一、历史发展形成双城格局
惠州历史文化悠久，在历史发展演变中，惠州及其历史文化名城核心区域经历了从有先人居住，到建制，再到治所迁移入惠州，治所迁移到惠州历史文化名城核心区域，最后逐步演化形成双城格局的这一漫长过程。
（一）历史文化源远流长
惠州区域有人类活动痕迹的历史最早可追溯至新石器晩期到青铜器时代。迄今为止，全市考古发现山岗遗址、古窟址等古遗址28处。年代最久远的是三栋瓦窑岭春秋遗址。博罗葫芦岭、苏屋岗、何屋岗等贝丘遗址，出土石锛、石斧、石矛和敲砸器，以及大量饰有绳纹、方格纹、云雷纹、夔纹等纹饰的夹砂、泥质陶片。市区近郊的潼湖贝丘遗址，还发现了曲肢葬习俗。
这些出土文物说明，在新石器晩期到青铜器时代，即有先民在这一片土地上繁衍生息。
惠州有文字记录的历史最早可追溯到先秦时期。公元前239年左右完成的《吕氏春秋》就有缚娄古国的明文记载。在谭其骧教授主编，由中国地图出版社出版的《中国历史地图集》中缚娄（符娄）被标注在现今博罗县域西北地区。公元前214年（秦始皇三十三年）秦朝设傅罗县，开启了惠州区域建制的历史，所辖大致包括今惠州、东莞、深圳等地。傅罗县治位于今惠东梁化，既扼守着番禺（今广州）至龙川的河运咽喉，又控制着番禺至揭阳交通的水陆转运点。这一控制东江古渡口的位置决定了此后800余年梁化均为县治、郡治治所。东晋咸和元年（326年），从南海郡分置东官郡，博罗等县属之。
503年（南朝梁武帝天监二年），改东官郡为梁化郡，郡治设在原博罗县治（在今惠东梁化），博罗县治迁至浮碇冈（今博罗县城）。这是今惠州域内首次设置郡治。同年，于桥东白鹤峰山麓设欣乐县治（县治及以后府治设于白鹤峰，在1575年东平民城建成前是否有筑城，未见史料记载）。
隋开皇十年（590年），废梁化郡，设循州，因新丰江上游古称循江，故名。循州辖归善、博罗、河源、新丰、兴宁、海丰六县，并设循州总管府辖粤东的循、潮二州。故循州治所移出梁化郡治后，总管府建于“梌木山之阜”，即今惠州市中山公园附近。这是惠州桥西成为州、府治所的开端。隋炀帝即位后，将循州改为龙川郡。唐代，惠州几经变化，先后属龙川郡、循州、雷乡郡、海丰郡，乾元元年（758年）又复称循州。
917年（南汉乾亨元年），循州析置祯州，辖归善、博罗、海丰、河源等四县，现惠州区域为祯州所治。北宋真宗天禧四年（1020年）为避太子赵祯（即后来的宋仁宗）讳，改“祯州”为“惠州”，自此惠州之名沿用至今。宣和二年（1120年）一度改为博罗郡，南宋绍兴三年（1133年）复名惠州。元朝至元十六年（1279年）设惠州路，属江西行中书省广东道。
明洪武二年（1369年）置惠州府。以1578年（万历六年）归善县自惠州府迁至其一江之隔的桥东为标志，惠州从此一直延续了我国历史上少有的府城与首县县城分治“双城”结构（此前的双城格局系府城反复迁移，与县衙时分时合，虽有单独县衙，但是否单独构筑县城，未见史料记载，且“双城”格局也时断时续或因新老城变换而变化）。
民国时期，惠州行政隶属关系及其名称多次调整，经历了潮循道、东区、东江行政区、第四行政督察区、专署行政督察区第五区等变更频繁的区域调整。
新中国成立初期经历了东江专区的建立和撤销后，于1956年1月4日，经国务院批准设立惠阳专区，后经短暂撤销后又恢复，并于1970年10月更名为惠阳地区。1988年1月撤销惠阳地区，实行市管县体制，设立惠州、河源、东莞、汕尾4个地级市。惠州市辖惠城区（原县级惠州市改）、惠阳县、博罗县、惠东县和龙门县（从广州划回）。1992年经国务院批准成立仲恺国家高新技术产业开发区。1993年5月，经国务院批准设立大亚湾经济技术开发区。1994年5月6日，撤销惠阳县，设立惠阳市（县级），由省直辖，委托惠州市代管。至2003年3月惠阳又撤市设区，隶惠州市，6月10日挂牌。至今，惠州市行政区划无变更。
（二）双城格局发展定型
从源远流长的惠州历史发展演变可以看到双城格局的逐步形成及其必要性。博罗是惠州最早建制的治所所在区域。后来，由于人口、经济和政治、军事中心改变的原因，南北朝中的陈朝归善县治所为白鹤峰，首创桥东建制治所所在的历史；在隋朝设立循州府治构筑府城开启桥西建城史。因为循州（惠州）府城为西湖、东江、西枝江三面环绕，军事、政治地位重于经济、文化、社会地位，在其东面一江之隔的东路（今水东街）成为繁华的经济中心，商贾殷富。明代后期，匪、盗、寇、兵垂涎其财，不断滋扰，遂乡民请建东平民城，以“防守地方”，维护商贾生命财产安全。1575年（万历三年）东平民城建成，归善县始有城池，但县署仍在府城内。在1578年（万历六年）归善县县署由府城迁往东平民城，使其成为官城。县城具备政治功能后城市功能逐步增加，并加强了对东路管理，有效防守地方，维护地方安全和秩序。由此形成并一直延续了惠州所特有的“一街挑两城”的府县双城格局，即东路（后来的水东街）连接府城和县城的双城总体格局。
随着双城格局的形成，水东街区域的安全得到有效保障，进而促进了商贸繁荣、街区扩大、建筑增多、人口剧增，其经济中心地位更加凸显。最终形成了以西湖、惠州府城与归善县城组合而成的较完整的经济、社会、政治、文化中心。惠州双城格局的形成、发展，延续至今，在我国的城市规划建设史中具有较强的典型性和独特性，奠定了惠州历史文化的根基，成为惠州历史文化名城的重要组成部分，现今国务院批准的惠州国家级历史文化名城中的历史城区范围就是以此为依据确定的。