第三节　行政组织法制化

中央行政机关也好，地方行政机关也罢，行政机关的组织体系应该是由法律确定。因为法律确定的行政机关，其职责权限是明确的，易于为世人所知，既便于人民群众监督，也便于人大和社会以及媒体的监督，是防止行政机关权力滥用的最好最简便的办法。从其他发达国家来看，行政组织的设立都是有法律根据的，甚至直接是由法案设立的。行政组织法是行政机关合法出生的证明。就像一个企业法人的章程，确定其可以做什么不可以做什么。行政机关的组织法就是确定行政机关这种特意组织起来为社会提供全方位服务的组织，如何设置成立，权力界限在哪儿的“章程”。

目前行政机关的组织法仅有国务院的组织法和地方人大和地方政府的组织法。称为“一个半个”组织法。因为地方人大和地方政府的组织法是和地方人大的组织法放在一个法里，所以其中一半内容属于行政组织法，另外一半组织法更贴近“宪法性法律”的性质。《国务院组织法》只有11条，自1982年12月10日通过公布以后未曾修改过；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》于1979年制定颁布，其后经过1982年、1986年、1995年、2004年和2015年共计五次修改。无论是1982年通过的《国务院组织法》还是1979年制定经过五次修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，可以想见，三十多年对于我们这样处于改革变化中的国家而言，组织法的这种状况显然不适应我们国家社会经济发展和法治发展的要求。

值得一提的是，似乎有一种替代规定填补了组织法的不足，那就是出现在1998年国务院机构改革过程中的“三定方案”。1998年3月全国人大会议通过国务院机构改革方案。国务院当时撤销了15个部委，新组建了4个部委，实际保有29个部、委、（中国银）行、（审计）署。保留下来或者新组建的国务院组成部门均依据“三定方案”具体确定该部门的主要职责权限，定员，下设机构。“三定方案”全称为“某某部委主要职责内设机构和人员编制规定”，简称“三定方案”。所谓“三定”，即定机构，定编制，定职能。定机构，就是确定行使职责的部门，包括名称、性质（行政或事业）、经费（全供、差供、自收自支）等。定编制，实质就是定人员数额，这其中包含部门领导职数和内设机构的领导职数。定职能，定的是这个部门的具体职责，以及部门内设的处（科或股）、室的具体职责。

“三定方案”在地方行政机关改革中是否全部贯彻了，似乎是有疑问的，因为如果搜索一下网络会发现查找地方行政机关的“三定方案”，不是那么容易，找全就更难。无论如何，即使就国务院的层次而言，“三定方案”也只是一个国务院的决定，不是法律。自己确定自己多大权力，是“三定方案”的软肋。客观言，是改革具有不确定性，改革的结果很难预期，“三定方案”具有组织法实验田的作用。但不能把实验常态化，“三定方案”应该是一个过渡阶段，还是应该以组织法来确定行政机关的这些最重要的事项。

改革中出现的一个仅次于法律的组织法方面的法律文件是1997年《国务院行政机构设置和编制管理条例》。这个行政法规有一些很好的规定，如明确了国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能（第六条）；再如规定设立国务院议事机构，应当明确规定承担办事职能的具体工作部门；为处理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，还应当明确规定其撤销的条件或者撤销的期限（第十条）；还有就是规定了部门领导的职数，除了组成部门的副职按照已有《国务院组织法》的规定是2-4人外，还规定厅或司局的副职数只能是2位。时间过了十七年，审视这些规定还是经得住考验的，遗憾的是有的规定未能够很好执行，如关于副职的规定，多有突破却鲜有法律上的正式质疑。看来有法可依固然重要，执法严格也是非常重要的。

还有值得一提的行政组织法是1991年的《工商行政管理所条例》。之所以可以称为条例，是因为这个规范文件是国家工商局起草后报国务院批准，又由国家工商局颁布实施的。这个条例将工商所的地位、性质、权限范围、程序、经费来源等都规定下来，权责明确、责任可预见，正体现了组织法的好处。

总而言之，如果说在法制建设方面我国已经取得了长足的进步，但就组织法方面却是滞后的，与行政行为法和行政救济法的发展不成正比，需要我们迅速赶上。