第五节　行政机关编制法

一、编制的含义

编制，根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二十八条规定，是指机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员数额和领导职数。

任何一个具体“组织”，其职位的数量是有一定的数量的。职位的数量是由这一组织在整个组织体系中的地位、任务、人员培训的需要及经费预算等因素决定。根据这些因素所决定的职位数量，称作这一“组织”的编制。

行政编制有广义和狭义两种。广义的行政编制是过去长期使用的，是相对于企业编制、事业编制而言的。那时候即使是企业也是国企的天下，所以企业也有编制。这种广义行政编制与其说是行政编制，不如说是国家机关编制更为妥帖。因为这种行政编制在三分法的前提下，将所有花财政钱的国家机关都囊如行政编制。如“百度百科”给出的行政编制定义是：工作人员的工资和日常办公经费，由行政经费开支，执行国家职能及政治体系管理职能的国家权力机关、国家行政机关、国家安全机关、国家审判机关、国家检察机关、党派机关、政协机关、人民团体所使用的人员编制，列为国家行政编制。

狭义行政编制应该是名副其实的行政编制，指的就是行政机关的编制。但是这只是理论上的说法，或者讨论行政机关编制时方便的说法。

因此，本节用行政机关编制法的概念，以排除我们行政法不需要讨论的那些组织的编制问题。当然因为体制就是这样的，所以不可能完全在行政机关编制范围内研究问题，如谈及编制管理机构的设置就会遇上现行体制的问题。

二、编制管理“一支笔”原则

“一支笔”审批原则是编制管理机关审批机构编制的一项重要原则。所谓“一支笔”原则是指对机构设置和人员编制审批实行统一领导、集中管理。“一支笔”原则有利于保证机构编制管理工作的权威性、严肃性，避免政出多门，多渠道、多种文件批准设置机构、增加人员编制。

“一支笔”原则的主要内容包括：

1.有关机构编制事宜，应由主管编制的领导决定或批准，并且专题文件下达，其他领导一般不能随意决定或审批；

2.有关机构编制方面的问题，应由主管部门提出专题报告，统一经编制主管部门办理并向主管编制工作的领导提出审查、处理意见，其他部门不能以任何形式自行决定或下达有关增设机构、增加编制、确定机构级别等事宜。“一支笔”审批原则，能有效地防止官僚主义和本位主义，有利于机构编制管理。

这一原则实施多年，是编制管理的基本思路，就是编制管理机关也是按照这样的思路设置的。

三、编制管理机关

由于缺乏法律规定，编制机关的设置不是统一的。曾有三种编制管理机关模式：1.设置编制管理委员会在地方政府办公室内； 2.编制管理委员会同时设在党委和政府，一套班子同时挂两块牌子； 3.编制管理委员会设在政府人事部门下。

1997年8月3日国务院发布《国务院行政机构设置和编制管理条例》，该条例五章25条，对国务院机构的编制管理基本原则、机构设置的管理、编制管理等重要事项作出了规定，是值得肯定的法制进步。该条例不少规定是比较先进的，符合社会发展需要。如其第五条规定：“国务院行政机构的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关事先组织有关部门和专家进行评估和论证。”再如其第十条规定：“为处理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，还应当明确规定其撤销的条件或者撤销的期限。”以及第二十四条规定：“国务院行政机构不得干预地方各级人民政府的行政机构设置和编制管理工作，不得要求地方各级人民政府设立与其业务对口的行政机构。”等等。

但是该行政法规所规范的范围只限于国务院本身机构编制的管理，地方政府的机构编制管理另行规定。所以对地方政府可能产生的是一种示范效果。因而，关于地方编制机关如何设置一直有不同的方案。概括一下大致有三种编制管理机构的设置方案：第一，在各级政府设置编制管理机关，这是一种以地方政府领导为主的方案；第二，在政府之外设置编制委员会，由党委、政协、人大、政府以及其他有关专业人士参加，这是一种独立于政府的方案；第三，保留现有结构，即编制管理委员会，一套人马，两块牌子，一块党委编制管理机构的牌子，一块政府编制管理机构的牌子。具体言，政府的人事机构承担具体工作，报给编制委员会统一报编制，由党委批准后施行。

2007年3月国务院第486号令颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，该条例自2007年5月1日起施行。关于地方政府编制管理机构的应当依据国务院这一条例来设置。该条例六章30条，与十年前国务院自身的机构编制管理条例比，多了一章“法律责任”。而且注意社会对编制管理的监督，如其第二十五条规定：“任何组织和个人对违反机构编制管理规定的行为，都有权向机构编制管理机关、监察机关等有关部门举报。县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当接受社会监督。”

地方编制管理机构的设置，按照国务院的这一条例，是设在各级政府。但是如果比较上述三种方案，编制管理机构的设置应该是沿袭了现行体制。国务院的行政法规自然无法规定独立于政府的编制管理机构，也不可能规定党委设不设编制管理机构，但党的机构的改变或者撤销一定要党自己作出决议或决定，所以这是一种不得不的选择。观察现有编制管理机构的网站，这个结论是正确的。即编制管理机构既是政府的也是党的。具体构建是党中央组建编制管理委员会，国务院设置编制管理委员会办公室具体承办编制管理工作。

本书以为在编制管理问题上应该借鉴国外有益经验，将现行体制下的决定主体转变为人大。由专家、各方代表组成组织，或者政府自身在广泛听取意见、调研的基础上，提出编制方案，由各级人大或其常委会负责审批，批准才能在预算上增加新机构的拨款。每一届人大和政府都应该如此循环往复，编制管理不是僵死固定的，是动态适应社会需求的，也是不断博弈的，可以在过程中做到人大监督政府。当然就法制程度而言，现有两个编制管理条例是不足的。更加具体、明确、透明的编制管理制度需要法律的进一步作为。