第二节　行政机关的种类及其相应的组织法

一、综合行政机关与行政主管机关

行政机关按照职权特点，可以分为综合性的行政机关即政府和职能相对单一的行政机关，通常称为行政主管机关。

（一）政府

综合行政机关在我国最主要的是政府。我国的政府按照层级设置，分为中央（全国）、省级、县级、乡镇政府四级。但是省级政府派出机构“行政公署”、县级政府的派出机构“区公所”，从二十世纪五十年代即存在，而且渐渐演化成在一个地域具有综合管理职能的政府，夹层在上述四个层次政府之间。更为复杂的是，过去的城市只有和省平级的直辖市和县级市，而因为派出机构所在地的城市，级别上既不是省级也不是县级，就形成新的级别即“地级”和“副县处”级，这又成为城市发展中套用的级别，所以我们的城市除了省级（直辖）市、县级市之外，便有了副省级市[1]、较大市、地级市、副县级市等，导致我们的政府层级变得异常复杂。当然2000年7月1日《立法法》实施后，由于其第六十三条的规定，将三种市统称为较大市，改写了较大市的定义，实际上较大市就把副省级市涵盖进来了，如深圳市过去是所谓的副省级市，现在就是较大市。地级市是介于副省级市和县级市之间的城市。市政府是按照城市设置的，故当下的市政府至少有五个层次。加上中央政府和乡镇政府，综合行政机关——各级政府有七个层次。

（二）行政主管机关

行政主管机关是相对于综合行政机关而言的另一类行政机关，其职能相对单一。“相对单一”是说单一职能并不是那么绝对，如大部制改革之下，发改委职能就综合、集中了过去诸多职能，不那么单一了。但就经济发展改革方面的职能而言，发改委职能又是单一的，是大概念下的单一职能。行政主管机关因为职能相对单一，所以机关的设置是按照事权设置的，与综合行政机关按照地域设置不同。

行政主管机关也有多个层次，除了国务院部委和国务院直属（机构）局外，其他各级行政主管机关都按照各级政府同层设置原则设置——除了乡镇一级外，基本上从中央数下来是六个层次。

另外，行政主管机关往往是政府的组成部门，但同时它们又各自是一个行政主管机关，和政府一样是独立行使行政权力的行政机关。

综合行政机关，从体制上都是由人民代表大会产生，向人民代表大会负责。行政主管机关的情形有所不同，作为政府组成部门的行政主管机关是人民代表大会产生的，如国务院的各部委、审计署、中国银行等，其机构设置是由人大批准的，其首长任免是由人大作出的决定，所以它们要接受人大及其常委会的质询，在人大或其常委会不满意时被罢免。但是如果不是政府组成部门，则其机构设置和首长任免都不受人大控制，是由同级政府首长决定的。这种直属机构只向设置它的行政首长负责，不直接接受人大或其常委会的质询，也不对其负责，即人大不能直接罢免其行政首长。地方政府的情况类似。

二、中央行政机关和地方行政机关

按照行政管辖的地域标准，可以将行政机关分为两种即中央行政机关和地方行政机关。这也是对行政机关最通常的分类。中央行政机关行政管理地域范围是全国，而地方行政机关的行政管理地域范围限于某一地方的地域范围。如河南省政府的行政管理地域范围限于河南省行政区划之内。

（一）中央行政机关

中央行政机关又有两种，一种是综合行政机关即中央政府，另一种是行政主管机关。

1.中央政府——国务院

按照宪法，国务院是最高权力机关全国人大及其常委会的执行机关，是最高国家行政机关。因而国务院是中央政府。国务院由全国人大产生并向其负责，受其监督。向人大负责的表现是国务院每年要向全国人大作工作报告，人大要讨论并表决是否接受其报告。虽然到目前为止，没有人大不通过国务院政府工作报告的先例，但是从理论上说，有这种可能性，这种可能性其实就是国务院不受人大信任的可能性。受其监督的表现是国务院及其组成部门要接受人大及其常委会的质询、问责直至被罢免。

国务院首先是人和组织，其组成人员包括：总理、副总理、国务委员、国务院秘书长、各部部长、各委员会主任、审计长。重大问题要经全体会议或常务会议讨论决定。全体会议上述全体成员参加；常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成；行政法规、决定、命令，或者向全国人大提交的议案，由总理签署后公布或提交。

其次，国务院是部门组成的。如上所述，国务院首先是内阁，所以是人和组织。但是国务院作为组织自然是由一定组织结构构成的。国务院组成部门是国务院的构成框架。国务院的组成部门是顺着组成人员这一脉络“拎出来的”，也就是说，除了单个人员如秘书长、国务委员外，其他（内阁）组成人员所领导的部门就是国务院的组成部门。其实国务院组成部门构成的是一个类似于内阁的组织，因为内阁之外，国务院还有直属机构、办公机构、议事协调机构。国务院全体会议实际上类似于内阁会议，而更为核心的常务会议则类似于西方的核心内阁。

2.部委

国务院的部委是国务院的组成部门。部委是以事权划分的。所以部委是中央的行政主管机关。如公安部、交通部、国土资源部、发改委等都是负责一定领域的行政事务的行政主管机关。

部和委员会，名称不同实质上也应当有所不同。因为即使按照过去苏联的做法，部是首长负责制，而委员会应该是集体负责制，是议决制。就是说，委员会作出决定不是首长拍板说了算，而应该是表决制，一个人一票的票决制。首长也是一票，以少数服从多数作出决定。但是我们现行宪法和组织法规定的却是一样的制度：委员会和部都实行首长负责制。所以我们目前的委员会与部的区别，只是部的职能更单一，委员会的职能相对综合。

部委有部务会议，委员会有委务会议，用于讨论决定本部门重大工作。这是民主集中制的体现，即会议制度是用于讨论部委重大问题，决定重大事项的，但行政首长在听取会议讨论后还是拥有决定权。部委颁发规章时亦是行政首长签署发布规章的部令或者委员会令。

部委的设置和部长、委员会主任的任免均由总理提出名单，由全国人大决定，在全国人大闭会期间由全国人大常委会决定。

3.直属机构

国务院的直属机构是主管国务院某项专门业务、具有独立的行政管理职能的行政机关。直属机构的设置不用人大批准，故其设置或者调整相对容易和简单。直属机构虽然不是国务院的组成部门，却是独立法人——行政机关。1998年机构改革后，国务院当时保留有17个直属机构[2]，包括海关总署、国家税务总局、国家环境保护总局、中国民用航空总局、国家广播电影电视总局、国家体育总局、国家统计局、国家工商管理局、国家新闻出版局、国家林业局、国家质量技术监督局、国家药品监督管理局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局。

当时还有18个委（员会或者部）管局，也是独立的行政机关。它们不是直接隶属于国务院，而是隶属于委员会或者部，但也是独立的法人——行政机关。“委管局”有：国家粮食储备局（隶属于计委）、国家外国专家局（隶属于人事部）、国家海洋局（隶属于国土部）、国家测绘局（隶属于国土部）、国家邮政局（隶属于信息产业部）、国家文物局（隶属于文化部）、国家中医药管理局（隶属于卫生部）、国家外汇局（隶属于中国人民银行）、国家出入境检验检疫局（隶属于海关总署）；国家烟草专卖局（隶属于经贸委）。

委管局当时还有：国家国内贸易局、国家煤炭工业局、国家机械工业局、国家冶金工业局、国家石油和化学工业局、国家轻工业局、国家纺织工业局、国家建筑材料工业局。这八个局当时都隶属于国家经贸委。2001年2月被国务院撤销改为行业协会。同时成立国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局），两块牌子一套人马。隶属于当时的国家经贸委。

上述机关的负责人均为2-5人。

委管局，其与隶属委员会或部的关系，没有法律明确规定，业务大体上受所在部委领导。凡属重要问题要经部长、委员会主任批准后方可上报国务院，如制定政策、起草或者修改行政法规草案、重大业务问题。其余事项由委管局自行决定。

4.国务院办事机构

国务院的办事机构，协助总理办理各项专门事务、不具独立行政管理职能的行政机构。目前包括外事办、侨办、港澳办、台办、法制办、新闻办和国务院办公室（简称国办）也是由国务院总理决定设置，无须人大或其常委会批准。但是办事机构不具有独立主体资格，它们只是协助总理承担具体工作的机构，如果它们对外发布消息、宣布决定是代表国务院所为之行为，不管是否言明代表国务院，因其无行政主体资格，均应推定为是国务院的行为。

5.国务院的议事协调机构

国务院的议事协调机构是承担跨机构业务的组织或者承担协调任务的行政机构，包括国家国防动员委员会、国务院中央军委专门委员会、国家边防委员会、国务院中央军委空中管制委员会、全国爱国卫生运动委员会、全国绿化委员会、国务院学位委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院妇女儿童工作协调委员会、全国拥军优属爱民工作领导小组、国务院三峡工程建设委员会、国务院军队转业干部安置工作小组、国务院经济体制改革委员会、国务院科技教育领导小组等。

议事协调机构的法律地位，根据《行政机构设置和编制管理条例》第六条，它们没有对外职能，只是国务院内部的议事机构，但议而不决，职能在于协调不同部门之间的关系。特别情形下，由国务院授权，“可以规定临时性行政管理措施”。

国务院直属机构、办事机构、“部（委）管局”、议事协调机构的设立、撤销或合并，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。

其中议事协调机构在建立之初即规定撤销的条件或期限（《国务院行政机构设置和编制管理条例》第十条）。

概括地说，直属机构、委（部）管局都是行政机关，而办事机构、议事协调机构，不是行政机关。

除了上述行政机关、行政组织之外，国务院还有一种特殊的机构必须一提，那就是以事业单位的面目出现的行政机关。如1992年成立的中国证券监督管理委员会（简称证监会）、2003年成立的中国银行业监督管理委员会（简称银监会）、中国保险监督管理委员会（简称保监会）、国家电力监管委员会（简称电监会）等。这些监督管理委员会都是正部级事业单位。虽然无从探寻为何行政机关挂名事业单位，但有一点可以肯定，这些监督管理委员会既然“不是”行政机关，当然不用全国人大或其常委会批准就可以成立。虽然国务院的直属机构也无须经由人大批准成立，但是直属机构一般不是正部级。

当然，这样的设计也有问题，以非常重要的一项权力为例：这些“事业单位”可以制定部门规章吗？虽然是正部级，但是制定部门规章的条件法律法规规定得很清楚，并不是以级别确定的。其实这些事业单位享有规章制定权是有依据的，它们是依据法律授权而享有行政权乃至行政规章的制定权。如《证券法》第七条实际上是对证监会的授权，这样证监会就不仅仅是事业单位，而是法律授权的组织。至于规章制定权，证监会是按照该法第一百七十九条第一项的规定“依法制定有关证券市场监督管理的规章”这一授权而享有的。

银监会也是同样情形，它是《银行业监督管理法》授权的组织。

中国保监会成立较早，故仅仅是依据国务院“授权”享有行政权力的。国务院是可以授权的，但是国务院的授权必须是以行政法规的形式授权才是有效的，名正言顺的。只依据国务院非正式的立法甚至一个内部文件，是无法将保监会归入法律法规授权组织的。

电监会则于2013年3月被撤并到能源局。这是在十二届全国人大一次会议第三次全体会议上，国务委员兼国务院秘书长马凯做关于国务院机构改革和职能转变方案中提出的，将现国家能源局、电监会的职责整合，重新组建国家能源局[3]。有意思的是，正部级的电监会并入了副部级的能源局。电监会成立之初即本着2003年国务院下发的《电力体制改革方案》，多经努力，基本实现了政企分开、厂网分开、主辅分开。但终因权责较小，且面对的是垄断性质较重的电力行业，推动电力体制改革仍显力量不足。举例来说，因触及电网利益，输配分开这一骨头电监会就未能啃动。

（二）地方行政机关

与中央行政机关相对的是地方行政机关。地方行政机关也包括地方政府和地方政府的组成部门两类。

1.地方政府

（1）省、县、乡镇政府

地方政府是相应的地方人大的执行机关，实行双重领导体制：服从本级人大的决议、命令或地方性法规，向其汇报工作，正副职均由人大或其常委会产生，罢免；同时向上级人民政府负责，服从其命令、决定等。其组成人员包括：正副职、秘书长、各厅局长。

（2）地级政府

地方政府本来分为三级：省级、县级、乡镇级。但《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》（以下简称《地方组织法》）允许省、自治区政府设置派出机关——行政公署，也允许县级政府设置派出机关——区公所。而省、自治区现在普遍设置了地级机构，所以地方政府的层次上基本上是四级：在省与县之间，有自治州、设区的市、管县的市——即常说的“地级”，其行政机关就是地级政府。

（3）较大市政府

在省自治区的区域内，除了地级区域（市）的出现外，还有较大市人民政府。1982年《宪法》规定国务院可以批准较大市。自此，国务院分五批批准了19个较大市，其中重庆市在1997年升格为直辖市，所以国务院批准的较大市实际上还有18个。2000年7月1日生效实施的《立法法》，第六十三条有一个归纳性解释，将省或者自治区所在地的市（27个）以及特区所在地的市（4个）都归入较大市，较大市数量现为49个。较大市在法律上的意义在于，其拥有了原来只有省级政府享有的地方规章制定权。由于我们的城市在制度上区分大小是按照级别进行的。较大市到底为何级别为人们所关注。现在看，我们绝大多数的较大市是副省级市，但很少数是地厅（市）级。

（4）不同层次的市政府

除了较大市，各省、自治区内还有地级市、县级市、市管的市。

地级市以1983年为界，此前称之为“省辖市”以区别于中央政府直管的直辖市，数量有144个。1983年中央《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。至此市管县体制开始在全国范围内推行，并且在国家的行政区划序列里，正式将市分为“地级市”和“县级市”，自此开始在国家行政机构区划统计上把“地级市”作为行政区划术语固定下来，取代之前的省辖市之称。到1998 年15年间地级市增加了68个，总数为212个。新增的地级市大多数是地改市、少数是县级市升格而来。到2013年3月，“地级市”增加为286个。基本上各省现在都有地级市，如江西省下辖11个地级市：南昌市、九江市、景德镇市、萍乡市、新余市、鹰潭市、赣州市、宜春市、上饶市、吉安市、抚州市。地级市一般都设区。只有5个地级市不设区，即浙江省湖州市、广东省中山市和东莞市、海南省三亚市、甘肃省嘉峪关市。县级市现在省和自治区也比较普遍存在。

市管市本是一种比较特别的现象，但是现在却变得很普遍，较大市有下管市的，地级市也有下管市的。如广州市管辖的番禺市（现为广州一个区了），广州市是较大市，番禺市当时是一个县级市。

“（地级）市管（县级）市”目前在我国大量存在。体制内的说法是“地级市代管县级市”。出现这种现象的主要原因是实行“市领导县”体制之后，大量的属县改成市，不可避免地导致“市管市”现象的出现。到2004年底，全国共有155个地级市“代管”着308个县级市。地级市代管县级市的，占地级市的54.77％，被代管的县级市则占到全部县级市的82.35％。

（5）乡镇政府

乡镇政府根据我国宪法，是一级政府，最基层的政府，拥有政府的一般职能。不过现实中，因为乡镇一般都是管理农村事务，职能相对少些，主要有计划生育、农业补助发放、粮食收购、农业服务等。原来还有代收农业税，但自2005年12月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议决定：自2006 年1月1日起废止1958年6月3日通过的《农业税条例》，农业税被取消，乡镇政府这项职能也随之取消。

根据《地方组织法》规定的精神，乡镇政府只设相关责任人即乡长、镇长，副乡长、副镇长，不再设立诸如财务科、民政科之类的行政部门。近年来，乡镇政府也会有简单的机构设置，常见的是“三办一所”：党政综合办公室，可能加挂人民群众来信来访办公室牌子；经济发展办公室，可能加挂扶贫办公室牌子；社会管理办公室，加挂民政工作办公室、人口和计划生育办公室牌子等；财政所。

（6）地方政府的派出机关

地级政府包括地市级政府是因省、自治区的派出机关以及改革演化而来。此外，《地方组织法》允许县、自治县人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关；市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。

“区公所”本为民国初年地方自治组织的称谓，12年后即1935年以后，区公所已沦为地方土豪劣绅巧取豪夺的工具。新中国成立以后，作为县或市政府的派出机关，区公所在五六十年代也曾经一度改建为区人民政府，总之其行政地位介于县和乡镇之间。当时绝大部分的县将其行政区域划分为若干个“区”，大县有时超过10个区。1个区平均管辖4至5个乡、镇，最高行政官员称“区长”。区公所在计划经济时期为巩固农村基层政权、管理农村社会经济事务发挥了积极作用。但是后来，地级市下属的区公所逐渐演化为市辖区，成为与县并列的行政区，区公所渐渐衰落。到2012年，全国仅有2个县辖区（区公所），1个位于河北省（涿鹿县南山区公所），另1个位于新疆（泽普县奎依巴格区公所）。

街道办事处是城市中的区政府的派出机关。对街道办事处曾经有过争论，分歧主要在于它们是否具有独立的行政主体资格，能否像行政机关那样承担责任。经过一段时间尤其是实践的检验，似乎多数意见已经形成，即街道办事处既然在组织法上称为“派出机关”，就应该如其名称所揭示的那样，应该是一个行政机关——独立的行政主体，从而与另外一些派出机构区分开了，与公安派出所、工商局的派出机构工商所、税务局的派出机构税务所不同。这些派出机构不具有独立行政主体资格，只能以派出它们的行政机关的名义行使权力，从事活动。当然如果法律法规对某一类派出机构另有授权，则这些派出机构就是法律法规授权的组织，具有独立执法资格。

2.地方行政主管机关

地方政府的组成部门，同时又是独立行政机关。所以服从地方政府的领导并接受上级行政主管机关的业务指导，这种关系是我国多年来的传统体制。由于是地方政府的一部分，所以在人财物方面都是相应地方政府的棋子。只有极少数的行政机关如海关、边检是垂直体制。举例来说，各级海关都是由海关总署统一指挥，其人财物也不是地方决定的，而是由海关总署掌控的。改革开放以后，为了对付越来越严重的地方保护以及分割统一市场，1999年国务院下发文件，将工商改为省以下垂直体制。这就意味着省工商机关集中了全省工商机关的人财物，不像过去，各级政府的工商机关在各级政府的财政预算之中，人事、财物也受相应地方政府辖制。随后统计、质监、土地资源等管理部门也都步入垂直体制的改革，试图通过这种体制改革，摆脱地方政府对中央政府意图的负面影响。行政机关垂直领导体制，意味着这些行政机关直属中央，就人财物而言，均受制于中央政府，而非相应地域的政府。地方政府预算中不含垂直体制的行政主管机关，虽然这些行政主管机关是在该行政区域内的。随后垂直体制下的行政主管机关，不用向地方人大及其常委会负责（如果原来是地方政府组成部门的话），也不用服从相应地方政府的命令或领导。但任何制度都不是完美的，采用何种制度不过是利弊权衡，两害取其轻而已。垂直体制也一样，实施中暴露了它的不足，由于缺乏地方政府的支持，垂直行政主管机关在许多方面作为的权威性不够，效果打折扣，调整还有待时日。