第二条　【诉权】

公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

※立法·要点注释

1.从行政诉讼的主体说，原告必须是认为自己的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，不包括自己的合法权益未受到行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，也不包括认为他人合法权益受到影响的公民、法人或者其他组织。被告是行政机关，不包括司法机关、立法机关、军事机关和党的机关。

2.从法律关系说，可以提起行政诉讼的是因行政机关和行政机关工作人员行使行政权力，同公民、法人或者其他组织发生法律关系而引起的行政争议。不包括行政机关同公民、法人或者其他组织发生民事法律关系而引起的民事争议。

3.从行为种类说，可以提起诉讼的是行政行为。行政行为最重要的特征在于其“处分性”（或者称“处理性”），而并不在于其外在的表现形式。对于行政行为的概念，重在强调其对权利义务的“处分”或者变更当事人的法律地位，并不关注该行为的外观是“抽象”的还是“具体”的。从司法实践来看，对于哪些案件应当受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，可以根据实践的发展不再从概念上作出区分，本次修法将“具体行政行为”修改为“行政行为”。修改后的行政诉讼法，以“行政行为”完全替代“具体行政行为”，成为行政诉讼法的核心概念。特别是在受案范围、当事人、证据、起诉受理、审理和判决、执行等程序中，行政行为成为基础性的概念。

4.从行政诉讼的标的说，原则上人民法院只管违法的行政行为。行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益中的“侵犯”，是指违法的情形。对于行政机关在法定范围内行使自由裁量权的适当与不适当的行为，法院一般不管，当然行政行为明显不当的除外。

5.从行政行为引起的后果说，不仅指公民、法人或者其他组织的权利受到行政机关的侵犯，可以提起诉讼，还包括他们的合法利益受到行政机关的侵犯，也可以提起诉讼。权利一般由法律明确规定，合法权益则属于法律保护的权利和利益。

6.有权依照本法提起诉讼，有两层意思：（1）有权提起诉讼的公民、法人或者其他组织应当依照本法第十二条规定的人民法院的受案范围提起诉讼；（2）应当依照本法规定的起诉条件提起诉讼，人民法院才予受理。

7.行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。修改前的行政诉讼法中，被告不仅包括行政机关，而且还包括法律法规授权的组织。之后，《若干解释》对授权组织作了进一步的解释。《若干解释》第二十条第三款规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不提起诉讼的，应当以实施该行为机构或者组织为被告。本次修法，吸收了司法解释的上述规定，明确了规章授权组织的地位。主要考虑是：根据《立法法》的规定，规章属于“法”的范畴，《立法法》第四章第二节明确规定了“规章”属于“法”的组成部分；实践中，规章往往是法律、法规的先导；规章授权并非规章“委托”，行政规章一旦颁布实施，只要规章本身是合法的，就无须被授权方的受领，即无须被授权方的同意即可获得法定主体地位，这与“委托”的含义大相径庭。法律、法规、规章的授权实际上给予了组织一个行使行政管理职能的权利，赋予了其在法律上的行为能力。法律、法规、规章授权组织作出的行为也属于行政行为。

【司法批复】

《最高人民法院关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》（[2005]行他字第12号，20050603）

根据《行政诉讼法》第二条和《若干解释》第十二条的规定，土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼。

※注释

土地的实际使用者，具有法律允许的权益，而不是非法利益。根据本案实际情况，法律允许其在完善相关手续后取得土地的使用权，法律也允许其在没有使用权证的情况下实际使用该幅土地。土地实际使用者认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼。

《最高人民法院对内蒙古高院〈关于内蒙古康辉国际旅行社有限责任公司诉呼和浩特市工商行政管理局履行法定职责一案的请示报告〉的答复》（[1999]行他字第13号，19991124）

依据《行政诉讼法》第二条的规定，公司登记中的利害关系人认为登记管理机关的登记行为侵犯其合法权益，或者对登记行为不服请求变更、撤销，登记管理机关不予变更或撤销，向人民法院提起行政诉讼的，具备原告资格。

※注释

与被诉行政行为具有法律上利害关系的人，具备行政诉讼原告资格。与行政行为有法律上利害关系的人，包括行政行为直接针对的行政相对人和行政行为对其产生实际影响的相关人。

【行政审判指导案例】

[指导案例第2号·王念仁等诉福建省福鼎市人民政府土地行政登记案]公民、法人和其他组织认为其合法权益受到行政行为潜在影响的可以提起行政诉讼

对合法权益的侵害，不仅包括现实的，在一定情况下也包括将来的；不仅包括明显的，而且也应当包括潜在的。由于部分界址不明，王念仁等的土地使用权处于一个不完全确定的状态，对其合法权益是有潜在影响的。王念仁等与被诉行政行为有法律上利害关系，具备原告资格。

【最高人民法院公报案例】

[中海雅园管委会诉海淀区房管局不履行法定职责案，GB2004-5]

行政机关对具体行政行为相对人要求其依法履行职责的申请，长时间不予书面答复，亦未按规定履行指导、监督的职责，其行为构成违法。

《行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据本案发生时实施的建设部《城市新建住宅小区管理办法》、北京市人民政府《北京市居住小区物业管理办法》以及原北京市房屋土地管理局《关于开展居住小区物业管理委员会试点工作的通知》、《关于全面开展组建物业管理委员会工作的通知》、北京市国土资源和房屋管理局《关于物业管理委员会委员补选、改选、换届选举及变更事项的通知》、北京市人民政府办公厅《关于转发规范和加强本市居住区物业管理的若干意见》的规定，居住小区物业管理委员会是由居住小区内全体业主通过业主大会选举产生，代表本物业区域内全体业主的合法权益，负责对区域内物业实施管理的组织。物业管理委员会的成立及换届选举，均须报当地区县国土房管机关登记备案。物业管理委员会的主要职责包括选聘或解聘物业管理企业、与物业管理企业签订物业管理合同以及审议物业管理企业提出的物业管理服务收费标准、年度计划、财务预算和决算、监督物业管理企业的管理服务活动等，物业管理委员会的办公场所由物业管理企业提供，日常办公经费也暂由物业管理企业从其收入中支付。据此，可以认为，物业管理委员会的产生与改选均须经行政主管机关登记，有自己的组织章程和组织机构，有独立使用的办公场所，办公经费亦有相应保障，因而具有一定的民事行为能力，虽然不具备法人的资格，但如果物业管理委员会认为房管局处理其申请换届登记予以备案的具体行政行为，侵犯了该委员会的合法权益，有权依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起诉讼。