第二章　征收决定

第八条　【征收情形】为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定:

(一)国防和外交的需要;

(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;

(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;

(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;

(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;

(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

条文注释

本条是关于房屋征收范围即公共利益界定的规定。

本条采取概括加列举的方式对“公共利益需要”作了明确，即对征收房屋的条件作了明确:一是必须为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。这是对公共利益的概括性规定。二是符合本条列举的情形。三是强调为了上述目的，确需征收房屋，即确需使用这幅土地，而这幅土地上存在的单位、个人的房屋如果不采取征收方式，通过其他方式就无法获得该建设用地。本条还明确了征收房屋应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。

本条列举的六项情形，具体而言:

第一，国防和外交的需要。根据《国防法》的有关规定，国防是指国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动，是国家生存与发展的安全保障，本条所称国防的需要主要是指国防设施建设的需要;外交是一个国家在国际关系方面的活动，本条所称外交的需要主要是指使领馆建设的需要。

第二，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。根据《划拨用地目录》(国土资源部令第9号)，能源、交通、水利等基础设施包括石油天然气设施、煤炭设施、电力设施、水利设施、铁路交通设施、公路交通设施、水路交通设施、民用机场设施等。由政府组织实施的项目并不限于政府直接实施或者独立投资的项目，也包括了政府主导、市场化运作的项目。

第三，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。公共事业是指面向社会，以满足社会公共需要为基本目标、直接或者间接提供公共服务的社会活动。公共产品的提供方式主要有公共提供、市场提供和混合提供三种基本方式。公共事业与公益事业不同。根据《公益事业捐赠法》第3条的规定，公益事业是指非营利的救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动，而作为公共事业的教育、科学、文化、卫生、体育事业，环境保护、社会公共设施建设以及促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业等，比公益事业的范围要广，不排除具有营利性的项目。

第四，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。依照《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国办发〔2010〕4号)的规定，保障性安居工程大致包括三类:第一类是城市和国有工矿棚户区改造，以及林区、垦区棚户区改造;第二类是廉租住房、经济适用住房、限价商品住房、公共租赁住房等;第三类是农村危房改造。国有土地上房屋征收一般只涉及前两类。

第五，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。《城乡规划法》第31条规定，“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。”根据该条规定，该项明确由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要属于公共利益的需要。

第六，法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。该项是兜底条款，有利于弥补前五项规定未尽的事宜。现行法律如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《公益事业捐赠法》、《招标投标法》、《信托法》、《测绘法》、《海域使用管理法》等涉及了公共利益，但都没有明确界定“公共利益”。从条文内容来看，有的还对“公共利益”的范围作了一些具体界定，如《信托法》第60条规定，“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托: (一)救济贫困; (二)救助灾民; (三)扶助残疾人; (四)发展教育、科技、文化、艺术、体育事业; (五)发展医疗卫生事业; (六)发展环境保护事业，维护生态环境;(七)发展其他社会公益事业。将来法律、行政法规还可以规定除前五项以外的其他公共利益的需要。”

案例　5

旧城改建、房屋征收应符合公共利益的目的和需要，并依法进行公告　(［2012］驻法行终字第82号)

平某在S县城东街刘巷路西有一处房宅，S县人民政府为其颁发了上国用(2006)第2612632号国用土地使用证及上籍字第00001085号房权证，该处房屋位于S县李斯路旧城改建项目征收范围内。S县李斯路旧城改建是S县人民政府为改善S县旧城区面貌和道路交通状况，强化县城对经济社会的承载能力，完善城市功能、提升城市品位和居民生活质量的重点项目。S县2006-2020年、2010-2030年城市总体规划中，李斯路旧城改建的内容就在其中。S县发展和改革委员会2009年11月6日出台了上发改投资［2009］150号《关于下达W房地产开发公司拆建S县李斯路旧城改造项目投资计划的通知》。2010年4月12日，S县财政局出具了W房地产开发公司的旧城改造拆迁资金已经到账的证明。2010年4月6日，S县规划行政部门就李斯路中段旧城改造项目颁发了地字第411722201000030号建设用地规划许可证，并制作了专门的平面规划图。2011年1月29日，S县公共资源交易中心作出《国有建设用地使用权公开竞价出让公告》，其中地块为“上资地2011-16”的宗地作为旧城改造拆迁安置用地。为加强对李斯路旧城改建项目信访评估工作的领导，2011年4月28日，中共蔡都街道工作委员会作出蔡文(2011)20号文，成立了蔡都街道办事处信访评估工作领导小组，就该旧城改造项目发放征求意见表反馈群众意见，召开评估会，进行认真充分的论证，完善了信访评估审批表等材料，上报上级部门研究审批。2011年5月23日，S县蔡都街道办事处做出了蔡街道大(2011)27号《关于2011年度李斯路旧城改造项目的信访评估报告》，该项目信访评估意见为:支持李斯路旧城改造项目。2011年5月23日，S县人民政府作出了《关于“李斯路旧城改造项目”社会稳定风险的评估报告》，结论为:此项目社会稳定风险低，可行性强;若发生信访问题，由县人民政府负责解决。随后，S县城市房屋拆迁管理办公室作出了李斯路房屋征收现场勘查统计表并予以公示。2011年4月25日-5月24日S县人民政府公示了《S县李斯路旧城改造征收与补偿安置方案(征求意见稿)》，通过收集一个月的反馈意见，经过归纳整理了于2011年6月18日作出了《〈S县李斯路旧城改造征收与补偿安置方案(征求意见稿)〉征求意见答复》，并予以公示。2011年8月19日，按照李斯路旧城改造指挥部领导小组工作安排，S县人民政府按照法定程序选定了房地产估价评估机构。2011 年11月3日S县人民政府作出了上政(2011)122号《S县人民政府房屋征收决定》，2012年2月13日S县人民政府公告了该征收决定，该决定载明:“根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，按照该县城市总体规划和专项规划及S县2011年国民经济和社会发展计划，经县政府研究，决定对县城区李斯路旧城改造范围内的房屋实施征收。一、征收目的:为改善S县旧城区面貌和道路交通状况，提高旧城区路网密度、城市品位和居民生活质量，强化县城对经济社会发展的承载能力。二、征收范围:西起县城北大街中心线，东至白云大道中心线，李斯路旧城改造区域全长643米，红线宽度55米。该规划区域内单位及个人房屋被征收的，国有土地使用权同时被收回。三、房屋征收部门: S县人民政府房屋征收办公室。四、征收补偿签约期限:征收补偿签约期限自征收决定公告之日起90日内(法定休息日和节假日除外)。五、征收补偿:按照《S县李斯路旧城改建征收与补偿方案》执行。六、安置地点:按照就近安置原则，安置地点在原县面粉厂院内。七、搬迁期限:房屋征收部门对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或补偿决定确定的期限内搬迁完毕。被征收人对本征收决定不服，可在征收决定公告之日起60日内向驻马店市人民政府申请行政复议或在3个月内依法向人民法院提起行政诉讼。行政复议、行政诉讼期间征收决定不停止执行。”

平某认为S县人民政府的征收决定侵犯了其合法权益，提起诉讼，要求撤销S县人民政府作出的上政(2011)122号《S县人民政府房屋征收决定》。

一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(五)项规定:“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定:……(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础实施落后等地段进行旧城区改建的需要;……”本案S县人民政府根据2006-2020年城市总体规划对李斯路进行旧城改建符合公共利益的目的，根据公共利益的需要对改建范围内的房屋进行征收符合S县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，也符合S县国民经济和社会发展年度规划。S县人民政府在作出征收决定前，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序，对补偿方案进行了论证，将方案予以公布以征求意见，对征求的意见进行了答复，在征收决定前进行了社会风险评估，补偿费用也已到账，作出征收决定后进行了公告等程序事项。因此，S县人民政府作出的征收决定事实清楚，程序并无不当，适用法律正确。平某认为该征收决定侵犯了其合法权益，理由不足，法院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，并报经法院审判委员会讨论决定，判决驳回平某要求撤销S县人民政府于2011年11月3日作出上政［2011］122号房屋征收决定的诉讼请求。

上诉人平某不服一审判决上诉称，1.旧城区改造实施城乡规划，S县人民政府虽然提供2006年至2020年S县城市总体规划中心城区用地规划图，但是没有提供公众参与城乡规划编制的相关证据材料。说明S县人民政府在征收房屋的程序上是违法的。2.2009年9月13日S县公共资源交易中心的改造项目招标公告明确显示，李斯路中段步行街建设含拆迁安置和商业街建设，这充分说明拆迁安置就在李斯路中段步行街之内，与此同时2009年11月6日S县发展和改革委员会下发了［2009］150号文件，该文件明确指出W房地产开发公司拆建县城李斯路旧城改造项目，道路平面规划图明确说明有居住面积，说明步行街含有拆迁户回迁的居住面积，S县人民政府以客观条件不能提供为由，剥夺了上诉人回迁的权利。3.S县人民政府递交的转账凭证，财务收据，资金证明，河南中领置业有限公司建设用地使用权成交确认书，依次来证明房屋征收行为的合法性，被法院认可，违反了法律的规定。因此，S县人民政府的房屋征收行为程序违法，实体违法，驳夺了上诉人的回迁权利，侵犯了上诉人的合法权益，一审法院判决认定事实不清，适用法律不当，请求撤销一审判决发回重审或依法改判。

被上诉人S县人民政府庭审上辩称，1.本案审理的是征收决定，而不是城乡规划，城乡规划材料不是审查的范围。2.被上诉人征收决定的作出，是严格按照国有土地上房屋征收和补偿条例的规定执行的，草案公布了社会，征求了意见，对反馈的意见进行了解释，公众实际参加了该征收活动，没有出现多数人认为不合法情况，不需要举行听证会。3.在行政程序中，上诉人主要提出的是补偿低问题，对土地征收没有提出，经法院允许，土地利用规划进行了提供。4.按条例规定，可以回迁，也可以就近安置，李斯路建设的是纯商业街，无法回迁，就近已建安置房。5.对上诉人的第三个理由，被上诉人认为提供的手续符合规定，补偿资金不能理解为全部资金，中领公司只是万翔公司在建设李斯路的项目公司。请求驳回上诉，维持原判。

二审经审理查明的事实与一审一致。另查明，S县人民政府在该案征收范围内居住总户数为174户，二审审理时已签订补偿协议的住户为141户。

二审法院认为，被上诉人S县人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，依据S县城市总体规划，对县城内李斯路进行旧城改建，符合公共利益的需要。S县人民政府在作出房屋征收决定前，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，拟定的征收补偿方案进行了公告，征求了公众意见，在征求意见后进行了公告答复，并且进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用已到位的情况下，作出了房屋征收决定并进行公告等程序事项。因此，S县人民政府所作出的征收决定事实清楚，程序正当，适用法律正确，应予支持。据审查，S县人民政府征收决定公告后，经对房屋征收范围内房屋进行了调查登记，现有大部分拆迁户已签订了安置补偿协议，就近安置的房屋已开始建设。上诉人认为城市规划没有公众参与，理由不足。因为李斯路的改造属于2006-2020年S县城市总体规划，且列入政府工作报告。由于改建的李斯路步行街是纯商业街，没有住房建设，上诉人要求安置回迁的理由不足。所以，上诉人认为S县人民政府作出的房屋征收决定侵犯其合法权益，理由不足，其上诉请求法院不予支持。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。

●相关规定

《宪法》第13条第3款;《土地管理法》第17、19、54条;《城乡规划法》第31条;《划拨用地目录》(国土资源部令9号)

第九条　【征收相关建设的要求】依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

条文注释

本条是关于确需征收房屋的建设活动应当符合规划、纳入年度计划的规定。

本条是在第八条的基础上，从另一个角度进一步明确征收房屋的前提和要求，目的在于既保证国民经济和社会发展需要正常的土地需求，又防止不当或者过度地动用征收权，强调规划先行、规划民主。

●相关规定

本条例第8条;《城乡规划法》

第十条　【征收补偿方案】房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

条文注释

本条是关于征收补偿方案的拟定、论证和征求意见的规定。有以下几点应当注意:

第一，房屋征收部门拟定的征收补偿方案，应当满足以下条件:一是合法，即征收补偿方案的内容应当符合本条例规定，比如，补偿方式、征收评估、保障被征收人居住条件等。二是合理，即征收补偿方案的内容应当是大多数人都能够接受的，征收范围大小合适，补偿标准公正公平，设定的奖励应当科学。三是可行，征收补偿方案的内容，除符合法律法规规定外，还应当因地制宜，符合当地的实际情况，比如考虑当地的气候条件、风俗习惯、宗教信仰等因素。

第二，征收补偿方案的内容，本条未作具体规定。一般情况下，应当包括房屋征收范围、实施时间、补偿方式、补偿金额、补助和奖励、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积以及租赁和用益物权等情况组织调查，依据调查结果，拟定征收补偿方案。调查一般应当在拟定征收补偿方案前进行。调查结果的详细程度对拟定征收补偿方案的可行性有直接影响。

第三，收到房屋征收部门上报的征收补偿方案后，市、县级人民政府应当组织发展改革、城乡规划、国土资源、环境资源保护、文物保护、财政、建设等有关部门对征收补偿方案是否符合本条例及其他有关法律法规的规定进行论证。主要论证内容包括需用地的建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，房屋征收范围是否科学合理，征收补偿方案是否公平等。组织有关部门进行论证的目的主要是为了保证征收补偿方案合理可行。

第四，对征收补偿方案进行论证、修改后，市、县级人民政府应当予以公布，征求公众意见，明确征求意见的期限不得少于30日。

第十一条　【旧城区改建】市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

条文注释

本条是关于市、县级人民政府公布征求意见情况的规定以及因旧城区改建需要征收房屋的特别规定。

第一，本条第一款主要强调征收补偿方案征求公众意见结束后，市、县级人民政府应当将征求意见情况进行汇总，根据公众意见反馈情况对征收补偿方案进行修改，并将征求意见情况和根据公众意见修改情况及时公布。

第二，本条第二款对因旧城区改建需要征收房屋的补偿方案征求意见程序作出了特别规定。因旧城区改建需要征收房屋的，如果多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定，市、县级人民政府应当组织召开听证会进一步听取意见，这里的“多数”应当理解为半数以上。旧城区改造既涉及被征收人的个人利益，又涉及城市发展的公共利益，参加听证会的代表应当包括被征收人代表和社会各界公众代表。市、县级人民政府应当听取公众意见，就房屋征收补偿方案等群众关心的问题进行说明。根据听证情况，市、县及人民政府应当对征收补偿方案进行修改完善，对合理意见和建议要充分吸收采纳。

●相关规定

《城乡规划法》第31条

第十二条　【社会稳定风险评估】市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

条文注释

本条是关于社会稳定风险评估、人数较多的征收决定的讨论决定、征收补偿费用拨付监管的规定。注意从以下几点把握:

第一，本条所称“有关规定”，包括国家和地方关于社会稳定风险评估的规定。

第二，“足额到位”是指用于征收补偿的货币、实物的数量应当符合征收补偿方案的要求，能够保证全部被征收人得到依法补偿和妥善安置。征收补偿费用的足额到位，包括实物和货币两部分，是二者之和，即已经提供实物补偿的，可在总额中扣减相关费用。

第三，“专户存储、专款专用”是保证补偿费用不被挤占、挪用的重要措施。专户存储要求在银行设立专门账户进行存储管理;专款专用，是指征收补偿费用只能用于发放征收补偿，不得挪作他用。

●相关规定

《国有土地上房屋征收评估办法》

第十三条　【征收公告】市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。

房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

条文注释

本条是关于房屋征收决定公告及有关事项的规定。

●相关规定

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》

第十四条　【征收复议与诉讼】被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

条文注释

本条是关于被征收人救济渠道的规定。

本条规定被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼，体现了行政法规对房屋征收当事人双方关系的调整，明确了被征收人的救济途径。

值得注意的是，本条关于行政复议、行政诉讼权利的规定和本条例第13条相比侧重点不同。第13条规定房屋征收决定公告应当载明行政复议、行政诉讼权利的事项，是对房屋征收决定内容予以规范，保证被征收人能够清楚了解自己可以通过哪些权利救济方式来维护自己的合法权益;而本条则是明确了被征收人对房屋征收决定进行复议或诉讼的权利，即使未依法将行政复议、行政诉讼权利在房屋征收决定公告中明示，也不影响被征收人通过行政复议、行政诉讼权利等方式对权利进行救济。

第一，被征收人可以依照《行政复议法》申请行政复议。《行政复议法》第6条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关违法征收财物的，可以申请行政复议;第9条规定，公民、法人或者其他组织可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请;第13条规定，公民、法人或者其他组织对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议;第16条规定，公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼;公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。

第二，被征收人可以依照《行政诉讼法》提起行政诉讼，人民法院应当作为行政案件受理。《行政诉讼法》第11条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其财产权的，可以提起行政诉讼;第19条规定，因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖;第25条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告;经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告;第37条规定，公民、法人或者其他组织可以先申请复议再提起诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼;第38条规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，自收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼;第39条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。

案例　6

被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，应在法定期限内提起行政诉讼　(［2004］珠中法行初字第15号)

张某系珠海市新村村民，珠海市香洲区新村下街41号、上街41号、42号房屋为其所有的合法财产，土地所有权为新村集体，使用权为张某所有，上述房地产的所有权和使用权均依法登记。因需对新村进行旧村改造，香洲区区政府根据珠海市人民政府《关于同意成立珠海市香洲区拆迁办公室的复函》(珠香办函［1993］13号文)，授权香洲拆迁办负责对香洲区范围内的房屋拆迁管理工作，并根据国家和市政府颁布的有关房屋拆迁政策、法规开展拆迁改造工作。后张某不服珠海市香洲区人民政府发放的房屋拆迁许可证，遂向人民法院提起诉讼。法院受理后，依法追加珠海市燊荣房地产开发有限公司(简称燊荣房产公司)为本案第三人参加诉讼。

法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定:“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”被告下属机构香洲拆迁办于2001年10月30日作出珠香拆字第(2001第8号)房屋拆迁许可证，并于同年11月1日在《珠海特区报》刊登《城市房屋拆迁公告》，内容为同意拆迁人(燊荣房产公司)对新村改建红线范围内的旧房实施拆迁。香洲拆迁办以公告的方式将拆迁许可证内容在珠海特区报上公示，公告的效力及于珠海市范围，故应视为原告在2001年11月1日已知道拆迁许可证内容。原告直到2004年9月2日才向法院递交起诉状，对香洲拆迁办作出的拆迁许可行为提起诉讼，早已超过2年的最长期限，且原告未能说明有因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的正当理由，对其起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十四条第一款第(六)项的规定，裁定如下:驳回原告张某的起诉。

●相关规定

《行政诉讼法》第11条;《行政复议法》第6条;《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条、第44条第1款

第十五条　【征收调查登记】房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

条文注释

本条是关于征收房屋情况调查登记和调查结果公布的规定，是新增加的内容。

调查登记事项，一般包括被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等。上述因素是评估确定被征收房屋价值的最主要依据。对其他可能影响房屋价值评估的因素，在调查过程中也应予以查明。

为确认房屋登记簿上记载的权属、用途、建筑面积等事项情况，房屋征收部门应当从被征收房屋所在行政区域的房屋登记机构调取该房屋的资料，作为之后补偿的依据。调查人员还应当采取入户调查的方式，对房屋的区位、家庭成员状况、房屋结构、附属物面积等进行调查登记，被征收人及其同住人有责任予以配合。

现场房屋调查登记时，房屋调查登记的工作人员，包括房屋征收部门工作人员、受委托的房屋征收实施单位工作人员一般应当对现场房屋及附属物分单元和类别进行拍照、录像、编号，建立档案，做到一户一档。房屋征收部门、被征收人及其他参与调查登记的单位应当对调查结果签字认可。

房屋征收部门经过调查登记确定的房屋权属、区位、用途等情况，应当及时公布。公布的对象以被征收人为限。

第十六条　【房屋征收范围确定】房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的，不予补偿。

房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。

条文注释

本条是关于征收范围确定后，在房屋征收范围内禁止活动的规定。

第一，征收补偿方案公布征求公众意见时，征收补偿方案中应当明确房屋征收范围。保障性安居工程建设、旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，年度计划中应当确定房屋征收范围。禁止活动的范围主要有:一是新建、扩建、改建房屋。本条例第17条、第19条规定，对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿，而且被征收房屋补偿是征收补偿的主要方面。征收补偿主要根据被征收房屋的建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素以及装修和原有设备的拆装损失等确定，新建、扩建、改建房屋会直接影响征收房屋的评估结果，从而增加征收人即作出房屋征收决定的市、县级人民政府的补偿费用，提高实现公共利益需要的成本。二是改变房屋用途。被征收房屋的区位、用途、建筑面积等是影响房屋征收评估的重要因素，房屋的用途对补偿价格的确定有重要影响。按照本条例第17条、第23条规定，给予被征收人的补偿应当包括因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，那么一套为经营性用房，另一套为住宅的被征收房屋，即使两者同区位、同面积，补偿金额也会有较大差异。如果在征收房屋确定后，允许被征收人临时改变房屋用途，将住宅改变为经营性用房，会大大增加征收补偿成本。三是不当增加补偿费用的其他行为。考虑到新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途是不当增加补偿费用的主要形式，除此之外还有其他一些情形，如违反规定迁入户口或分户等也会造成征收成本的增加，影响公共利益的实现，因此，地方可根据本条例规定，结合各自实际对不当增加补偿费用的行为进行规定。

第二，在暂停办理相关手续通知发出后，房屋征收范围内的单位和个人擅自进行的活动，是违法活动，不受法律保护。房屋征收部门应当具体通知哪些部门，由各地根据各自情况具体确定。一般情况下，应通知规划、土地、建设、房管、工商、税务等部门。本款同时规定，暂停办理的书面通知应当载明暂停期限，暂停期限最长不得超过1年。

案例　7

房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施改变房屋用途的行为　(［2007］沈民(2)房终字第662号)

2002年11月11日刘某与万达公司签订商品房买卖合同，刘某以640920元的价格购买万达公司开发的位于Y市和平区太原南街14栋4门商铺一处，合同第十五条约定“出卖人应当在商品房交付使用后180日内，将办理权属登记需由出卖人提供的资料报产权登记机关备案。如因出卖人的责任，买受人不能在规定期限内取得房地产权属证书的，买受人不退房，超出天数部分出卖人按银行同期贷款利息支付给买受人，直至产权证办理完毕”。合同第八条约定，商铺交付日期为2003年12月31日前。2003年2月24日，刘某因商品房买卖合同纠纷，在Y市和平区法院起诉万达公司，要求撤销商品房买卖合同，2003年9月9日刘某撤诉，万达公司于2003年11月19日将商铺实际交付给刘某，至2004 年5月8日，刘某已全部具备办理商铺权属登记需要由万达公司提供的资料。2004年11月26日刘某办理了其商铺的产权证，但一直未办理土地使用权证。2006年9月25日Y市房产局核发了拆许字(2006)第57号房屋拆迁许可证，拆迁范围Y市和平区太原南街，刘某商铺位于拆迁范围内。后刘某向法院起诉要求万达公司依据双方签订的商品房买卖合同第15条的约定承担未按照约定办理土地使用权证的违约责任并要求万达公司履行报送相关资料到土地使用权登记机关备案的义务。

一审法院认为，我国《城市房地产管理法》规定，商品房出售后，买方即取得房屋所有权及该房屋占有范围内的土地使用权。但应由买受人向有关部门提出申请，出售方协助提供相关文件。刘某于2002年11月11日与万达公司签订商品房买卖合同，万达公司于2003年11月19日将商铺实际交付给刘某，至2004年5月8日办理商铺权属登记需由万达公司提供的资料，已全部具备。2002年6月6日，万达公司取得宗地图，2004年6月，万达公司取得Y市房产测绘大队制作的万达商铺地上建筑总面积材料，具备了办理刘某商铺土地使用权证书的条件。此后，刘某如按有关程序提出申请，上述证书应该能够及时办理。刘某未能办理所购商铺的土地使用权证书，其不能举证证明是由于万达公司的责任所致。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的由负有举证责任的当事人承担不利后果。现刘某的商铺按照政府规划已经列入拆迁范围，列入拆迁范围的房屋及土地应停止办理房屋权属及土地使用证书。故刘某此时要求万达公司提供办理土地使用证书相关资料已无必要。故对刘某的诉讼请求，法院不予支持。法院判决:驳回刘某的诉讼请求。刘某不服，提起上诉。

二审法院认为，刘某的上诉请求是要求被上诉人万达公司依据双方签订的商品房买卖合同第15条的约定承担未按照约定办理土地使用权证的违约责任并要求被上诉人履行报送相关资料到土地使用权登记机关备案的义务。上诉人主张要求被上诉人承担违约责任的依据是双方签订的《商品房买卖合同》第15条的约定。双方于2002年12月11日签订的《商品房买卖合同》第15条约定“关于产权登记的约定:出卖人应当在商品房交付使用后180日内，将办理权属登记需由出卖人提供的资料报产权登记机关备案。如因出卖人的原因，买受人不能在规定期限内取得房地产权属证书的，双方同意:买受人不退房，超出天数部分出卖人按银行同期贷款利息支付给买受人，直至产权证办理完毕。”对此，法院认为，双方签订的是《商品房买卖合同》，约定的是对房屋所有权的买卖(刘某已取得房屋所有权证)，而非对土地使用权的转让，第15条也是对逾期办理房屋所有权证的约定。在《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件司法解释》第18条中也明确权属证书是指房屋的权属证书，双方对办理土地使用权证的时间及违约责任并无约定，因此上诉人依据《商品房买卖合同》要求被上诉人承担逾期办理土地使用权证的违约责任的请求，本院不予支持。关于上诉人提出的要求被上诉人进行土地资料备案的主张，其目的是要求办理土地使用权证，《城市房屋拆迁管理条例》第12条规定，拆迁范围确定后，拆迁范围内的单位和个人，不得进行下列活动:……(二)改变房屋和土地用途。因上诉人购买的商铺已经列入拆迁范围，因此对上诉人现要求办理土地使用权证的请求法院不予支持。判决:驳回上诉，维持原判。