前言

土地与房屋，是人类永恒的话题。不论是《孟子·滕文公上》中的箴言“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”，还是《飘》中斯嘉丽父亲的告诫：“天底下只有土地才是经久不变的！只有土地值得你去出力，值得你去战斗——值得你去拼命！”都向我们揭示了不动产在人类社会中至关重要。对于安土重迁的中国人来说，土地与房屋更是被赋予了家的意义。因此，中国的土地征收与房屋拆迁不仅关乎国家经济发展，更关乎人民生活。

作为工业化与城镇化的制度基础之一，我国“土地征收法律法规”为工业化与城镇化发展提供了大量的土地。根据土地权属的不同，我国在城市和农村进行不动产征收时，分别适用不同的法律规范。在城市主要适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，以房屋为中心展开征收；在农村主要适用《中华人民共和国土地管理法》，以土地为中心展开征收。因此，我国的征收法律制度体系建立在城乡二元化框架结构基础上。我们在此对中国征收法律制度的发展历程做一梳理。

1950年，新中国在《中华人民共和国土地改革法》中第一次提到了“土地的没收与征收”，不过该法针对的仅是农村土地。对城市建设用地的征收与征用，出现在1950年11月公布的《城市郊区土地改革条例》中。随后，为适应国家建设的需要，慎重、妥善地处理国家建设征用土地问题，1953年12月国家出台了《关于国家建设征用土地办法》，明确了国家征用土地的目的与国家建设征用土地的基本原则。

对于被征地农民与居民的补偿，采取了上限原则。1954年9月20日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》（以下简称1954年《宪法》）。1954年《宪法》第十三条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。“征收”第一次明确出现在宪法里。

从时代的角度来看，新中国成立初期征地征收纠纷较少。彼时，土地作为生产资料进行重新分配，广大贫下中农“无偿”地获得了土地所有权，这也使得随后的征地变得容易——既然土地是在国家政权的力量下无偿分配的，当国家需要时，也可以较低的代价征收和征用。

此外，当时的法律规范中“国家建设需要，市政建设及其他需要”等概念无清晰的界定，造成补偿标准低、土地利用低效、土地非农化速度加快等现象。

随着社会主义改造的基本完成和第一个五年计划的成功，在农村，从初级合作社、高级合作社到人民公社，农户的私人土地所有权、使用权和经营权被集体化，城市的私有住宅也通过上缴、捐献、没收和征收等方式进一步被国有化。为了适应国家建设的需要，慎重、妥善地处理国家建设征用土地问题，如处理由于土地审批相对宽松而导致的一些地方严重浪费土地现象及补偿不足问题，1958年1月6日，在对原有1953年《关于国家建设征用土地办法》加以修正的基础上，新中国重新颁布施行了《国家建设征用土地办法》。关于征用土地的条件仍然延续了1953年的《关于国家建设征用土地办法》中的内容，即“国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设，需要征用土地的时候”。关于国家建设征用土地的基本原则，该办法规定，国家建设征用土地，既应该根据国家建设的实际需要，保证国家建设所必需的土地，又应该照顾当地人民的切身利益，必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置。如果对被征用土地者一时无法安置，应该等待安置妥善后再行征用，或者另行择地征用。

同时规定，国家建设征用土地，必须贯彻节约用地的原则。与1953年的《关于国家建设征用土地办法》相比，原则内容上特意增加强调了贯彻节约用地的原则，防止多征、早征、杜绝浪费土地。

对于被征地拆迁者的补偿和安置，该办法规定对于被征用土地以国有、公有土地调剂或者发补偿费、补助费。征用土地的补偿费，由当地人民委员会会同用地单位和被征用土地者共同评定。对于一般土地，以它最近两年至四年的定产量的总值为标准；对于茶山、桐山、鱼塘、藕塘、桑园、竹林、果园、苇塘等特殊土地，可以根据具体情况变通办理。对被征用土地的水井、树木等物和农作物，都应该按照公平合理的原则发给补偿费。遇有因征用土地必须拆除屋房的情况，应该在保证原来的住户有房屋居住的原则下给房屋所有人相当的房屋，或者按照公平合理的原则发给补偿费。同时规定，安置被征用失地农民，强调尽量以农业安置和就地安置为主。对就地在农业上和在其他方面都无法安置的，可以组织移民。组织移民应该由迁出和迁入地区的县级以上人民委员会共同负责。移民经费由用地单位负责支付。

此外，《中华人民共和国宪法》（1975年修正）（以下简称1975年《宪法》）第六条第三款规定，国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。与1954年《宪法》中的相关法律规范相比，1975年《宪法》去除了“国家为了公共利益的需要”。之后，《中华人民共和国宪法》（1978年）又将1975年《宪法》第六条第三款中的“对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”改为“对土地实行征购、征用或者收归国有”。

值得一提的是，在去私有制阶段，法律法规中去除了“公共利益”的表述，市政建设和其他建设成为公共利益的代表，且存在法定的无偿征用土地情形。《国家建设征用土地办法》第九条规定，征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿，并经当地县级人民委员会同意，可以不发给补偿费。征用农业生产合作社使用的非社员的土地，如果土地所有人不从事农业生产，又不以土地收入维持生活，可以不发给补偿费，但必须经本人同意。

“文革”时期，由于国内经济建设基本停滞不前，征地相关工作基本处于停顿状态。

改革开放后至今，我们将这段时期的征地制度分为四个阶段：适应阶段（1978—1986年）；调整阶段（1987—1999年）；转型发展阶段（2000—2007年）；统筹推进阶段（2008年至今）。

1978年，十一届三中全会确定了改革开放的经济背景，经济建设成为政府关注的重中之重。农村家庭承包制的推行，将土地使用权与经营权还给了农户，农业生产与投资急剧上升，农地对农户的价值也显化出来。计划经济体制开始向市场经济体制转型，城市土地有偿使用制度与无偿划拨制度双轨并行，并逐渐取消无偿划拨制度，城市房地产市场也开始发育。随着经济建设的发展和城市土地市场与房地产市场的发育，大量新增建设项目增多，土地的价值逐渐显现。

为了慎重处理在社会经济关系调整过程中特别是在农村经济关系中由于征地所引起的土地关系调整，1982年5月14日，国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》，废止了1958年的《国家建设征用土地办法》。此时所依据的仍然是1978年《宪法》，但是仅仅针对集体征地，原有的征地制度并没有发生根本性的改变。不过，由于农地价值上升，征地补偿标准也随之上升。

关于适应阶段的征地拆迁，《中华人民共和国宪法》（1982年修正）第十条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。1982年《国家建设征用土地条例》作了几点改动：一是修改征用土地条件为国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时。二是增加了征用审批土地的权限。例如，征用耕地、园地一千亩以上，其他土地一万亩以上，由国务院批准；征用直辖市郊区的土地，由直辖市人民政府批准；征用50万人口以上城市郊区的土地，由所在市人民政府审查，报省、自治区、直辖市人民政府批准；等等。省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区实际情况，适当放宽或缩小县、市人民政府审批征地数额的权限。三是提高土地补偿费标准，增加土地补偿内容。例如，规定征用耕地（包括菜地）的补偿标准，为该耕地年产值的3~6倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。各类耕地的具体补偿标准，由省、自治区、直辖市人民政府在此范围内制定。四是增加给付安置补助费。该条例第十条规定，为了妥善安排被征地单位的生产和群众生活，用地单位除付给补偿费外，还应当付给安置补助费。五是增加征地造成的农业剩余劳动力安置的途径，包括发展农业生产、发展社队工副业生产、迁队或并队等。六是对被拆迁房屋统一安排进行重建。

在适应阶段，1982年《国家建设征用土地条例》第一次明确规定，征用土地的补偿和安置补助的原则是“保证维持被征地者原有生产和生活水平”。同时明确了征地补偿包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及安置补助费，与之前相比，适当地提高了补偿标准。

另外，由于当时的城乡隐性差距很大，能够农转非或者解决就业问题对农民而言是非常合算的交易，因此虽然征地补偿不高，但也没有激发大的社会矛盾。

1987年至1999年是中国征地制度的调整阶段。为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义现代化建设的需要，1986年6月25日，国家颁布了《中华人民共和国土地管理法》，并于1987年1月1日生效。

调整阶段的征地依据包括，《中华人民共和国宪法》（1988年修正）第十条第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。《中华人民共和国土地管理法》（1986年）第二条第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。

在征地拆迁方面的内容上，《中华人民共和国土地管理法》（1986年）几乎完全沿用了《国家建设征用土地条例》的内容，修订的部分内容如下：一是增加使用征用国有土地的条件，即国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地时。二是修改征用审批土地的权限，以严控征用土地数量。三是增加了征地造成的农业剩余劳动力安置的途径。

随着民营经济的发展和国有企业改革进程的加快，大量的企业改制、兼并和破产，原来的劳动力安置途径基本上被堵死，失地农民变成了无就业、无保障、无耕地的三无人员，潜在的社会矛盾加剧。为了延缓耕地非农化的速度，保障被征地农民的利益，国家修订并颁布《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订），对征地的相关内容进行修改和增加：一是增加国家实行土地用途管理制度；二是将征地审批权收回至省级以上政府，强化土地资源管控权力；三是大幅提高征地的补偿标准；四是增加征地补偿安置方案公告程序和征地补偿费用收支状况公示程序。

征地制度的调整阶段强调珍惜和合理利用土地的方针，意在使征地补偿与当时社会主义市场经济体制改革、国家强化耕地保护战略以及建立土地市场机制的实际背景相适应。该阶段的征地制度围绕“以经济建设为中心”的发展思路，更多地表现出服务于经济发展的职能，但对征地过程中社会经济关系的调整明显重视不足。

2000—2007年，中国的征地制度进入转型发展阶段。2000年以来，征地制度中存在的问题开始全面爆发，尤其集中在补偿安置方面，由此引发了一系列冲突事件，甚至出现人员伤亡事件。被征地农民权益严重受损，影响十分恶劣。为了进一步加强征地管理，保护被征地农民的合法权益，国家着手对征地制度进行大规模调整和改革。

《中华人民共和国宪法》（2004年修正）第十条第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）正式对征用和征收两个法律概念进行了区分，征收是国家从被征收人手中取得了土地所有权，征用则是在紧急情况下对土地的强制性使用，不改变土地的所有权。该法第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

在转型发展阶段，国家亦出台了其他一系列文件规范征迁工作的进行。《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）要求省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价；在补偿安置方面，提高了补偿倍数；《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）就征地补偿标准、安置途径、征地程序和征地监管作出操作性规定。对统一年产值标准制定、统一年产值倍数的确定、征地区片价的确定等征地补偿标准方面内容进行了规定；《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发〔2005〕144号）就国发〔2004〕28号文件提出的统一年产值标准或区片综合地价标准进行了明确；《关于制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2006〕3号）对国土资发〔2005〕144号文件进行补充说明：对统一年产值标准区域划定、统一年产值标准测算中的地类和补偿倍数、征地区片价区片划定、征地区片价测算中的地类、多途径安置与征地补偿标准测算、征地补偿标准的平衡和衔接等细节问题进行规定；《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）要求将被征地农民的就业问题纳入政府经济和社会发展规划及年度计划，尽快建立适合被征地农民特点与需求的社会保障制度；《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）要求切实保障被征地农民的长远生计，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则，推进征地农民就业培训和社会保障工作。

转型发展阶段的核心是进一步规范和提高土地征收的补偿标准，加强对失地农民的社会保障；发布征地补偿安置工作方面的政策和文件规定，促进土地征收工作的具体实施；针对征地制度不适应市场经济需要的问题开展调研和改革试点工作。

自2008年至今，中国的征地制度进入了统筹推进阶段。该阶段的产权保护依据仍然是《中华人民共和国宪法》（2004年修正）。征收征用的依据仍然是《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）和《中华人民共和国宪法》（2004年修正）。在这一阶段，国家颁布了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》《关于切实做好扩大内需促进经济平稳较快发展的用地保障和管理的通知》（国土资发〔2008〕298号）、《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）、《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发〔2014〕71号）、《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》等规范性文件。2019年8月26日，国家第三次对《中华人民共和国土地管理法》修正，于2020年1月1日施行。《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）作出了多项重大突破，包括改革土地征收制度：明确界定了土地征收的公共利益范围，因军事外交，政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程，以及成片开发建设等六种情况确需要征地的可以依法实施征收，此举有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权；明确了征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，在原来的补偿的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定；改革了土地征收程序，将原来的征地批后公告改为征地批前公告，多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改，切实保障被征地的农村集体经济组织和农民的知情权、参与权及监督权。倡导和谐征地，征地报批以前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。

统筹推进阶段的特征是中央不断改革完善土地征收制度，包括缩小征地范围，规范土地征收程序，完善征地补偿机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，建立社会稳定风险评估制度，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等。

我们写作出版本书的初衷——帮助被征迁者理性维权，帮助公民和政府机关走出彼此的困境，改善关系。征地、拆迁行为及事件涉及国家的经济、政治、文化、社会，涉及公权力的正当行使，涉及私权利的保障，涉及不同关联方之间的利益冲突与平衡，关系国民生活的安危。本书意在通过法律知识的普及，将理性、依法维权意识深植民众，保障被征用人、被拆迁人的参与权、知情权、监督权与辩论权，将纠纷的解决引入法治的轨道中来，呼吁公民不走极端渠道，避免群体性暴力事件的产生。现实生活中，据国家信访局统计，一半以上的信访案件与征地拆迁有关。这也反映了公民在遇到征迁事件时的解决路径的选择。可谓是法律之路为微，信访之路为广。然而，信访不如信法。用法律知识武装自己，理性地走法律途径，才是良策。理性公民的养成，某种程度上也将增强地方政府行政人员的法律意识，走依法行政。我们希望看到的是理性公民与法治政府在面对征迁问题时，能够心平气和地坐下来谈一谈，而不是彼此之间进行暴力的对抗。愤怒之下，没有赢家。

本书内容是由北京市盛廷律师事务所的多位多年从事征收拆迁维权资深律师的胜诉案件经验总结而成。作为最早承办征地拆迁案件的律所之一，北京市盛廷律师事务所是中国征拆领域居于领先地位的高度专业化精品律所。自2007年成立起，盛廷十年如一日，坚持“每案必研讨”的办案模式，以团队为基础，针对不同案件进行具体分析，集团队之智慧，极大提高了案件的成功率及补偿金额，维护了被拆迁人的利益。截至目前，北京市盛廷律师事务所（以下简称盛廷律所）专业承办各类征收拆迁案件数量上万件，裁判文书网收录9000多份。盛廷律所承办的拆迁案件，已覆盖全国31个省、自治区、直辖市，其中包含了大量在社会上有影响力甚至轰动全国的重大行政诉讼案件，例如，多份国务院的胜诉裁决：国务院裁决广西武鸣案；国务院裁决广西钦州案；国务院裁决江苏无锡案；国务院裁决清华大学博士维权案；国务院裁决安徽黄山案。还有特高压拆迁案；中央电视台新台址拆迁案；山东寿光市政府不作为案（入选最高院行政不作为十大案例）；等等。本书将盛廷律所的律师们为被征收拆迁户维护合法权益过程中运用的法律知识以及办案心得、谈判技巧等成功规律予以全面解析。本书的出版以求提高今后案件的办案水平并对广大被征收拆迁户给予权威的维权指导。考虑到受众的阅读兴趣，本书的内容主要以案例的形式展现。本书中的胜诉案例表明了司法的态度，是法院对公民维护合法权益行为的支持，对政府未依法履行行政行为的否定。

本书共分为四篇十六章，分别对集体土地征收纠纷、国有土地上房屋征收纠纷、违法建设用地查处纠纷、特殊程序纠纷四个方面予以专题解析，既涉及程序正义，也涉及实体正义，对拆迁实务与理论进行了系统的梳理和总结。第一篇包含五章，分别是集体土地征收必须经省政府或者国务院批准；作出安置补偿方案要依据法定程序和法定期限；征收方作出补偿决定的依据；在集体土地征收过程中，征收人与被征收人依法签订补偿协议；集体土地征收过程中，强拆主体及强拆责任的认定。第二篇包含五章，分别为征收决定适用于国有土地且必须依程序作出；因未依法评估导致征收补偿决定不合法；对被征收应全面补偿并给予补偿选择权；在国有土地上房屋征收中，如何确定征收人与被征收人；国有土地上房屋征收过程中，强拆主体及强拆责任的认定。第三篇包含三章，分别为违法建筑的认定主体；行政机关作出违法建筑拆除决定需遵循法定程序；行政机关拆除违法建筑需遵循行政强制法的规定。第四篇包含三章，分别是制作或保存政府信息公开的机关具有公开相关信息的义务；行政机关在信息公开中的法定职责；行政机关违法造成行政相对人合法权益损害的，行政相对人有权提起国家赔偿。

本书可作为公民面对征地、拆迁案件时的自学手册，本书中的案例将指导民众如何正确行使权利，维护自身权益，在面对政府相关征地、拆迁行为时，公民不必猜测，只需判断。将政府行为的“实然”与法律规范的“应然”做对比，孰是孰非，一目了然。期望本书能够成为他们维权时的有效工具。

本书可作为法官、律师及其他司法实务工作者的参考，为行政机关依法行政提供指引，亦可用于高等学校相关专业的课堂教学或相关研究人员的培训授课。本书可为在校法学专业学生提供一个实务视角，以弥补他们缺乏相关实践经验的不足，期待本书为他们的论文写作和学业思考提供实用的方法和思路。

因编者水平所限，纰漏在所难免，敬请读者指正。

北京市盛廷律师事务所《征收拆迁胜诉案例经典解析》编写小组

2020年2月28日