6.2　“国家规划”对经济发展的影响机制

中国经济发展过程伴随着规划的制定和演变，规划的建立为经济增长设定目标，为解决因经济波动、经济周期和外生冲击而偏离正常发展轨道问题提供了长期目标导向。与相机决策结合，“国家规划”成为经济持续增长的助推器和稳定发展的滤波器。由于规划指导方针和指标设定上的差异，不同时期的“国家规划”对中国经济发展的影响效果不同。“一五”时期的五年计划以稳中求进的原则对经济和社会发展状态进行调研和考察，所制定的五年计划具有规划和指引长期经济发展道路的作用。基于“阶级斗争”的指导原则，缺乏充分调研下的“二五”计划至“五五”计划在目标设定上存在冒进和偏离，计划经济下目标的非理性使经济发展效果与预期存在偏差。改革开放以后，指导原则向“以经济建设为中心”和“实事求是”的转变使五年计划的制定回归理性，计划执行效果不断提升。

6.2.1　稳定发展道路，熨平经济波动

首先，以发展目标稳定长期发展道路，实现发展结果的理性预期。一方面，国家规划的制定包含一系列复杂而周密的准备工作，不同部门的前期调研和讨论为规划的发展提供了事前预防机制，保证了规划目标的有效性、合理性和现实性。五年规划在发展目标和方式上的继承保证了发展道路的稳定性，提升了规划的权威性，为不同部门的规划执行提供了稳定的心理预期，保证了对中国特色社会主义发展道路的自信性，保障了规划的顺利实施。另一方面，中期评估为规划的发展和执行提供了纠错机制，为应对和解决外生冲击提供了缓冲地带，辅以指导性的灵活目标管理制度，使规划的发展呈现出稳定而不僵硬、灵活而不松散的特征。通过建立良好的理性预期和管理制度，规划执行过程中为经济和社会发展目标的实现提供了助推作用，保证了国民经济发展的连续性和稳定性，减少了主客观层面可能造成的经济波动。

其次，以经济指标辅助市场发展，平抑经济波动。改革开放以来，市场逐渐取代政府成为调节和指导国民经济发展的方式，以供需和价格机制为核心，市场经济的发展具有最大化经济效益的能力和目标。但规划的制定与施行与市场机制并不矛盾，合理的规划能够对市场经济的失灵起到补充和调节作用。经济处在波动中时，国家规划以调整经济指标来抑制或鼓励投资的方式起到经济稳定器的作用，以既定的量化指标和适当程度的行政干预熨平经济波动，以有计划的资源投放实现市场价格的相对稳定，从而补偿通货膨胀带来的经济和社会福利损失。

最后，国家规划为新政策提供试验基地，降低政策实施风险。五年计划和规划的最大优势之一就是有目的性地对新的政策工具给出分散化的试验空间（Heilmann，Melton, 2008）。改革开放以来的五年计划和规划在制定和实施过程中对于新政策的试验性操作将政策效果反映在特定区域，以结果乐观与否作为是否全面推广的标准。这种试验模式将新政策可能存在的负面效果控制在一定范围内，在观察政策效果的同时降低了政策普及的风险，避免因政策失误而导致经济波动和社会损失。

6.2.2　建立量化指标，提供晋升激励

国家规划对经济发展产生影响的另一个机制是通过对地方官员提供正向激励和反向约束来实现的。地方官员能力与地区经济发展效果直接相关，地方官员的政绩直接体现在本地区的经济和社会发展水平上，而对地方官员政绩的考核和评价则需要量化的指标和数据，各地区的地方发展规划均建立在国家发展规划的基础上。因此，国家规划通过具体的量化指标为行政系统提供人事晋升激励和相关约束，促进地方官员对实现地区经济和社会发展目标而努力。

首先，国家规划为人事晋升提供正向激励。国家规划通过明确五年发展期间的重点发展目标和领域以及它们的具体数量指标，为经济和社会发展提供具体目标和要求，为官员提供明确的执政方向。体现政绩的任务完成度与晋升机会相匹配，这要求官员提升执政能力和效果。以经济目标完成度作为晋升的正向激励，实现地区经济发展水平和政府执政能力的提升，促进本地区全面发展，是国家规划以官员晋升为中介促进发展的一个作用机制。

其次，国家规划以逆向指标提供反向约束。正向指标是考核官员和地方经济发展的主要指标，而逆向指标的反向约束作用则从非经济指标方面约束官员的不作为和执政目标不合理的问题。晋升激励刺激官员完成正向指标，而超额完成的经济指标一般意味着对环境等指标的忽视和破坏，这些逆向指标的破坏程度则成为反向惩罚的衡量标准。因此，在国家规划中不但要求官员追求本地区的经济效益，还要考虑到地区经济、环境和社会的全面发展，不能顾此失彼。逆向指标的反向约束多反映在关乎民主、法制和文化等方面的软环境上，而这些软环境的良好运行是经济稳定增长的前提和保障。因此，正向激励与反向约束一起构成国家规划通过行政官员促进经济发展的传导机制。

6.2.3　引导产业发展，优化资源配置

国家规划的经济发展侧重点在于对不同产业和地区发展的布置上，以优化产业结构和地区资源配置的方式促进经济稳步增长。因此，国家规划对经济发展的直接影响主要体现在对不同产业发展的优先级和重点的引导上，以及对于资源市场配置的调节和辅助上。

首先，以产业引导经济结构变革，开发区域优势产业，实现经济结构全面优化。国家规划通过产业发展促进经济增长表现在对产业发展优先级别的判断和安排上。通过确定主导产业、支柱产业以及重点培育新兴产业等，将产业发展划分为不同的优先级，并与地区资源和环境优势相结合，在实现产业合理布局的同时实施区域特色发展战略，从国家层面上对资源、产业和地区的发展实施综合配置，为不同地区设立长期发展目标。同时，避免因地区产业和资源错配以及重复发展、过度发展造成的经济、环境和社会损失。

其次，实现宏观资源配置，促进地区协调发展。市场是调节资源配置的主要方式，但市场的趋利性会导致资源配置出现过度集聚，形成资源的区域分布不平衡现象，妨碍落后地区的经济和社会发展。与此同时，市场无法配置制度、环境等公共资源，而通过国家发展规划对这些大资源的配置，根据不同区域的发展特点和长期规划，有区别和有重点地向特定区域倾斜，建设最适合本地区发展需求的公共资源框架，形成各具特色的区域协调和平衡发展格局。