督，以司法权与行政权的界分为前提。法官在审理行政案件时，必须注意防止插手行政机关自由裁量权范围内的事宜。尽管我国行政诉讼法对于明显欠缺合理性和适当性的行政行为有审查权，但是法院从自身风险防控的角度出发，通常尽可能避免审查合理性，只审查行政行为的合法性。而且，在我国司法实践中，法官对行政行为合法性的审查，出现了“偏爱”程序违法性审查的特征，其中的逻辑在于，法院对实体部分进行审查存在一定难度，容易拿捏不准，而对于行政程序这种依靠“形式外观”就能直接判断的内容，法院尤其“热衷”。恰恰相反的是，行政机关经常存在这样的错误认识：只要实体是正确合法的，形式上的瑕疵并无大碍。结果便是，在诸多的行政案件中，行政机关频频因程序违法而败诉。
因此，登记机关有必要严格遵守法定程序，破除轻视程序的错误认识。
[1]参见：湖南省某某市芙蓉区人民法院（2010）芙行初字第28号行政裁定书，来源：北大法宝，http：//www.pkulaw.cn/Case/pfnl_117753646.html?match=Exact.最后访问时间：2016年1月14日。
[2]《王某与市房产管理局房屋行政登记案》，来源：北大法宝http：//www.pkulaw.cn/fulltext_ form.aspx?Db=pfnl＆Gid=118090749＆keyword=不动产登记错误＆EncodingName=＆Search_Mode= accurate.最后访问时间：2016年1月15日。
[3]王利明：《物权法研究》（修订版，上卷），中国政法大学出版社2007年版，第338页。
[4]参见：上海市金山区人民法院（2011）金行初字第8号行政判决书，来源：北大法宝http：//www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324838740248.html?keywords=％E4％BF％A1％E6％81％AF％ E5％85％AC％E5％BC％80％20％E6％88％BF％E5％B1％8B％E7％99％BB％E8％AE％B0＆match= Exact，最后访问时间：2016年1月14日。
[5]对立2014年修改的《中华人民共和国诉讼法》第70条第2、3项。
[6]参见：武汉市中级人民法院（2012）鄂武汉中行终字第00031号行政判决书，来源：北大法宝，最后访问时间：2016年1月14日。
[7]对立2014年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》第89条第1项。
[8]参见：浙江省某市越城区人民法院（2014）绍越行初字第57号行政判决书，来源：北大法宝http：//www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324855173298.html?keywords=％E4％BF％A1％E6％81％ AF％E5％85％AC％E5％BC％80％20％E6％88％BF％E5％B1％8B％E7％99％BB％E8％AE％ B0＆match=Exact.最后访问时间：2016年1月14日。