8　行政机关获取的其他行政机关制作的政府信息应当由谁公开——田某不服国务院某部门政府信息公开答复案

基本案情

申请人:田某

被申请人:国务院某部门

申请人向被申请人申请政府信息公开，请求公开被申请人通过其下属某网站统计收集的某村某年的某专业数据信息。被申请人作出《政府信息公开告知书》(以下简称《告知书》)，告知申请人根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，申请人申请公开的信息不属于被申请人政府信息公开范围。申请人对被申请人作出的《告知书》不服，向行政复议机关申请行政复议。

申请人认为，被申请人在履责过程中已获取了所申请信息，《政府信息公开条例》未规定申请人应当向制作政府信息的行政机关申请公开，被申请人作出的《告知书》违反了《政府信息公开条例》第二条及第二十一条第二项的规定。

被申请人认为，申请人申请公开的数据不是由被申请人负责统计制作并填报的，根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，该信息不属于被申请人政府信息公开范围。

行政复议机关认为，根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，对于行政机关制作的政府信息，由制作机关负责公开。申请人所申请公开的信息，是某县级行政机关统计制作和上报的，被申请人只是通过其下属某网站对信息进行了收集汇总，被申请人不是制作机关，因此，该信息不属于被申请人政府信息公开范围。同时，根据《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定，如被申请人能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。申请人申请公开的政府信息，是被申请人通过其下属的某网站进行统计汇总的，被申请人作为网站的主办方，应当能够确定该政府信息的制作机关(亦即公开机关)，但其作出的《告知书》没有告知申请人该公开机关的名称、联系方式，不符合《政府信息公开条例》的规定。综上，行政复议机关依法对《告知书》作出变更决定，将申请人申请公开的政府信息的公开机关名称、联系方式告知了申请人。

焦点问题评析

一、被申请人是否有义务公开其获取的由其他行政机关制作的政府信息

《政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。实践中，“其他组织”是否包括行政机关?对于行政机关从其他机关获取的由其他机关制作的政府信息，该行政机关是否有义务予以公开?对于该问题的理解，主要有两种观点。一种观点从权利保护角度考虑，认为只要行政机关保存该等政府信息，就应由其公开，制作机关对该等信息是否应予公开的意见应通过行政机关内部进行沟通。另一种观点从审查能力的角度考虑，认为制作机关更有能力对政府信息进行保密审查，因此由行政机关制作的政府信息，应仅由该制作机关公开。

从《政府信息公开条例》的规定，以及行政管理实践来看，“其他组织”应当不包括行政机关，行政机关制作的政府信息应当由该制作机关来公开。主要理由如下:

首先，对于同一项政府信息，出于准确性和效率性两方面因素考虑，其公开机关应唯一确定。一方面，一项信息在流转过程中不可避免地存在出现偏差的可能，如同一项政府信息由多个行政机关公开，可能产生各行政机关公开的信息不完全一致的情况，不利于申请人及时获得准确的信息。另一方面，多个行政机关都负有公开同一项政府信息的义务会造成行政资源的浪费。制作信息的行政机关掌握最全面、最准确的政府信息。因此，行政机关制作的政府信息，应仅由制作机关予以公开。

其次，政府信息公开权限应当与保密审查权限相对应。在决定某项政府信息是否可以公开时，应判断该项政府信息是否涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，因此，确定政府信息公开主体，首先需要考虑谁更适合进行保密审查。制作机关对政府信息的内容及相关背景资料了解得更清楚、全面、深入，其能够依据这些材料更准确地判断公开该信息是否会泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私，是否会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，进而做出合理的决定。

二、“能够确定申请信息的公开机关”应当如何理解

根据《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定，虽然某项政府信息依法不属于本行政机关公开，但如能够确定该政府信息的公开机关，应当告知申请人公开机关的名称、联系方式。

需要讨论的是，如何判断行政机关是否“能够确定该政府信息的公开机关”?如行政机关未告知申请人公开机关的名称和联系方式，该行政机关是否可以以其不能够确定公开机关为由主张其已依法履行了政府信息告知义务?

判断行政机关是否“能够确定该政府信息的公开机关”，不能仅以客观上的实然结果作为依据，还要从应然的角度考量。“能够”更侧重于强调“能力”，即便行政机关在某一时刻客观上确实不能确定某项政府信息的公开机关，但其应当能够确定，该行政机关也应经适当调查研究以确定公开机关。进一步讲，判断行政机关是否“应当”能够确定某项政府信息的公开机关，应以该行政机关是否承担相应的“职责”为标准。

本案中，由于上传汇总信息的某网站是被申请人建立并管理的网站，被申请人应当知道网站上信息的来源，能够确定有关信息的制作机关和公开机关。因此，行政复议机关作出决定对《告知书》进行了变更，告知申请人其申请信息的公开机关的名称、联系方式。

办案体会

一、受理阶段应认真审查复议申请材料

收到申请人的行政复议申请材料后，应当认真审查行政复议申请材料的各项内容，包括是否属于受理范围、是否在法定申请期限内申请行政复议、行政复议申请书的形式是否符合法律要求、行政复议申请的请求与事实依据是否一致等。如果前述问题没有在受理阶段及时发现，在受理后发现再要求申请人进行补充说明并进行文件交换，就可能延误行政复议的审理期限。

二、全面检索、认真研究与申请信息相关的法律规定

由于政府信息涉及的内容范围较广，行政复议机关很难仅根据经验或常识对各项政府信息是否应当公开或应当由哪个机关公开作出准确的判断，因此，对与申请信息相关的法律规定进行全面的检索和研究非常有必要。通过研究相关规定，可以对相关政府信息是否存在、被申请人是否为申请信息的制作机关、相关信息是否可能涉密等问题作出判断，从而准确认定被申请人作出的答复是否符合《政府信息公开条例》的规定，以及被申请人在行政复议阶段提出的答复意见是否有切实的法律依据。

三、加强与申请人、被申请人和相关业务机构的沟通有利于案件审理

在某些情况下，申请人申请公开的政府信息可能涉及某个专业领域的专业知识，也可能相关信息的形成没有明确的规定而依赖于行政机关在实践中的做法。对于这样的信息，加强与申请人、被申请人和相关业务机构的沟通，有利于行政复议机关在有限的审理期限内对案件作出正确的判断。

在案件办理过程中，行政复议机构可以询问申请人申请公开相关信息的原因，其是否能够提供被申请人可能制作或掌握相关政府信息的证据或者线索;可以向被申请人询问其在行政复议答复中提出的观点的法律依据和实践中的通常做法，或者要求被申请人提供与政府信息形成可能有关的文件，如某项收入的缴费单据、某项支出的申请和批复等;可以与相关业务机构就与申请信息相关的业务、规定等问题进行交流。通过以上途径获得的信息虽然不能直接作为作出行政复议决定的依据，但可以给案件的审理提供方向和线索，有助于行政复议机关对相关问题所做法律研究工作的开展，节约行政资源。

(财政部条法司提供)