第四章 诉讼参加人
第二十五条 【原告资格】行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
条文注释
2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第14条规定,行政诉讼法第25条第2款规定的“近亲属”,包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。
案例 9
有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼([2018]苏08行终26号)
一审法院经审理查明:原告张彩某与梁加某系夫妻关系。2011年10月8日,第三人昌盛电气江苏有限公司与死者梁加某签订劳动合同,劳动合同期限为2011年10月8日至2016年10月7日。2016年4月6日4时40分左右,梁加某到公司上班途经盱眙县××省道××处,撞到121省道右侧栏杆发生交通事故,造成二轮电动车受损,梁加某当场死亡。该起交通事故经盱眙县公安局交通警察大队集体通案,结合分析认为:因当事人梁加某已经死亡,现有证据无法证实是何原因导致梁加某驾驶二轮电动车撞到道路护栏发生交通事故的,故该起道路交通事故成因无法查清,事故责任无法认定。
2016年5月6日,第三人昌盛电气江苏有限公司向被告盱眙县人力资源和社会保障局提起工伤认定申请;2016年5月16日,被告盱眙县人力资源和社会保障局向第三人昌盛电气江苏有限公司发出工伤认定申请补正通知书,要求第三人向其提交交通事故《事故责任认定书》, 2016年5月19日,向第三人昌盛电气江苏有限公司发出工伤认定申请受理决定书;2016年7月4日,被告盱眙县人力资源和社会保障局以工伤认定需要司法机关或者行政主管部门结论为依据,而司法机关或者行政主管部门尚未作出结论为由,向第三人昌盛电气江苏有限公司发出工伤认定中止通知书;2017年1月4日,张彩某向被告盱眙县人力资源和社会保障局申请要求恢复工伤认定申请;2017年5月19日,被告盱眙县人力资源和社会保障局作出恢复梁加某工伤认定程序告知书,恢复梁加某的工作认定程序。2017年3月17日,被告盱眙县人力资源和社会保障局以梁加某的死亡事故不符合《工伤保险条例》第十四条、十五条认定工伤或者视同工伤的情形,作出盱人社工不认字[2017]第1号《不予认定工伤决定书》。原告张彩某不服盱人社工不认字[2017]第1号《不予认定工伤决定书》的认定,诉至法院。
一审法院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼。本案亡者梁加某因交通事故身亡,张彩某作为梁加某的家属,可以就本案提起行政诉讼,是本案适格的原告。
《工伤保险条例》第五条第二款规定:“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”被告盱眙县人力资源和社会保障局作为盱眙县行政区域内的社会保险行政主管部门,具有认定工伤的法定职权,是本案适格被告。
本案争议焦点在于亡者梁加某所受伤害是否符合应当认定为工伤的情形,被告所作的不予认定工伤决定书是否合法。根据《工伤保险条例》第十四条第(六)项的规定,在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的,应当认定为工伤,其交通事故责任明确界定为“非本人主要责任”。结合本案,亡者梁加某因交通事故而身亡,盱眙县公安局交通警察大队对该起事故表述为:因当事人梁加某己经死亡,现有证据无法证实是何原因导致梁加某驾驶二轮电动车撞到道路护栏发生交通事故的,故该起道路交通事故成因无法查清,事故责任无法认定。其表述的内容不符合“非本人主要责任”的内涵。原告诉讼陈述该起事故是肇事车辆逃逸造成,并提交车辆擦碰痕迹及车辆留下的切片、法医学尸体检验鉴定书以证明其主张,但未提交能证明事故由他方造成的直接证据,且经审查道路交通事故现场勘查笔录,并未发现提取痕迹物证的相关表述。故原告诉称该起事故是肇事车辆逃逸造成的理由不能成立。关于原告对被告在没有查清事实的基础上贸然以没有交通事故责任书为由作出不予认定工伤,不符合法律规定的诉称,一审法院认为,被告盱眙县人力资源和社会保障局在恢复工伤认定申请后,对相关人员进行了调查、调取了公安交警部门的案涉材料,对该起事故进行责任认定,认为无法判断梁加某在该起事故中承担非本人主要责任,作出了不予认定工伤的决定,其适用法律正确,事实充分。法院对原告该诉称不予支持。
综上,经对被诉行政行为全面审查,被告盱眙县人力资源和社会保障局作出的盱人社工不认字[2017]第1号《不予认定工伤决定书》,事实清楚,证据充分,适用法律法规正确,程序合法。原告要求撤销该不予认定工伤决定书,并重新认定的诉讼请求,缺乏事实和法律依据,应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告张彩某的诉讼请求。
张彩某提起上诉,请求:1.撤销一审判决,依法改判;2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。
第二十六条 【被告资格】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。
案例10
大学是行政诉讼的适格被告(《最高人民法院公报》2003年第1期)
1994年9月,原告田某考入被告北京某大学下属的应用科学学院物理化学系,取得本科生学籍。1996年2月29日,田某在参加电磁学课程补考过程中,随身携带写有电磁学公式的纸条,中途去厕所时,纸条掉出,被监考教师发现。监考教师虽未发现田某有偷看纸条的行为,但还是按照考场纪律,当即停止了田某的考试。北京某大学于同年3月5日按照“068号通知”第三条第五项关于“夹带者,包括写在手上等作弊行为者”的规定,认定田某的行为是考试作弊,根据第一条“凡考试作弊者,一律按退学处理”的规定,决定对田某按退学处理,4月10日填发了学籍变动通知。但是,北京某大学没有直接向田某宣布处分决定和送达变更学籍通知,也未给田某办理退学手续。田某继续在该校以在校大学生的身份参加正常学习及学校组织的活动。
1996年3月,原告田某的学生证丢失,未进行1995至1996学年第二学期的注册。同年9月,被告北京某大学为田某补办了学生证。其后,北京某大学每学年均收取田某交纳的教育费,并为田某进行注册、发放大学生补助津贴,还安排田某参加了大学生毕业实习设计,并由论文指导教师领取了学校发放的毕业设计结业费。田某还以该校大学生的名义参加考试,先后取得了大学英语四级、计算机应用水平测试BASIC语言成绩合格证书。田某在该校学习的4年中,成绩全部合格,通过了毕业实习、设计及论文答辩,获得优秀毕业论文及毕业总成绩全班第九名。
被告北京某大学的部分教师曾经为原告田某的学籍一事向原国家教委申诉,原国家教委高校学生司于1998年5月18日致函北京某大学,认为该校对田某违反考场纪律一事处理过重,建议复查。同年6月5日,北京某大学复查后,仍然坚持原处理结论。
1998年6月,被告北京某大学的有关部门以原告田某不具有学籍为由,拒绝为其颁发毕业证,进而也未向教育行政部门呈报毕业派遣资格表,学校也因此没有将田某列入授予学士学位资格名单内交本校的学位评定委员会审核。田某认为自己符合大学毕业生的法定条件,北京某大学拒绝给其颁发毕业证、学位证是违法的,遂向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼。
综上,本案中被告北京某大学虽然不是行政机关,但它是根据《教育法》和《高等教育法》由国家创办的高等学校,是国家设立的公共教育机构之一。被告颁发毕业证、学位证的权力,是根据《教育法》和《高等教育法》取得的,属于行使国家行政职权的范畴。被告北京某大学拒绝给田某颁发毕业证、学位证的行为,属于根据国家法律、法规授权行使国家行政职权的行政行为,因此,北京某大学属于适格的被告。
第二十七条 【共同诉讼】当事人一方或者双方为二人以上,因同一行政行为发生的行政案件,或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的,为共同诉讼。
条文注释
因同一行政行为引起的共同诉讼,由于该行政行为不能分割,法院必须一起审理,所以学理上称为必要的共同诉讼。这是一项源于民法的理论和制度。可以分为两种情况,一是共同原告,就是两个以上的行政相对人对同一行政行为不服而向法院起诉。如两人以上共同违法,行政机关在同一行政决定中作出处罚,受处罚人均不服,提起诉讼的;或者行政处罚案件中违法行为人和受害人均不服处罚决定,提起诉讼。二是共同被告。就是两个以上行政主体共同实施的行政行为被起诉到法院。
因同类行政行为发生的共同诉讼,由于不是因同一行政行为引起的,当事人之间不存在不可分割的权利义务关系,可以作为不同的案件审理,也可以一起审理,学理上将这类共同诉讼称为普通的共同诉讼。之所以成为共同诉讼,是因为这类行为性质相同,或者事实和理由相同,从提高审判效率和保证司法统一性上,可以共同审理。与因同一行政行为引起的共同诉讼不同,同类行政行为引起的共同诉讼,需要人民法院认为可以合并审理并经当事人同意。这类共同诉讼必须符合四个条件:一是必须由同一法院管辖;二是必须属于同一诉讼程序,如都适用普通程序,或者简易程序;三是当事人同意作为共同诉讼合并审理;四是必须符合合并审理的目的,即提高审判效率。
第二十八条 【代表人诉讼】当事人一方人数众多的共同诉讼,可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,应当经被代表的当事人同意。
条文注释
推选的代表人必须是当事人之一,不能推选当事人之外的人。因为诉讼代表人的诉讼行为对其代表的当事人发生效力,他们的利益应当是一致的。诉讼代表人的诉讼行为仅指提出管辖权异议、提供证据、进行法庭辩论等不涉及当事人实体权利的行为。代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,这些属于当事人的实体权利,应当经被代表的当事人同意,否则就是对当事人权利的侵犯。
第二十九条 【诉讼第三人】公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。
人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的,第三人有权依法提起上诉。相关案例索引
建明食品公司诉泗洪县政府检疫行政命令纠纷案(《最高人民法院公报》2006年第1期)
本案要点
依据《行政诉讼法》的规定,第三人参加诉讼的方式有两种:一是申请参加;二是由人民法院通知参加。本案中,江苏省泗洪县兽医卫生监督检验所即为与被诉具体行政行为有法律上的利害关系的第三人,并由人民法院通知参加诉讼。
第三十条 【法定代理人】没有诉讼行为能力的公民,由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的,由人民法院指定其中一人代为诉讼。
条文注释
诉讼代理人是以当事人的名义,为当事人的利益进行诉讼活动的人,包括法定代理人和委托代理人。本条规定的是法定代理人。法定代理人是根据法律规定行使代理权的人。没有诉讼行为能力的公民,由其法定代理人代为诉讼。诉讼行为能力是以自己行为实现诉讼权利、履行诉讼义务的能力。没有诉讼行为能力的公民,不能亲自进行诉讼活动,需要由其法定代理人代为进行。根据民法通则的相关规定,无诉讼行为能力的未成年人、精神病人的监护人是其法定代理人。法定代理人是根据法律确定的监护权而代理当事人进行诉讼活动,不是基于当事人的意思表示。因此,法定代理人应当主动代理当事人进行诉讼,代为行使诉讼权利,承担诉讼义务,维护当事人的合法权益。
第三十一条 【委托代理人】当事人、法定代理人,可以委托一至二人作为诉讼代理人。
下列人员可以被委托为诉讼代理人:
(一)律师、基层法律服务工作者;
(二)当事人的近亲属或者工作人员;
(三)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。
第三十二条 【当事人及诉讼代理人权利】代理诉讼的律师,有权按照规定查阅、复制本案有关材料,有权向有关组织和公民调查,收集与本案有关的证据。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料,应当依照法律规定保密。
当事人和其他诉讼代理人有权按照规定查阅、复制本案庭审材料,但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。
条文注释
律师的权利包括两项:一是调查收集证据。律师是专业法律工作者,调查、收集证据是其提供法律服务的基本要求,因此,法律保障其调查权,有关单位、个人应当配合。但是,在行政诉讼中,被告的律师受本法第35条的限制,即在诉讼过程中,不得自行向原告、第三人和证人收集证据。二是查阅、复制本案有关材料。包括证据材料、庭审记录以及起诉状、答辩状、代理意见书等庭审中涉及的有关材料。无论是调查收集证据,还是查阅、复制案件材料,对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料,律师应当依照法律规定承担保密义务。