2.5　地产调控政策

中国式地产调控有两大特点。第一个特点是，从时间来看，在经济下行阶段出台刺激政策，房价短期飙升后，随即出台地产调控政策，政策力度伴随房价进一步上行而不断加码。从2003年以来，尤其是2008年金融危机后的三轮地产周期中，这一规律无一例外。第二个特点是，调控政策不仅紧缩需求，同时收缩供给，事实上的效果就是供给向需求的传导阻滞，推动价格上行。

2.5.1　2003—2007年确立房地产支柱产业地位

2003年确立房地产支柱产业的地位，政策目标以控房价为主，政策工具包括首付、税收、土地等，全国房价大涨。2003年SARS来袭，经济下行压力加大，同年8月12日，国务院发布《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（简称18号文），房地产被确立为国民经济的支柱性产业。房价由此连续大涨。一年后，地产调控政策开始陆续出台。

2004年土地招、拍、挂的71号文。2004年3月31日，国土资源部、监察部联合下发国土资发〔2004〕71号《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施后，除按国家有关政策规定属于历史遗留问题等外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，2004年8月31日前应完成关于《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前的高度重视稳定住房价格工作历史遗留问题的界定和处理。

2005年“国八条”和“新八条”。2005年3月26日国务院发文指出，高度重视稳定住房价格工作；保持住房价格特别是普通商品住房和经济适用住房价格的相对稳定，有关部门可采取暂停审批该地区其他建设项目用地、暂停提高公用事业价格和收费标准等措施；大力调整和改善住房供应结构，着力增加普通商品住房、经济适用住房和廉租住房供给；严格控制被动性住房需求，合理确定年度拆迁规模；正确引导居民合理消费预期；全面监测房地产市场运行，建立健全房地产信息系统和预警预报体系；积极贯彻调控住房供求的各项政策措施；认真组织对稳定住房价格工作的督促检查。5月11日建设部、发改委、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、银监会等七部委联合发布《关于做好稳定住房价格工作的意见》，从规划、土地供应、房产转让等方面对“国八条”进行细化。

2006年全额征收营业税、7090政策、首付上调等调控政策。2006年5月30日国务院《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，明确规定：从2006年6月1日起，对购买住房不足5年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税，个人购买普通住房超过5年（含5年）转手交易的，销售时免征营业税；凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上；个人住房按揭贷款首付款比例不得低于30%，考虑到中低收入群众的住房需求，对购买自住住房且套型建筑面积90平方米以下的仍执行首付款比例20%的规定。

2007年房企土地增值税实行清算式缴纳。2007年1月17日税务总局《关于房企土地增值税清算管理有关问题的通知》指出，土地增值税以国家有关部门审批的房地产开发项目为单位进行清算，对于分期开发的项目，以分期项目为单位清算。符合下列情形之一的，纳税人应进行土地增值税的清算：房地产开发项目全部竣工、完成销售的；整体转让未竣工决算房地产开发项目的；直接转让土地使用权的。符合下列情形之一的，主管税务机关可要求纳税人进行土地增值税清算：已竣工验收的房地产开发项目，已转让的房地产建筑面积占整个项目可售建筑面积的比例在85%以上，或该比例虽未超过85%，但剩余的可售建筑面积已经出租或自用的；取得销售（预售）许可证满三年仍未销售完毕的；纳税人申请注销税务登记但未办理土地增值税清算手续的；省税务机关规定的其他情况。

2.5.2　2009—2011年五轮调控政策

金融危机后中国推出四万亿元稳增长政策，2009年房价暴涨，一年之后就出现新一轮的房地产调控。此轮地产调控堪称史上最严，调控政策经历五轮升级，分别是2009年“国四条”、2010年1月的“国十一条”、4月的“国十条”、9月的“9·29新政”以及2011年初的“新国八条”。

2009年“国四条”。2009年12月14日国务院常务会议就促进房地产市场健康发展提出增加供给、抑制投机、加强监管、推进保障房建设等四大举措，会议同时明确表态“遏制房价过快上涨”。

2009年住房转让全额征收营业税规定修订。自2010年1月1日起，个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的普通住房对外销售的，免征营业税。

2010年史上最严“国十条”，首次推出影响多年的限购限贷政策。2010年4月17日，国务院发布“国十条”，不仅重申了建立考核问责机制、增加住房有效供给、加快安居工程建设等问题，更进一步紧缩政策，提出二套房贷首付不低于50%、限制外地人购房、推进房产税试点等从未有过的严厉措施。具体而言有如下几轮政策调控：

限贷政策。暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放住房贷款。2010年6月4日住建部、央行、银监会联合发布《关于规范商业性个人住房贷款中第二套住房认定标准的通知》，明确各地商业性个人住房贷款中居民家庭住房套数，应依据拟购房家庭成员名下，包括借款人、配偶及未成年子女，实际拥有成套住房数量进行认定。同年9月29日，多部委出台巩固楼市调控成果措施，央行、银监会决定，将原针对商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张地区的停贷政策扩大至全国，并不再给予各商业银行选择权；将贷款购买商品住房首付款比例全面调整到30%及以上，并要求严格执行二套房贷政策，禁止消费性贷款用于购买住房。首次提出对没有1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停贷款；首次提出公积金贷款利率差别化，限定第二套住房公积金个人住房贷款发放对象。

限购政策。2010年11月12日住建部、外汇局联合下发《关于进一步规范境外机构和个人购房管理的通知》，明确境外个人在境内只能购买一套用于自住的住房，在境内设立分支、代表机构的境外机构只能在注册城市购买办公所需的非住宅房屋。同年11月22日商务部出台《商务部办公厅关于加强外商投资房地产业审批备案管理的通知》，对规范和限制外资投资和开发房地产作出要求。

房企再融资政策。2010年9月央行、银监会规定，继续支持房地产开发企业承担中低价位、中小套型商品住房项目和参与保障性安居工程的贷款需求，对有土地闲置、改变土地用途和性质、拖延开竣工时间、捂盘惜售等违法违规行为的房地产开发企业，各商业银行则要停止对其发放新开发项目贷款和贷款展期。对存在土地闲置及炒地行为的房地产开发企业，证监部门暂停批准其上市、再融资和重大资产重组。

预售制度。2010年4月13日，住建部下发《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》，要求各地切实强化房地产市场监管，完善商品住房预售制度，加强预售商品住房交付和质量管理，健全房地产市场监督管理机制，并明确提出，全面开展预售商品住房项目清理，未获预售许可项目，开发商不得收取或变相定金、预收款等具体措施。

增加居住用地供应。“国十条”明确规定，房价上涨过快的城市，要增加居住用地供应总量；要依法加快处置闲置房地产用地，对收回的闲置土地，要优先安排用于普通住房建设；在坚持和完善土地招、拍、挂制度的同时，探索“综合评标”“一次竞价”“双向竞价”等出让方式，抑制居住用地出让价格非理性上涨。此外，再次强调“三类用地”占比不得低于70%，并明确要求优先供应。2010年6月26日，国土部发布《关于进一步做好征地管理工作的通知》，要求通过多种措施来推进征地补偿新标准实施，确保补偿费落实到位，进一步改进和完善征地管理工作。通知，对安置补偿费落实工作做了创新规定，如在用地预审时将征地补偿费足额列入项目概算、鼓励推行征地补偿款预存制度、征地补偿费直接给到农民个人等。

对闲置土地和溢价率的规定。2010年9月8日，国土部、住建部下发《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》，通知明确提出因企业原因造成土地闲置一年以上的，禁止竞买人及其控股股东参加土地竞买活动；住宅用地的容积率指标必须大于1；土地交付之日起一年内开工建设，自开工之日起三年内竣工等措施。同年12月19日国土部下发《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》，对招、拍、挂出让中溢价率超过50%、成交总价或单价创历史新高的地块要实行上报制，国土资源主管部门还须将因政府原因闲置土地尚未完成整改处置的市县和具体地块信息、闲置原因向社会公告。

契税政策调整。2010年3月9日，财政部、国税总局，进一步明确首次购买普通住房契税优惠政策，提出对两个或两个以上个人共同购买普通住房，其中有人有购房记录的，该套房产的共同购买人均不适用首次购买普通住房的契税优惠政策。同年9月29日，财政部、国税总局、住建部联合发布《关于调整房地产交易环节契税个人所得税优惠政策的通知》，明确对个人购买普通住房，且该住房属于家庭唯一住房的，减半征收契税；对个人购买90平方米及以下普通住房，且属于家庭唯一住房的，按1%税率征收契税；对出售自有住房并在1年内重新购房的纳税人不再减免个人所得税。

土地增值税清算。2010年5月19日，国税总局发布《关于土地增值税清算有关问题的通知》，明确了土地增值税清算过程中的若干计税问题。同年6月3日，《关于加强土地增值税征管工作的通知》出台，通知明确预征税率调整，并加强土地增值税的清算管理工作，除保障性住房外，东部地区预征税率不得低于2%，中部和东北地区不得低于1.5%，西部地区不得低于1%。核定征收率原则上不得低于5%。同年9月29日，多部委新政再次提及土地增值税，明确重点对定价明显超过周边房价水平的房地产开发项目进行土地增值税的清算和稽查。

经济适用房和廉租房政策。2010年1月10，国务院办公厅“国十一条”提出，要适当提高对中西部地区廉租住房建设的补助标准，改进和完善中央补助资金的下达方式。同年4月22日、5月4日，住建部分别下发《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》和《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》，要求各相关部门加强对经济适用住房和廉租住房的建设与管理。同年6月18日，住建部等七部委联合下发《关于做好住房保障规划编制工作的通知》，对2010—2012年保障性住房建设规划和“十二五”住房保障规划编制工作的指导思想、基本原则、规划重点、基本目标等均予以了明确规定，到2015年末，我国需力争人均住房建筑面积13平方米以下低收入住房困难家庭基本得到保障，基本建立全国住房保障基础信息管理平台。2010年11月16日，财政部、发改委、住建部联合下发《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》，明确从2010年起，各地可将现行从土地出让净收益中安排不低于10%的廉租住房保障资金和住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金，统筹用于发展公共租赁住房。

2010年首提房产税。2010年5月31日，《国务院批转发展改革委关于2010年深化经济体制改革重点工作意见的通知》，提出要深化财税体制改革，逐步推进房产税改革。2010年9月29日，多部委新政再次提及房产税，明确要加快推进房产税改革试点工作，并逐步扩大到全国。

2011年初“新国八条”继续加码调控，并首推限价。2011年1月26日国务院常务会议，研究部署进一步做好房地产市场调控工作，会议确定的相关政策措施，简称“新国八条”。2011年各城市人民政府要根据当地经济发展目标、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，合理确定本地区年度新建住房价格控制目标，并于一季度向社会公布。当年，全国建设保障性住房和棚户区改造住房1，000万套。调整个人转让住房营业税政策，对个人购买住房不足5年转手交易的，统一按其销售收入全额征税。对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍。各地要增加土地有效供应，认真落实保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%的要求。制定和执行住房限购措施，对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。对于新建住房价格出现过快上涨势头、土地出让中连续出现楼面地价超过同类地块历史最高价，以及保障性安居工程建设进度缓慢、租售管理和后期使用监管不力的，住房城乡建设部、国土资源部、监察部要会同有关部门，约谈省级及有关城市人民政府负责人。坚持和强化舆论引导。

2011年房产税政策试点。2011年1月27日，上海市、重庆市宣布开始试点房产税。上海市征收对象为本市居民新购房且属于第二套及以上住房和非本市居民新购房，税率暂定0.6%。重庆市征收对象是独栋别墅高档公寓，以及无工作户口无投资人员所购二套房，税率为0.5%～1.2%。

2.5.3　2012—2013年“新国五条”：增加供给、房产税改革试点

2012年受欧债危机影响，国内经济下行压力再次加大，政府随即推出3，600万套保障房计划，央行先后两次降准降息。4月武汉、南昌、郑州、沈阳等多个城市上调公积金贷款额度，调整额度多在15%～25%之间，住建部也就各地公积金条例修改进行全面调研。同期发改委批准868个大型基建项目，超过上年同期一倍有余，下半年继续加快基建投资审批进程。

增加保障房供给和闲置土地处置等政策陆续出台，增加房地产市场供给。2012年2月2日北京市发布《贯彻〈国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见〉的实施意见》，首次明文规定新购经济适用房不得在市场上出售，如果销售需由政府回购。2012年7月1日国土资源部新修订的《闲置土地处置办法》正式实施，《办法》中明确了闲置土地定义：超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发、已动工但开发建设用地面积占应动工总面积不足1/3，或已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，都被认定为闲置土地。新办法对闲置土地的定义更为宽泛，从而敦促开发商尽快开发，以避免囤地、捂地现象，从而增加市场供应量，协调市场供需平衡。

地产周期随风而起，地产市场过热迹象又开始显现，金融机构同业业务扩张表外资产引起央行和监管机构重视，同时美联储货币政策出现转向预期。2013年初，伴随着金融监管力度加大，新一轮地产监管政策周期启动。2013年2月20日“新国五条”颁布，推出地方政府房价工作责任制、二手房交易个税、差别化住房信贷政策、房产税试点、增加住房和用地供应等政策。

完善稳定房价工作责任制。各直辖市、计划单列市和除拉萨外的省会城市要按照保持房价基本稳定的原则，制定并公布年度新建商品住房价格控制目标。建立健全稳定房价工作的考核问责制度。

坚决抑制投机投资性购房，严格执行商品住房限购措施。已实施限购措施的直辖市、计划单列市和省会城市要在限购区域、限购住房类型、购房资格审查等方面，按统一要求完善限购措施。其他房价上涨过快的城市，省级政府应要求其及时采取限购等措施。

严格实施差别化住房信贷政策，扩大个人住房房产税改革试点范围。

二手房交易个税。明确二手房交易中的个人所得税将会按照个人所得的20%征收，堪称政府使用税收手段调节房地产的最严厉之举。

增加普通商品住房及用地供应。2013年住房用地供应总量原则上不低于过去五年平均实际供应量，加快中小套型普通商品住房项目的供地、建设和上市，尽快形成有效供应。加快保障性安居工程规划建设。全面落实2013年城镇保障性安居工程基本建成470万套、新开工630万套的任务。配套设施要与保障性安居工程项目同步规划、同期建设、同时交付使用。完善并严格执行准入退出制度，确保公平分配，2013年底前，地级以上城市要把符合条件的外来务工人员纳入当地住房保障范围。

加强商品房预售管理。严格执行商品房销售明码标价规定，强化企业信用管理，严肃查处中介机构违法违规行为，推进城镇个人住房信息系统建设，加强市场监测和信息发布管理。

实际政策结果是，购房者担忧税负转嫁而纷纷集中买房。2013年地产销量增长，土地出让金突破4万亿元，部分城市出让土地是当年地产销售额的3～4倍，全国45个城市共出现总价及单价地王67个，堪称“地王年”。

2.5.4　2014—2015年从政策松绑到去库存

房地产市场在2014年初迅速冷却。为了防止房地产崩盘或者风险释放，政府推出去库存政策，包括调控导致限购限贷松绑、央行“9·30新政”信贷支持购房、降息降准。

2014年6月开始分类调控导致限购限贷松绑。呼和浩特市是第一个正式发文全面放开限购的城市，截至9月底仅有北上广深和三亚五个城市未取消。除放开限购外，各地还出台了房贷优惠、公积金异地使用、落户放宽等其他优惠政策，非一线城市的紧急救市全面展开。

2014年央行“9·30新政”，重启宽松周期。市场对限购取消反应平淡，房地产销售和库存累积有进一步恶化的风险，2014年9月30日央行和银监会发布《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》（简称“9·30新政”），提出二套房认定标准由“认房又认贷”改为“认贷不认房”；商贷首套房最低首付比例30%，利率下限为基准利率0.7倍；支持房企在银行间市场进行债务融资，开展REITs试点等。9·30新政是重要的调控转折点，标志着在稳增长和去库存的压力下，强有力的全国性刺激重回历史舞台。

2015年3月，全国两会召开，提出要“加快培育消费增长点，稳定住房消费。坚持分类指导，因地施策，落实地方政府主体责任，支持居民自住和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展”。4月底中央政治局会议提出“完善市场环境，盘活存量资产，建立房地产健康发展的长效机制”。

房贷标准持续放宽。继2014年央行“9·30新政”之后，信贷政策持续放松，2015年“3·30”政策明确降低商贷二套房首付比例，鼓励改善性住房需求，同时也降低了公积金购买首套房首付比例。2015年“8·31”政策明确对拥有1套住房并已结清相应购房贷款的居民家庭，公积金最低首付款比例降至20%。2015年新9·30新政指出，在不实施“限购”措施的城市，商贷首套房最低首付比例降至25%。首套房商贷达到了五年内最低点，同时根据2014年“9·30”政策，已结清首套房贷款的家庭购买二套房首付最低也有望执行首套房贷款政策而下调。

营业税免征期限调整，房屋转让、租赁手续费减免。中央财税政策积极调整，2015年3月财政部、国家税务总局发布《关于调整个人住房转让营业税政策的通知》，将个人住房转让营业税免征期已由5年调整为2年。7月国家税务局总局发布《关于简化个人无偿赠与不动产、土地使用权免征营业税手续的公告》，个人在办理无偿赠与不动产、土地使用权免征营业税手续时，可以不用再向税务部门提交有关赠与公证材料。个人以离婚财产分割、赠与特定亲属、赠与抚养人或赡养人三种方式无偿赠与不动产、土地使用权时，可直接申请免营业税。9月国家发展改革委、财政部印发《关于降低房屋转让手续费受理商标注册费等部分行政事业性收费标准的通知》，明确提出，新建商品住房转让手续费，由现行每平方米3元降为每平方米2元，存量住房由现行每平方米6元降为每平方米4元。同时明确，中小城市住房转让手续费标准可进一步适当降低。10月10日，财政部、国家发展改革委下发《关于取消和暂停征收一批行政事业性收费有关问题的通知》，房屋租赁手续费被取消。

2015年末中央经济工作会议定调化解房地产库存。11月10日，习近平主持召开中央财经领导小组第十一次会议时强调，要化解房地产库存，促进房地产业持续发展。2015年11月11日国务院常务会议提出以加快户籍制度改革带动住房消费。同年12月中央经济工作会议强调化解房地产库存。

2015年房企融资国土部不再事先审查，标志房企再融资放松。证监会于2015年1月16日发布消息称，上市公司再融资、并购重组涉及房地产业务的，国土资源部不再进行事前审查，对于是否存在土地闲置等问题认定，以国土资源部门公布的行政处罚信息为准。

2016年初央行房地产信贷政策调整，政策全面放松，按揭首套房首付降至2成、降契税、全面推行营改增。2016年2月2日，央行银监会发布通知，对房地产贷款政策作出调整：居民家庭首次购买普通住房的商业性个人住房贷款，原则上最低首付款比例为25%，各地可向下浮动5个百分点；拥有1套住房且相应购房贷款未结清的居民家庭买普通住房，最低首付款比例调整为不低于30%。2月19日，财政部等三部门发文调整房地产交易环节契税、营业税。对个人购买家庭唯一住房，面积为90平方米及以下的，按1%的税率征收契税；面积为90平方米以上的，按1.5%的税率征收契税。对个人购买家庭第二套改善性住房，面积为90平方米及以下的，按1%的税率征收契税；面积为90平方米以上的，按2%的税率征收契税。3月24日，财政部公布营改增细则，明确自2016年5月1日起，在全国范围内全面推开“营改增”，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部营业税纳税人，由缴纳营业税改为缴纳增值税。

2.5.5　2016年北京“9·30新政”：限购、增加土地供给、加强预售管理

2016年北京“9·30新政”，限购升级，并加强预售证、房产中介监管。2016年9月30日北京住房城乡建设委等部门发布《关于促进本市房地产市场平稳健康发展的若干措施》，主要内容包括：

加大住宅用地供应力度，合理调整土地供应结构。结合年度土地供应计划，加大中低价位、中小套型普通商品住房的供应比例，保证套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重不低于70%。加快自住型商品住房用地供应。2016年内尽快安排一批自住型商品住房用地入市交易。

控地价、限房价。在严控地价的同时，对项目未来房价进行预测，试点采取限定销售价格并将其作为土地招、拍、挂条件的措施，有效控制房地产价格快速上涨。

提高首付比例。购买首套普通自住房的首付款比例不低于35%，购买首套非普通自住房的首付款比例不低于40%。对拥有1套住房的居民家庭，为改善居住条件再次申请商业性个人住房贷款购买普通自住房的，无论有无贷款记录，首付款比例均不低于50%；购买非普通自住房的，首付款比例不低于70%。

通过预售证核发，加强对房企及其销售行为的管理。对报价明显高于周边在售项目价格和本项目前期成交价格且不接受指导的商品住房项目，属于期房预售的暂不核发预售许可证书、属于现房销售的暂不办理现房销售备案。对取得预售许可或办理现房销售备案的房地产开发项目，要在规定时间内一次性公开全部销售房源。

加强对房地产经纪机构及其经纪活动的管理。房产中介不得违规独占房源信息、哄抬房价，实行明码标价，不得利用虚假或容易使人误解的标价内容和方式等进行价格欺诈，严禁从事首付贷及自我融资、自我担保、设立资金池等场外配资金融业务。

2.5.6　房住不炒、因城施策

2016年底中央经济工作会议首次提出房住不炒，指出合理增加土地供应，加快租赁立法，加强市场监管，推进新型城镇化。中央经济工作会议指出，房子是用来住的，不是用来炒的，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制。在宏观上管住货币，微观信贷政策要支持合理自住购房，严格限制信贷流向投资投机性购房。要落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标。要落实地方政府主体责任，房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。要加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展。加强住房市场监管和整顿，规范开发、销售、中介等行为。继续扎实推进以人为核心的新型城镇化，促进农民工市民化。

根据中央经济工作会议精神，2017年3月，两会政府工作报告明确房地产市场的三项重点工作：加强房地产市场分类调控、因城施策去库存、坚持住房居住属性。同时指出，继续扎实推进新型城镇化，深化户籍制度改革，今年实现进城落户1300万人以上，加快居住证制度全覆盖。

因城施策成为2017年政策重点。2017年初，全国国土资源工作会议强调根据供需形势因城因地施策，建立住宅用地供应分类管理制度，对房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，调整结构，提高住宅用地比例，对去库存压力大的三四线城市要减少以至暂停住宅用地供应。2017年1月6日，央行强调要因城施策，继续落实好差别化住房信贷政策，切实防范化解金融风险。1月10日，银监会提出分类实施房地产金融调控。同时，各部委积极响应中央经济工作会议提出的“综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制”，发改委表示“完善区域协调发展和新型城镇化政策组合”，农业部强调推进农村产权制度改革。

限价。2017年10月25日住建部与发改委联合发布《关于开展商品房销售价格行为联合检查的通知》，针对房地产开发企业和房地产中介机构，在全国范围内对房地产开发企业在售楼盘和房地产中介机构门店商品房销售价格行为进行联合检查。

2017年末中央经济工作会议确定，租售并举成为2018年房地产工作重点。2017年10月18日十九大报告提出，提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。2017年12月中央经济工作会议明确2018年房地产工作重点“加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度”。会议提出要发展住房租赁市场特别是长期租赁，保护租赁利益相关方合法权益，支持专业化、机构化住房租赁企业发展。完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制，保持房地产市场调控政策连续性和稳定性，分清中央和地方事权，实行差别化调控。

2.5.7　2014—2018年棚改货币化

棚户区改造是中国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程。通常来说，棚改区分为货币化安置和实物化安置两种方式。棚改货币化安置指的是，居民可以直接获得一些补偿款，然后由他们自主地在市场上不受域限制地购置住房；棚改实物化安置指的是，居民在拆迁之后可以获得一套房子作为补偿，以房换房，并且会额外得到少量的补偿款。

棚改在2014年之前主要是以实物化安置为主。2008年10月中央出台“扩大内需事项措施”明确提出加快建设保障性安居工程，棚户区改造作为保障性安居工程的主要内容全面启动。但是资金问题阻碍2014年之前的棚改工程推进进度。2008—2014年间，我国每年棚户区改造开工量一直保持250～300万套，如果按照当时2012年末棚户区存量4，200万户来估算的话，我国棚改工程需要14年才能完成。2013年7月国务院出台《加快棚户区改造工作意见》，2013—2017年棚改目标总量仅为1，000万套（其中城市棚户800万套，国有工矿棚户90万套，国有林区棚户30万套，国有垦区危房80万套）。

2014年后，房地产去库存政策逐步推进，棚改转而以货币化安置为主，包括发放购房券、政府购买存量商品房安置、一次性货币补偿等方式。2014年3月，政府提出棚改要同新型城镇化“3个1亿人”规划对接，要求在2020年末完成3，650万户改造，让1亿人口搬出棚户区。2014年7月21日国务院办公厅出台《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）。自此，棚改货币化拉开了大幕。

棚改货币化的信贷支持。抵押补充贷款（PSL）是棚改资金的重要来源。2014年初央行创设中期信贷工具PSL。同年4月，国开行专门成立独立的住宅金融事业部，把现有的棚改等保障性安居工程建设贷款划入事业部统一管理。资金流向为央行通过PSL向国开行发放贷款，国开行通过棚改专项贷款向地方政府发放贷款，地方政府通过货币化安置向棚户区居民发放补偿款，地方政府拆迁卖地后偿还国开行贷款，国开行偿还央行贷款，由此形成资金流的闭环。PSL可以理解为是一种基础货币投放的新渠道，借助棚改货币化实现对三线、四线城市的货币定向投放。根据Wind数据，截至2018年，央行通过PSL投放流动性存量规模3.3万亿元。

2015年要求棚改货币化比例不低于50%。2015年8月，住建部和国开行联合发布《关于进一步推进棚改货币化安置的通知》，要求货币化安置比例不低于50%。该政策对此轮房地产市场行情产生了巨大的推动作用，随后房地产市场迎来了一轮全国性的普涨行情。

2016年再次提高货币化安置比例。2016年3月21日，国务院召开全国棚户区改造工作电视电话会议，他指出，2016年全国实施棚户区改造600万套，各地各部门要早安排、早准备，确保早日开工；要落实棚改信贷支持政策；进一步提高棚户区改造货币化安置比例；严格资金监管，确保工程质量。同时，要提前谋划2017年的棚改工作，积极开展好前期工作。2016年7月，住房城乡建设部等三部门发布《关于进一步做好棚户区改造工作有关问题的通知》，加速推进棚改，确保提高棚改货币化安置比例；确保落实棚改信贷支持政策；确保棚改资金安全高效利用。

从2009年到2013年全国一共完成棚户区改造1364万套，2009—2017年共完成棚改3650万套，较“3个1亿人”规划提前三年完成目标。2015—2017年的改造量1，800万套，年均600万套，如果其中一半实行货币化安置，则意味着新增了300万套的住房需求。目前完成整个棚改工程大约70%，到2020年棚改任务可基本完成。2017年5月24日国务院常务会议提出实施2018—2020年三年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1，500万套，其中2018年的计划是580万套。

2017年下半年以来，棚改货币化政策逐步收紧。2017年8月，住建部等六部委曾发文明确，住宅消化周期在15个月以下的市（县），应控制棚改货币化安置比例。2017年11月，住建部表示，要因地制宜推进棚改货币化安置。商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方，应有针对性地及时调整棚改安置政策，采取新建棚改安置房的方式；商品住房库存量较大的地方，可以继续推进棚改货币化安置。2018年的棚户区改造计划，住建部明确：商品住宅消化周期在15个月以下的市（县），应控制棚改货币化安置比例，采取新建安置房的方式。对商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方，仍主要采取货币化安置的2018年新开工棚改项目，开发银行、农业发展银行棚改专项贷款不予支持。

2018年明确尽快取消棚改货币化安置。2018年10月8日国务院常务会议，部署推进棚户区改造工作中明确提出“要调整完善棚改货币化安置政策，商品房库存不足、房价上涨压力大的市（县），要尽快取消货币化安置优惠政策……有序加大地方政府棚改专项债发行力度”。

2.5.8　2018—2019年调控政策相机抉择

受中美贸易摩擦的影响，2018年下半年开始国内经济增长压力再度加大，地产调控政策边际松动，免征印花税、支持地产企业债融资、放松开发商预售融资制度、首套贷款利率个税专项扣除等政策陆续出台。2018年11月1日财政部、国家税务总局就《中华人民共和国印花税法（征求意见稿）》《印花税法征求意见稿》，转让、租赁住房订立的应税凭证，免征个人应当缴纳的印花税。房地产企业债，支持棚改、保障性住房和租赁住房，2018年12月5日发改委关于支持优质企业直接融资进一步增强企业债券服务实体经济能力的通知，按照中央关于房地产长效机制建设的精神，目前企业债券只支持棚改、保障性住房、租赁住房等有限领域的项目，不支持商业地产项目。各地地产调控松绑大幕逐步开启，放松开发商预售融资制度。2018年12月18日晚间，山东省菏泽市住房和城乡建设局发布《关于推进全市棚户区改造和促进房地产市场平稳健康发展的通知》（菏建〔2018〕7号），通知第六条明确规定：取消新购住房限制转让措施，同时全面放松房地产开发商的住房预售融资制度。第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订的《中华人民共和国个人所得税法》于2019年1月1日正式实施，首套住房贷款利息支出1000元／月个税专项附加定额扣除，在实际发生贷款利息的年度，按照每月1000元的标准定额扣除，扣除期限最长不超过240个月。

继2017年推出土储、收费公路、项目收益和棚改等四类地方政府专项债相关政策后，2018—2019年地方政府专项债发行加速。

2017年6月财政部在地方政府一般债的基础上，正式推出地方政府专项债，主要包括2017年62号文土储专项债、97号文收费公路专项债、89号文项目收益专项债和28号文棚改专项债等。存量地方专项债中，土地储备专项债占比最大，其次是收费公路、交通运输类专项债。2018年8月14日财政部72号文《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》，要求为加快地方政府专项债券发行和使用进度，更好地稳投资、扩内需、补短板，地方债券发行进度不受季度均衡要求限制；不再限制专项债券期限比例结构，各地应当根据项目建设、债券市场需求等合理确定专项债券期限；不再向财政部备案需公开的信息披露文件。

房企发债政策回暖。2018年12月12日发改委印发《关于支持优质企业直接融资进一步增强企业债券服务实体经济能力的通知》，指出要支持信用优良、经营稳健、对产业结构转型升级或区域经济发展具有引领作用的优质企业发行企业债券。对符合条件的企业申报发行优质企业债券，实行“一次核准额度、分期自主发行”的发行管理方式。发改委可根据实际情况适时调整优质企业经营财务指标参考标准。其中，资产总额大于1，500亿，年收入大于300亿，负债率不超过85%，3A评级的房地产企业，属于支持的优质企业范围。从政策面看，房企发债的约束逐步减少。

2019年地产调控政策阶段性变化。中央定调地产调控三阶段：3月份两会表态“防止房市大起大落”，4月政治局会议重提“房住不炒”；7月政治局会议首提“不将房地产作为短期刺激经济的手段”；12月份新华社重申“坚持房住不炒的定位，全面落实因城施策，稳地价、稳房价、稳预期的长效机制”。地方调控同样历经三阶段变化：1—4月份，多城调降人才落户门槛，呼和浩特、宁波等市更是出台人才购房补贴这类刺激性政策；5—7月份，地方调控关注房价红线，苏州、西安等市相继升级调控；8月份以来，人才新政不断发力，“四限”调控局部放松。