第一节　行政机关概述

行政机关是指依宪法或行政组织法的规定设置的、以自己名义对外履行国家行政职能并承担相应法律后果的国家机关。

“机关”这个词在民法上与公法上的用法有区别。公法上的机关是机关法人，是法人的一种，是能够独立以自己名义行使权力的组织。而民法上的机关除了与企业法人、事业法人相对应的“机关法人”外，还有其他用法，类似器官的含义。如法人是一个拟制的人，其大脑是“法人机关”，民法“法人机关”负有形成法人意思和代表法人活动的职能。诸如公司股东会或股东大会、董事会，或者公司的董事长、经理等均为法人机关。法人没有“法人机关”，无法实现其民事权利能力和民事行为能力，无法成为独立的民事主体。但是“法人机关”不是法人，它所代表的才是法人。而公法上的机关都是代表国家行事的，国家是法人，他们自己也是法人。所以要注意民法与公法使用“机关”这个词的不同之处。

当然国外在公法上使用机关一词时，与民法是差不多的。国家是主体，而国家机关是形成国家“意思”，代表国家这种主体——法人活动的。所以行政机关可以代表国家作出决定，但是决定的法律后果是由国家承担。也就是说，在国外，行政机关在行为活动时是法人，但在负责任时是由更大的“法人”——国家来承担的。虽然就我们和外国承担责任的最终主体没有区别，但是在救济程序上，我国是行政机关直接出面作为“形式”主体的。

一、行政机关是国家机关的一种

国家机关各司其职，按照不同分工构筑了不同的国家机关，行政机关是国家机关中的一种。之所以是一种国家机关，在于这种国家机关的种类特征是有别于其他国家机关的。行政机关的种类特征是“执行”机关。执行指执行法律，与制定法律的立法活动区别明显。但与司法机关这一适用（执行）法律的机关，在下定义时不太容易区分。都是执法，都与老百姓直接打交道。但司法机关是由于裁判纠纷即“个案”而与老百姓打交道、适用法律的；行政机关则是普遍性地与老百姓打交道，只要需要国家过问、建立一定秩序的情况均属行政机关与老百姓打交道的情况。另外，司法机关是以审判裁决为核心活动的国家机关，与行政机关的执法活动特点不同。行政机关行使的是行政职权。所以其职权的行使在组织上有其特点即行政首长负责制，而司法机关和立法机关都是合议制。活动的特点也不同，如行政机关往往是“主动出击”，无须当事人申请即主动活动，与司法活动的“不告不理”的被动性不同；行政机关的手段丰富：命令、指导、裁决、采取措施、处罚、许可、签订合同、征收。而司法机关和立法机关的活动方式单纯得多。

二、行政机关以行使行政权为其外在特征

行政机关之所以称为行政机关，就是因为它行使的是行政权力。如前所述，行政权力并非泛指所有的行政管理后勤服务等“行政”，而是指国家行政和带有公法性质的某些社会行政。一个国家的立法、军事、司法职能之外，满足任何社会的任何需要都指向政府或行政机关。这种活动我们概括地说是国家的组织管理活动，但是这个简单词汇所包含的内容范围极其广阔，从计划生育、治安管理、工商管理、税收征收管理、食品安全和药品安全管理，到各种社会保障体系的建立和维护监管，金融监管，产品质量安全，边检，书报影视检查，海关等。可以说，从我们早上一睁眼，生活上所有有关问题都属于行政权力管辖范围。行政机关就是承担这些行政任务，担当这些行政职能，具体实施服务社会、管理社会权力的机关。

三、合法成立是行政机关的资格要求

（一）行政机关是一种组织

从动态言之，“组织”是一种活动，行政管理作为一种组织活动是由之达成一种秩序的活动。而另一种“组织”的含义是静态的，本章讲的组织就是从静态言说的。静态的组织指一种社会形态，一种社会存在的结构形式。如工会、共青团是一种组织；为了便于学习和提高，学校里同学们组成的较为稳固的学习小组也是社会组织；居委会是一个社会组织，公司、私企也是社会组织。总之，社会组织是多种多样的。行政机关也是这么一种组织——为着特殊目的而存在的组织。

那么，行政机关与这些社会组织有何区别呢？它首先是行政组织。行政组织与其他社会组织如社会团体、企事业单位、政党、协会等不同之处在于，其他社会组织不享有国家权力，而行政机关享有国家的行政权力。可以说，国家成立行政机关这种社会组织就是为了让它享有行政权力、履行行政管理职能。行政组织指行政权力的承担者，行政活动的实施者。所以，行政组织是一种宽泛的说法，承担行政权、实施行政活动的组织体都可以叫行政组织，大到国务院，小到一个科、室、股，甚至大队、中队、小队——只要它是行政活动的组织体。

行政机关是行政组织，但只是行政组织的一种。因为，除了行政机关之外还有许多其他行政组织，如公安交通主管部门下属交警大队、交警中队就不具有行政机关的资格，所以不能称之为行政机关，但他们是行政组织。还有临时性机构、派出机构（派出所、税务所、工商所）也不是行政机关。可见，行政机关是行政组织中有资格被称为行政机关的行政组织。如何在称呼上区分开两者呢？够格的称为行政机关，不够格的行政组织往往称为行政机构。如我们称烟草专卖局为行政机关，但其内设组织就称为内部机构。我们常见的“机构设置”的说法不就是在讲某一行政机关的内部组织结构设置吗？

当然行政法的词汇经常会是多义的，要视语境而定。机构的用法也不是单一的。如宪法第三章“国家机构”。这是把国家机器看成是一个整体，而整体是由部分组成的，组成国家机器的“部分”叫“机构”。因而从国家层面有不同的国家机构：人大（系统）、司法（系统）、行政（系统）三大类国家机构。这里的“机构”显然与上边我们所说的行政机关内设组织不同，这个机构的概念大得多，是从宏观上，把一个组织体系称之为“机构”。再如“机构改革”，从国务院而言或者某一个地方政府而言，确实是其内部设置机构的改革，但是这些政府组成部门大多自身又是行政机关，所以涉及这些行政机关的改革的“机构改革”概念也超出了我们精细分析时的“机构”概念。综上的结论是，广义“行政机构”的概念大体上相当于“行政组织”的概念。

行政组织是社会组织的一种，但与其他社会组织如社会团体、企事业单位、政党、协会等不同：其他社会组织不享有国家权力，而行政机关享有行政权力。可以说，国家成立行政机关这种社会组织就是为了让它享有行政权力、履行行政管理职能。其他社会组织如某一学科的研究会，其存在不是为了对社会实施行政管理，也不是为了维持某一种社会秩序，它即使具有一定的管理属性，也只是为了该学科在广泛领域开展学术活动、促进学术发展，局限一隅，不对社会产生效力，只对局部的一类学者具有辐射效力，且这种效力不是国家赋予的，是组成成员自愿生成的。与行政机关享有国家赋予的权能，具有作出具有法律效力的行政行为，国家强制力保障这些行为的实施不同。所以行政机关是独立享有行政职权、履行行政职能、承担相应的行政法律后果的行政组织。

（二）合法成立是行政机关的资格要求

行政机关“独立享有”行政权力，是有前提条件的。这个前提条件就是依法成立。依法成立，既可以是依宪法规定的程序成立，也可以是依组织法规定而成立。如国务院及各级地方政府的成立是依照宪法规定的程序成立的，即由相应的人民代表大会选举产生。依组织法规定而成立如《国务院组织法》第十一条：“国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。”国务院依此设置直属机构如国家工商总局、国家统计局、国家体育总局等，以及设置外事办、侨办、港澳办、台办、法制办、新闻办等办事机构就属于依照组织法规定而成立。这是行政机关区分于（除行政机关之外的）其他行政组织的主要方面，其他行政组织往往是在法律框架内自行设立的，无须宪法、组织法规定，如行政机关设置的临时机构，内设机构。

依法成立是行政机关拥有相应行政编制和财政拨款的前提。行政编制、行政拨款，一般是成立该机关时就一并赋予的。行政机关有了行政编制、行政拨款，在经济上就可以自立了，就具备了自主行使权力的能力了。这与接受法律法规委托行使行政职权的组织不同，因为这些组织并不是自主、自立地行使行政权力，而是以委托行政机关的名义、在行政机关委托权限内行使权力，如居委会是自治组织，不是行政机关，但是它接受计划生育委员会的委托，入户进行计划生育统计，这时居委会应该以计划生育委员会的名义入户统计。再如林木种苗工作站是事业单位，林业部门将行政处罚权委托给林木种苗工作站行使。这时林木种苗工作站也该以林业部门的名义实施行政处罚。这种委托都应该在委托时书面明确委托的权限和范围。

（三）行政机关是独立行使权力的行政组织

独立行使行政权之“独立”的含义，是指以自己的名义行使行政职权，以自己的名义承担由此而产生的法律后果。如在复议或诉讼中，作为被告，或者在国家赔偿责任中作为赔偿义务机关。

以自己名义行使权力具有极其重要的区别作用。因为在绝大多数场合，法律后果都是追踪着行为者的名义来认定的。如《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（俗称“98条”）之第十九条规定，当事人不服经过上级机关批准的行政行为提起行政诉讼的，如不能判断谁是被告，以对外发生法律效力的法律文书上的署名来确定。正因为如此，接受委托行使行政权的组织，在行使行政权力时是以委托的行政机关的名义活动的，如被诉诸法院亦非接受委托的组织作为被告，而是由委托行政权力的行政机关作为被告。行使权力时的“名义”，重要性可见一斑。

四、行政机关是常设的组织

“常设”是与临时或者“时有时无”不同的一种状态。为什么强调常设呢？因为“公务不能中断”，行政机关承担着国家公务，且这种公务不能时有时无，这被称之为“公务连续性”原则。“公务连续性”原则表明公务机关或者是延绵不断的组织。行政机关可以随着换届更换行政首长，但是行政机关还是前后一致的行政机关，不能“一个将军一个令”、新官不理旧事。在我国，新一届政府不愿意承认上届政府的合同，不愿意承担上一届政府的补偿或者赔偿责任的情形比比皆是。这与“公务连续性”原则不普及、未及深入人心有很大关系。

我们曾经或者当下存在过一些临时机构。临时机构的存在有其合理性。因为社会需要随时可能出现，行政任务就随之可能增加，而这些新任务不能完全由已有机构完成，临时机构就出现了。而且，临时机构是政府首长自己可以决定的，不用人大或其常委会批准，所以设置极为容易。客观上，一些地方政府为推动某项工作的完成，以“指挥部”“办公室”“领导小组”等名义，组成了大量临时机构。由于“滥设临时机构”现象严重，加之管理制度的缺失，其工作人员违法犯罪现象逐年增多，严重地影响了政府的形象和社会公信力；另外一方面，临时机构表面上是对某项工作加强领导，实际上是削弱了职能部门应起的作用、应尽的责任。从相对人而言，如果临时机构作出了影响其权益的行为或决定，相对人不服，有时候也会在寻求救济时遇上困难。因为在确定被告时可能出错，导致不能得到法院的救济。

意识到这些问题，政府对临时机构也曾展开过清理。如2005年11月，陕西省对2004年12月前设立的各种领导小组、委员会、协调小组、指挥部、组委会等议事协调机构和临时机构进行清理，撤销了265个议事协调和临时机构； 2005 年8月，深圳市对1995年以来成立的市政府议事协调机构和临时机构进行全面清理，145个机构被撤销； 2006年8月，安徽天长市对部分议事协调机构和临时机构进行了清理、合并和调整，52个临时机构被撤并等。上述数据表明，政府设置临时机构是有动力的，合理的临时机构可以设，但要警惕滥设。