6.3　国家规划的历史演变

6.3.1　国家规划的制度背景演变

新中国成立之后，经历了几次重大的制度变革。在经济制度层面，由计划经济向有计划的商品经济转变，最终形成比较完善的社会主义市场经济体制。在政治制度方面，经历了人民代表大会制度与多党协商制度的破坏与重建。在意识形态方面，由集中、保守和单一的意识形态向分散、开放和多元的意识形态演变。

（1）经济背景演变

新中国成立初期的1949—1952年完成了对资本主义经济的改造，这一时期的经济发展处于新民主主义的经济构架中。随着社会主义改造的全面完成，从1953—1957年的“一五”计划实现了从新民主主义经济向社会主义计划经济的过渡，经济发展开始全面处于计划制度的管理之下，自由市场被政府计划所取代，以大力发展重工业为代表的经济格局开始确立。以计划价格取代市场定价，全体国民的经济活动全部被置于政府计划的调控之下，个人作为基本劳动单位参与国有经济和集体经济的发展。“一五”计划期的经济发展相对稳定，各项经济指标逐年上升。从“二五”计划后期开始，由于对形势的错误估计以及意识形态领域“整风运动”的展开，国家规划在编制和执行过程中开始偏离预期发展轨道，这一时期的五年计划执行不及“一五”时期。截至“五五”计划时期，计划体制下的国民经济发展效果和水平与预期偏离较大。

经济制度的变革势在必行，1978年党的十一届三中全会释放了改革开放的信号，标志着中国经济发展进入了全新阶段。这一阶段可以分为两个递进的时期。首先，从“五五”计划末期的经济改革开始，计划经济的主导地位虽然开始减弱但计划思想仍未完全转变，而市场经济的相关概念开始引入国家规划的制定之中，形成了有计划的商品经济。经济体制开始从内向型向外向型转变，但计划的影响仍未完全消除，改革和开放的力度有限，商品经济的发展存在较大局限。1984年提出有计划的商品经济，1990年提出计划与市场调节相结合。而1992年提出的建设社会主义市场经济标志着中国经济发展进入了改革开放之后的第二个新阶段，社会主义市场经济制度成为中国经济发展的长期经济制度。

从“八五”时期开始，社会主义市场经济概念正式提出，一条不同于传统计划经济和完全自由市场经济的发展道路开始发挥优势。社会主义市场经济作为基本的经济制度，在同时发挥市场和计划的双重优势的同时，又对各自的缺点加以限制。不同于传统的自由放任市场经济，社会主义市场经济的最大特点是在最大化保留市场配置资源的高效率的基础上，以计划方式对市场无法发挥作用或作用有限的公共服务和基础建设等非经济领域进行补充。计划一方面弥补了市场无法发挥的领域，另一方面又对由市场波动所引起的经济波动起到了平抑作用。

综上所述，计划经济、有计划的商品经济和社会主义市场经济伴随着我国国家规划的制定和发展过程而不断演进。经济制度从单一向多元的转变和过渡，从排外向包容、从封闭向开放的改进伴随着国家规划的发展过程。

（2）决策模式演变

十三个五年计划和规划的演变过程不但体现了不同时期的发展的重点和优先性，更体现了中国决策机制在计划经济体制时代长期处于非制度化状态，改革开放以来，又重回制度化轨道的过程（王亚华、鄢一龙，2007）。

民主集中决策模式向个人决策的非制度化模式转变。“一五”至“二五”计划前期，中国处在从新民主主义向社会主义的过渡时期。人民代表大会制度和多党政治协商制度开始实行，决策机制的运行处在制度化和程序化的轨道中，对不同阶层意见的包容度较高。制度化、程序化和理性化的决策机制为重大事务的抉择和国家规划的编制提供了基本的制度保障，而这一时期的民主集中制更强调内部集体决策，即党内民主决策模式。从“二五”计划至“四五”计划时期，计划经济已经全面建立，而意识形态领域的“左”倾以及社会运动使负责制定计划的国家计委受到冲击，国家规划的制定缺乏充分的前期准备。个人决策取代集体决策，领导人的个人意志在决策过程中发挥重要作用，偏离制度化轨道的非理性决策机制导致“二五”“三五”和“四五”计划的编制和执行效果偏离预期。

民主集中决策模式与制度化轨道的重建。随着“四五”计划的结束与社会环境的逐渐稳定，“一五”计划时期的决策制度得到恢复和重建。历经“五五”和“六五”计划两个时期，民主集中的内部集体决策模式被重新建立起来。同时，国家计委的重建和改组也将国家规划的制定和执行带回制度化和程序化的轨道。改革开放之后，中国经济由封闭向开放状态转变，相应的决策模式也开始改变，民主集中下的内部集体决策机制开始恢复到“一五”计划时期的状态。“五五”和“六五”计划时期的决策主体仍然局限在政府内部，内部集体决策模式下的国家规划编制虽然在制度化的框架下进行，但这种决策模式仍然是一种政府关门编制计划的过程，缺乏广泛的社会参与和对国内外经济环境的深刻分析（钟契夫、许光建，2002），加之信息收集的不充分和不准确，进一步影响了五年规划实施的效果。

集体决策模式向科学决策模式的演进。从“七五”计划开始，决策模式开始由民主集中制下的精英集体决策模式转向民主程度更高的科学决策模式。决策权力的下放和进一步分散以及除政府部门之外的不同阶层在国家规划制定中的参与程度的提高使决策机制在制度化的基础上更加科学化。政府部门内部、外部精英以及社会大众相互合作对规划的内容进行讨论，在指标和目标制定上遵从全面、综合、包容的指导思想，将民众对于国家未来发展的期望融合在国家规划的制定中。决策主体的多元化与决策程序上的集体决策、程序化决策以及协商决策对最终规划的内容产生了重要影响，规划目标的优先性逐渐从经济指标数量的增长转向了社会发展和人民生活水平质量的提高等方面。

（3）意识形态演变

我国的意识形态是“自上而下”的强化和统一过程，意识形态的演变直接体现在国家规划的指导方针演变上。指导方针在很大程度上取决于当时国家领导人的主观选择，而这一选择，既来源于领导人的治国理念和思路，又受制于领导人对包括国际国内形势在内的国情条件的认识（王亚华、鄢一龙，2007）。中国的意识形态演变是制定五年规划的民意基础和前提，也是对民众思想转变的具体回应。在五年计划和规划的制定中，意识形态的演变经历了两个大的转折阶段，是从分散到统一再到包容、从开放向封闭再到解放的过程。

新中国成立初期正处在政治制度初建和经济领域的新民主主义时期，领导层和民众对于社会主义各领域的建设处在摸索中。这一时期民众的思想处于新旧交替阶段，国家的官方意识形态对于民众的多元化思想与意识形态容忍度较高，没有对民众的个人意识形态进行强制性的统一。因此，思想意识形态上呈现出分散化和多样化的特征。与此相对应，在政治和经济领域中民主程度和自由程度也比较高。这一时期第一个五年计划的制定也经过了不同意识形态社会群体的讨论和调研，秉持务实发展和稳步提升的理念，“一五”计划的实施效果在所有计划时期的五年计划中排名靠前。

意识形态领域的第一次转折始于“二五”计划后期。随着计划经济的全面推行和计划程度的不断强化，意识形态领域的统一水平逐渐提升，对不同意识形态的宽容程度开始降低，要求全体国民形成统一的与官方相符的意识形态。这一时期是以激进的马克思主义意识形态统一全国，并通过在政治和经济制度上的不断宣传来强化思想领域的统一性。意识形态上的“左”倾严重影响了中国国家规划的制定，思想上的封闭性和激进性以及追求速度的空想主义导致经济领域的长期发展呈现出较“一五”计划时期相对缓慢的态势。意识形态领域的第二次转变开启了中国经济发展的新篇章。改革开放打破了思想意识上强制性和统一性的藩篱，实事求是、务实求真的思想开始普及。社会主义的意识形态的主导地位没有改变，仍然是社会主流的意识形态，但其对于其他意识形态的压制逐渐弱化，官方对不同意识和思想在发展上的包容性不断提高，社会大众开始认识和接受其他“非官方正统”思想。自由宽松的意识形态环境由南向北、由沿海地区向内陆地区的发展，从官方和社会两个层面为多种属性的经济活动的开展提供了心理和制度的双重保障，经济增长开始沿着实事求是、稳步增长的道路不断前进。

6.3.2　国家规划的目标内容演变

五年规划的文本是指导国民经济发展的重要文件，参考杨扬、张继平（2013）的方法，通过提取五年计划和规划文本的高频词，分析各个五年规划时期的经济和社会的发展重点，以NLPIR-ICTCLAS软件对十三个五年计划和规划的文本进行词频分析，在过滤无意义词后所得到的词频排名前50的高频词如表6-1所示。

十三个五年规划的高频词变化如图6-1和图6-2所示。通过对高频词的排序变化进行比较可知，在“七五”计划之前，“计划”一词频繁出现且排名靠前，国家发展规划的重点仍旧以行政命令配置资源的方式为主。同时，规划内容和发展目标更加偏向经济指标数量上的实现。改革开放之后，市场逐渐成为资源配置的手段，同时，整体发展目标更加偏向经济和社会综合发展，改革成为规划制定的关键词和经济与社会发展的重要途径，智能制造、大数据、人工智能等涉及创新的高科技产业成为经济增长的引擎。

不同时期五年规划的侧重点有明显不同，这表明不同时期的经济和社会发展的重点和优先发展的领域不同。纵向比较不同时期五年规划的关键词变化，可以从历史角度总结出新中国成立以来中国经济发展的整体脉络。

（1）资源配置方式的演变

从图6-1中可以看出，以“九五”计划为分水岭，对资源配置方式发生了彻底改变。1949—1995年，在“一五”计划到“八五”计划的制定中，受到意识形态的约束和社会运动的影响，排斥市场，计划成为资源配置的唯一方式。在“一五”至“四五”计划时期，计划的资源配置地位不可动摇，文本中“计划”的概念始终排在前20位，“四五”时期排在第1位，成为指导一切国民经济和社会生活的最高准则。从“五五”时期开始，“计划”的排位经历了一些起伏，但总体呈现出下降趋势。“八五”时期，它的排名降至第32位，这是计划在规划文本排名前50关键词中的最后一次出现。这表明随着改革开放程度的加深，意识形态对经济增长的桎梏正在逐渐减弱，计划对资源配置和经济增长的影响不断降低。同时，“市场”关键词从“九五”计划开始进入文本关键词之列。“九五”时期之后，市场在资源配置和经济增长上的引导和促进作用不断加强。从“九五”时期市场概念第一次出现到“十三五”时期“市场”的排名从第8逐步降至第38位，其中“十二五”到“十三五”时期的5年间，市场排名降低了14位，反映了政府对市场在资源配置、调节经济和社会运行中的作用的认识过程。市场的引入在结束计划经济之后给中国经济注入了“强心剂”，使原本偏离发展轨道的国民经济和社会发展回归正常。但自“十一五”时期的全球金融危机以来，西方自由市场国家的经验教训和市场机制在特定领域的失灵现象为中国政策制定者提供了借鉴，政府对市场的态度从盲目迷信转向审慎对待。全球经济一体化程度的加深也使政府在设计短期和长期发展规划时，对市场发挥作用的领域更加谨慎。“计划”和“市场”的排名变化不仅表现为资源配置方式的转变，更体现了国家对中国特色经济发展道路的探索历程。通过研究不同时期国家规划的内容，可以看出中国在探索经济发展道路上对于“计划”和“市场”的认识过程主要经历了几个不同的阶段，这也反映在不同时期对具体经济政策内容的制定上。

首先，社会主义意识形态背景下的完全计划经济阶段。新中国成立后经过对资本主义经济的改造之后，以计划经济为标志的社会主义经济制度开始正式确立。在计划经济时期，“一五”计划的实施比较成功，以计划配置资源的方式使中国在短时间内快速建立了比较完备的工业体系和国民经济体系，计划对资源的集中调配作用被最大化地发挥出来。从“二五”计划开始，由于领导人对于国际和国内形势的判断以及社会上追求速度的思想引导，计划在调动和配置资源上的作用被扭曲，计划目标的不理性使计划成为阻碍国民经济增长的“绊脚石”，截至改革开放之前，多年不理性的计划体制对经济增长的促进作用与预期偏离较大。其次，对“市场”的探索阶段。从“九五”计划到“十一五”规划的这段时期，由于市场在资源配置和调动生产积极性上的巨大优势，计划的资源配置和经济调节方式逐渐被边缘化。改革开放程度的不断加深和西方新自由主义思想的兴起，以及意识形态桎梏的消除，使学术界和政策制定者对市场的信心不断增长，市场机制逐渐成为社会主义背景下中国经济增长的推动力。市场程度的不断深化为中国创造了30年的经济高速增长期，使中国经济总量跃居世界第二。但几次全球金融危机的发生为学界和政界对于自由市场机制的盲目自信和乐观敲响了警钟，计划与市场的互补促进成为探索经济发展道路的新阶段。最后，“计划”与“市场”的融合发展阶段。在这一阶段，中国在探索发展道路的过程中形成了具有中国特色的社会主义市场经济道路。学术界对于计划和市场的理解更加全面，计划不再被视为市场的对立面，以市场机制主导私人经济领域、以计划方式调节公共服务领域成为学术界和政府的共识。“计划”的概念已经从强制性和命令性的“指令性计划”转变为以调节和引导为主的“指导性计划”。在市场程度不断深化的同时，以计划作为熨平经济的辅助手段，调节市场经济运行中发生的不理性行为，使市场能够更好地发挥正面引导作用。

（2）社会发展目标的演变

从“计划”和“市场”两个关键词的变化趋势可以看出，不同时期五年规划的发展侧重不同。在发展目标上，从追求工业产值增加、经济数量增长的阶段向探索经济与社会平衡发展、追求高质量发展的阶段转变；在政府角色职能上，从发布指令、统管一切的管理型政府向以人为本、以民为本的服务型政府转变。

一方面，发展的目标逐渐从依靠投资和出口的数量型增长向同时调节供给和需求、追求平衡发展的质量型增长转变。从图6-2中可以看出，“一五”至“十三五”时期，“经济”一词在排序变化上呈现出波动趋势，从“一五”时期的第16位不断上升，在“九五”时期达到第3位，“九五”计划之后，“经济”在规划文本中的排序逐渐下降，最终降至“十三五”时期的第17位。同时，“社会”在“六五”时期第一次出现在规划文本的关键词中，从第18位上升到“十三五”时期的第12位，并在“十二五”时期的排序超过“经济”，社会发展目标的转变逐渐由追求单一经济指标向社会综合指标转变。与此对应的，在图6-3中，“增长”概念在“一五”时期居于第11位，其后的几个五年计划时期，由于社会发展重点的转变和改革，“增长”的波动程度较大，但始终是规划的重要内容。自“十五”计划之后，“增长”一词没有再出现在国家规划的关键词中。而“发展”的概念自“七五”计划之后一直居于关键词排序的首位。从“六五”计划开始的国家发展规划制定中，虽然经济增长仍然是国家发展的主要目标，但相关非经济指标的发展目标开始被纳入国家规划的内容中。从“十一五”规划开始，社会发展目标的完成程度逐渐成为考核和评价五年规划效果的重要方面。

另一方面，规划文本的目标和内容变化也反映在政府对自身定位和执政理念的转变上。从图6-4中可以看出，“管理”在十三个五年规划中的发展趋势表现为：在“九五”计划之前，“管理”的排序从“二五”时期的第46位上升至“九五”时期的第15位，并进一步上升到“十二五”时期的第7位。而在“十三五”规划中，“管理”又降低至第22位。同时，“服务”一词第一次出现在“十五”计划的关键词中，其重要性在随后的三个五年规划中不断提升，从第19位上升至“十三五”规划时期的第3位。受计划经济体制的影响，政府的管理意识从“一五”时期开始出现，并且贯穿十三个五年规划的制定和执行。图6-3的变化趋势表明，自“十五”时期开始，政府对自身管理者的定位开始转变。“服务”概念出现且重要性不断提升，政府开始从管理型向服务型的定位转变。在“十三五”规划时期，重点的改革任务之一就是推进“放管服”的全面落实，提升行政机构服务质量和水平。各级政府对于自身定位的转变促进了本地区营商环境水平的提升，助力经济和社会的发展。

（3）经济增长动力的演变

在实现数量增长的过程中，工业的增长至关重要。在图6-5中，从“一五”计划到“九五”计划时期，“工业”在规划文本中的排序呈下降趋势，从最初的第1位降至“九五”时期的第34位。而自“十五”计划开始，“工业”一词已经从规划文本的前50位关键词中消失。这表明传统工业在经济增长中的重要性逐渐降低，其对经济增长的贡献程度逐渐减弱，由传统工业增长拉动经济增长的方式已经开始转变。从“九五”计划时期开始，“创新”的重要性逐渐显现，从“九五”时期的第38位上升到“十三五”时期的第9位，创新已经代替工业成为经济增长和社会发展的新的驱动力。与此同时，“资源”一词从“七五”时期开始出现，其重要性由第48位上升到“十一五”时期的第6位，在十三五规划时期又下降到第21位。外部资源的约束对经济增长方式的转型和新增长点的培育至关重要，在资源存量日益减少的情况下，经济增长不能再依靠传统高投入、高污染的粗放型增长方式来维系。新资源的创造成为突破经济增长瓶颈的关键点，以创新、智能制造和数字经济为代表的新产业的发展是“十五”计划之后转变经济增长方式的关键。

另外，“改革”和“制度”也分别在“七五”计划和“八五”计划时期开始在规划文本中占据重要地位。从图6-6中可以看出，“七五”计划时期开始，“改革”的重要性从第23位不断提升至“十五”计划时期的第8位，此后又逐渐降低至“十三五”时期的第25位，但在总关键词排序中始终位于前1/2的位置。这表明在计划经济体制结束之后，“改革”成为经济增长和社会发展的常态，以改革促发展的思想已经成为私人经济领域和公共服务领域的主导思想。同时，“制度”从“八五”计划时期的第24位不断上升至“十三五”规划时期的第8位，制度软环境对经济增长和社会发展的影响越来越明显，改革的主要方向也集中在制度方面。通过对制度环境的优化和改善，创造最适宜于发展的制度框架，为经济和社会发展提供制度保障。通过建立和改进制度条件，将经济增长和社会发展置于合理的制度框架下，积极规避增长和发展过程中出现的问题，并且为潜在的问题提供解决方案。