四 中国产业园区发展存在的问题

经过40多年的发展，中国产业园区经济虽然取得了显著成绩，但也出现了不少问题。随着国际国内环境面临的百年未有之大变局，世界经贸格局骤变，新冠肺炎疫情等不可预知的突发灾害，我国产业园区（开发区）发展建设面临的瓶颈制约和风险日益增加。伴随着不可避免的全球新一轮产业转移，如何提升我国境内产业园区发展质量与竞争力，留住并吸引产业项目落地，避免大规模制造业外迁，对我国产业园区的空间规划、功能布局、新型基础建设等方面提出了更高的要求。

目前，我国产业园区发展存在的问题归纳起来，主要表现在以下四个方面：一是园区主导产业趋同，同质化特征明显；二是开发过程“重量轻质”，难以形成合理分工布局；三是园区政策依赖性强，要素利用率较低；四是产业迭代缓慢，园区功能与产业转型升级受阻。

（一）园区主导产业趋同，同质化特征明显

我国产业园区建设已基本完成了要素集聚、规模和数量扩张的任务，并在2003年进行了全面的清理和整顿，产业园区逐步进入转变发展方式、优化资源配置、全面提升效率与发展质量阶段。目前，产业园区特色化发展是提升园区发展质量面临的首要问题。我国很多地方的园区建设和发展主要是受到其他地区成功经验的影响，带有一定程度的跟风性质，没有与当地经济发展特点和资源禀赋相结合，导致园区规划不完善、定位不明确，大部分园区没有形成自身的发展特色。部分地区在推进产业园区开发建设过程中，落地园区产业项目或企业没有统筹和长远规划，过分追求产业园区短期产生经济效益指标，背离不同类型产业园区的发展目标，对主导产业重点培育产业定位不清晰。进入产业园区企业在选择产业投资项目时也表现出盲目性，投资策略以当地产业园区政策支持力度、税收减免力度来进行选择，产业项目与功能同质化倾向日趋严重，已经背离了我国产业园区建设的政策初衷。

（二）开发过程“重量轻质”，难以形成合理分工布局

目前，我国产业园区中的许多入驻企业因没有依据产业链形成专业分工，所以仍处于“低效率区”。各个地方盲目冒进新建各类产业园区，产业园区建设“重数量，轻质量”特征明显，目前，平均每个地级市拥有4.8家省级及以上产业园区。部分地区产业园区内产业发展领域表现出“重企业、轻产业”的不良现象，企业更多的是各自为战，未能形成产业链上下游合作的整体力量。产业园区的分类管理模式也导致了园区内产业缺少合理的分工，而相关的短期考核目标，迫使园区走向综合化，而不是集中化、专业化的特色产业区，由此而导致的产业园区产业结构、技术积累、要素集聚和所处制造业价值链位置不足以支撑产业园区经济发展质量的提升。甚至在部分国家级经济开发区或者高新技术开发区内企业盲目跟风，大量企业从事电子信息、生物医药、工程机械等行业，缺乏基于地区实际的特色产业和适应新工业革命和全球制造业格局变化的技术与人才积累，园区内产业链的分工协作发展也没有形成。

（三）园区政策依赖性强，要素利用率较低

目前，我国许多产业园区的建设主要还是依靠政府推动，如土地开发、基础设施建设等，都主要由政府投资。另外，产业园区为入驻企业提供大量的政策优惠，优惠政策的实施可以吸引一些具有示范效应的大项目和大企业入园，但是也会增强企业的依赖性，影响产业园区市场化运营机制的建立。同时，各个地区产业园区运营各自为政，为了招商引资而不顾园区经营效益，无底线提高政策优惠额度，许多科技企业入园的动因主要是享受国家给予园区的优惠政策，而不是产业园区的产业集群效应。自2012年以来，中国产业园区数量不断增加与传统产业产能过剩的不平衡态势加剧。中国产业园区整体空置率高达43.2%，即使在商务发达的上海，商业园区的空置率也超过10%、部分地区的园区空置率甚至超过20%。[24]过高的空置率严重挤压入驻产业园区内的企业利润率并影响其资本使用效率。

（四）产业迭代缓慢，园区功能与产业转型升级受阻

但是从目前情况看，我国产业园区中大多数仍是以第一、第二产业为主，高耗能、高污染的情况比较突出。尤其在县级及以下工业园区，运营中的违规生产、超标排放、监管缺失等因素，导致园区环境隐患不断。[2]面对新一轮技术革命和产业转移，我国产业园区对产业转型升级支撑要素不足，自主创新能力与生态、智能制造配套、智慧园区建设等方面的欠缺严重制约了产业园区发展。由于历史和政策原因，我国各类型产业园区基本上承载了该地区所有产业项目的落地，园区可利用空间不足、土地利用效率不高、受制于地方财政税收原因，传统产业转移效率不高，产业迭代缓慢，新型高新技术产业难以落地，严重阻碍了产业园区转型升级。产业园区难以迅速转型对地方经济发展的带动效应减弱，本应作为区域增长极与创新动力源的产业园区甚至在一定程度上拖累了地方经济进一步向高质量发展。