第四节　法律法规授权的组织（委托的组织）

一、法律法规授权的组织

法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非行政机关组织。由于行政活动的广泛性及复杂性，经常出现某项行政事务可能由非行政机关承担的情形，如卫生防疫站和食品卫生监督站不是行政机关，经《食品卫生法》授权，它们就能行使食品卫生监督检查权和对违反食品卫生法的相对人的行政处罚权。什么样的组织可能得到法律法规授权而成为行政主体呢？通过检索法律法规，大致说，以下组织可能成为法律法规授权的组织。

（一）事业单位

事业单位，一般指以增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的的社会组织。事业单位不以盈利为直接目的。事业单位一般是由国家设置的，带有一定公益性质的机构，但不属于政府机构，其人员与公务员性质也是不同的。

目前我国的事业单位如果从费用来源分类，大体可以分为“全额拨款”“参公（即参照公务员）”“财政补贴”“自收自支”四类。从功能上区分，事业单位可以分为三类：

1.承担行政职能的事业单位。即从事行政决策、行政执行、行政监督等行政管理工作的事业单位。例如：城管监察、环境监测、土地监察等。

2.从事公益服务的事业单位。即为社会提供公益服务或者为政府行使职能提供支持保障的事业单位，国家保证经费，不再从事经营活动。可具体划分为两个小类。公益一类。即从事关系国家安全、公共安全、公共教育、公共文化、公共卫生、经济社会秩序和公民基本社会权利的公益服务，不能或不宜由市场配置资源的事业单位。例如：图书馆、博物馆、环境监测站、水文站等。国务院有一批事业单位：新华社、中科院、社科院、工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国地震局、中国气象局、银监会、证监会、保监会、全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金。其中银监会、证监会、保监会我们下边还会讲到，这里不议论了。公益二类。即面向全社会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要的公益服务，可部分实现由市场配置资源的事业单位。例如：职技校、卫生服务站等。

（1）从事生产经营类的事业单位则指为社会提供有偿服务获得收入的自收自支单位，按企业模式发展，参与社会竞争，自负盈亏，国家财政不再负担人头经费。

事业单位一般是法人。但是有的事业单位不是法人，如直属事业单位就不是具有独立人格的法人。直属事业单位是直接隶属于核心政府部门，不具有独立法人地位与财务权、人事管理权的单位。直属事业单位所有从业者的待遇均比照公务员。在大量各级政府的政策研究室中，许多已经成为直属事业单位。

如上所述，事业单位是介于以营利为目的的企业和行政机关之间的一种社会组织。且其公益性的宗旨目标使其与行政机关仅一墙之隔。正因为如此，在法律法规授权不是行政机关的组织行使行政权的时候，比较好的选择是选择事业单位。如1999年《档案法实施办法》第十条规定，各级档案馆是事业单位，按照档案法第八条，承担以下任务：收集和接受本馆保管范围内对国家和社会有保存价值的档案；对之按照规定进行整理和保管，为社会提供服务。

要注意的是，银监会、证监会、保监会这类事业单位。从其权力来看，它们就是行政机关，但是名义却是事业单位。如何解释这种矛盾，已如上述，按照法律法规授权，才能从法律上说清这种事业单位享有巨大的行政权力的理由。所以，从法律上，这些事业单位亦应该在法律法规授权组织中出现。

（2）社会团体。社会团体虽然不是行政机关，不属于行政系统，但法律、法规往往授权它们行使某些行政职能，如各种行业协会，它们有依法律、法规的授权管理本行业的某些行政事务的权力。如《价格管理条例》第二十二条规定，价格监督机构会同工会、群众价格监督站，开展价格监督工作。

要注意区分的是人民团体。人民团体与社会团体定冠词不同，内涵是很不同的。虽然从名词解释角度，人民和社会往往是可以通用的，但是在我们国家的历史传统背景下，人民团体是指中国人民政治协商会议（全国政协）组成单位，包括工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联等8个团体。而社会团体一般是指需要经过民政机关登记的民间组织，之所以称之为民间组织，是相对于人民团体而言，人民团体事实上已经是半官方的团体了。

当然由于我们国家的改革是一种解构式的改革，许多社会组织是从以前的官方组织转换过来的，如行业协会是从过去的行政主管机构转换过来的，它们或带着原来行政化的浓重痕迹，或者为成员的个人利益计，一些本是社会团体的组织千方百计地往行政机关靠。如争取“参公”待遇，以便可以在行政系统内升迁、调动，可以端铁饭碗等。所以许多社会团体越来越像行政机关，而不是最初所设想的，它们应该变成植根于草根的社会团体。行政法的本质是控制政府的权力，但若无国家和社会的区分，又怎么谈得上控制？就授权而言，亦应各自分明的面孔，才能说授的是谁的权，谁接受权力呀！

（3）基层群众性自治组织。基层群众性自治组织是指城市和农村按居民、村民居住的地区设立的居民委员会和村民委员会。我国政府在农村地区设到乡镇一级，在城市设到区一级。由于我国人口众多，这些基层政府直接管到相对人，还是很有些够不着。所以许多行政任务都会借助居委会和村委会的力量完成。如过去乡镇政府的行政征收任务中就有部分任务是由村委会完成的，如“三提五统”。“三提五统”是指村级三项提留和乡镇五项统筹。“村提留”是村级集体经济组织按规定从农民生产收入中提取的用于村一级维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支费用的总称，包括公积金、公益金和管理费。“乡统筹”是指乡（镇）合作经济组织依法向所属单位（包括乡镇、村办企业、联户企业）和农户收取的，用于乡村两级办学（即农村教育事业费附加）、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项[4]。“三提”是村委会收取的。城市里的居委会，也协助区政府或者街道办事处承担了不少行政任务。

（4）企业组织。企业组织主要是行政管理的对象，但在特定情况下，法律、法规也可授权其行使一定行政职权。

（5）各种技术检验、鉴定机构。对一些需要运用专门知识、专门技能、专门设备进行检验鉴定的事务，法律、法规通常授权由一些有关的技术性机构办理。

除了上述五种组织可能被法律法规授权，承担行政任务外，还有这样一种情形，即不够行政机关资格的行政组织，由于法律法规授权，成为和行政机关一样可以独立行使权力的行政主体。具体而言，又可以分为两种情况。一种是行政机关的内部机构，如直辖市和较大市的道路交通管理大队本是交通管理机关的机构，因《道路交通安全法》的授权，即将其归入道路交通管理部门，使其可以自己的名义独立行使权力。另一种是派出机构，派出机构与派出机关不同，不是一个独立的行政机关，但如《治安管理处罚法》第九十一条规定：“警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。”《税收征收管理法》第十四条规定：“本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。”这实际上是授权使得不够行政机关资格的税务所具有了行政机关一样的主体资格。

被授权组织的法律地位体现在以下三个方面：

①被授权组织在行使法律、法规所授职权时，享有与行政机关相同的行政主体地位。

②被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职权，并承担相应法律后果。

③被授权组织在执行其被授职权以外的自身职能时，不享有行政权，不具有行政主体的地位。

二、委托的组织

委托与授权在英文中是一个词。但是在中国是有区别的，这种区别始自1989 年4月4日颁布的《行政诉讼法》的规定。该法规定，法律法规授权的组织，在行政诉讼中是被告，行政机关委托的组织不做行政诉讼的被告，其行使委托行政权所引起的争议，老百姓提起行政诉讼要以委托机关为被告。自此，委托与授权截然分开。

行政机关委托的组织是指受行政机关的委托，按照委托范围，以委托主体的名义，行使被委托的行政职权的非国家机关的组织，亦称被委托组织。

行政机关委托的组织和范围十分广泛，不仅包括事业单位、企业单位、社会组织、人民团体，而且还可以包括某些个人或某些私人组织。如国务院发布的《家畜家禽防疫条例》规定，农牧部门及其畜禽防疫机构可以委托有条件的饲养户或检疫单位检疫，家畜出售者可持有被授权检疫的饲养户或检疫单位的检疫证明进入市场。

尽管行政机关委托的组织可以范围广泛，但是对于行政机关将公权力委托给其他组织行使，还是要有一定限制，否则可能因为公务员趋利避害的本能，而将认为麻烦的事项不管是否适合委托统统委托出去。所以法律渐渐有了若干限制。如按照1996年《行政处罚法》的规定，行政机关委托行政处罚权：第一，要依照法律、法规或者规章的规定，方可委托；第二，接受委托的组织应当是依法成立的管理公共事务的事业组织；第三，接受委托的组织应当具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；第四，对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

另外该法还要求：委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任；受委托组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。而到了2004年的《行政许可法》则干脆要求委托的对象只能是行政机关，即第二十四条规定：“依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。”

委托后，由于接受委托的组织以委托机关的名义实施行为，引起相对人不服，也是以委托行政机关为复议被申请人或者行政诉讼的被告，所以应当特别强调委托的权限范围。具体操作应以书面形式将委托事项、权限范围、行使委托权限的实体要求和程序要求予以明确，便于被委托组织执行，也便于委托行政机关监督。

委托的组织不是行政主体，还在这一部分中涉及主要是因为委托组织是实际上行使行政权的组织，所以从组织法的角度是应该有所限制和要求。