第一部分 乡村治理体系创新研究

贫困地区城乡一体化视角下社会治理创新研究

一 引言

20世纪80年代，随着中国城乡发展的巨大变化，人们开始关注中国城乡一体化发展问题。早期实行计划经济体制及城市优先发展政策的推行造成当代中国城乡发展的巨大差异性，这种典型“二元结构”阻碍了城乡的协同发展。改革开放以来，随着中国社会的巨大发展，如何破解社会二元结构性障碍已经成为我国乡村现代化建设当中积极探索的实践性问题。从党的十六届六中全会提出的“统筹城乡发展，统筹区域发展”[1]，到十七大提出的“建立以工促农、以城带乡的长效机制”[2]，再到十八届三中全会提出“健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”来实现城乡协同发展，并最终实现“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”[3]的发展目标。党的十八届三中全会作出了推进国家治理体系和治理能力现代化的系统性制度安排。2019年4月15日发布的《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出，重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化，对新时期城乡一体化发展作出了全方位部署。党的十九届四中全会再次指出要健全城乡融合发展的体制机制。以上表明，推进城乡一体化已经成为实现中华民族伟大复兴的中国梦的必由之路。

2013年，习近平总书记在中央城镇化工作会议上，提出用“工业化和城镇化”[4]两大引擎推进工业化、信息化、农村现代化同步发展的核心发展理念，城乡一体化工作快速推进。因此，如何实现城乡一体化已成为当前社会治理的焦点。然而，通过梳理不难发现，学界关注“城乡一体化发展的理论与实践探讨主要从城乡一体化的定义出发，着重分析城乡一体化的动力机制、发展模式、问题与对策，目前基于社会治理创新的城乡一体化研究存在不足”[5]，尤其是针对与城市发展差距巨大的贫困地区如何推进城乡一体化，相关研究还很不完善。如何在理论上和现实上构建一个贫困地区推进城乡一体化的理论指导和路径引领，俨然成为我们亟待思考的问题。

何为城乡一体化？学界众说纷纭，莫衷一是。从经济层面上看，我国城乡一体化是改变中国长期的二元经济结构，实现城乡一体经济发展；从空间层面上看，我国城乡一体化意味着城乡空间的交融，城乡物质与精神统筹一体；从城乡关系上看，城乡一体化是指城乡之间壁垒的消解，城乡缩小差距，互通有无；从生态学上看，城乡一体化指涉城乡环境一体化，城乡环境协同发展。[6]这表明我国城乡一体化基本上是指城乡之间实现广泛的融合，把城乡居民、农业与工业、城市与农村视为整体，并通过体制层面的变化，从社会在整体规划、生活水平、经济工作、体制机制、社会公共事业及基本公共服务等方面实现城乡一体化，从而实现城乡之间彼此融合的过程。这种融合涉及经济、社会、政治制度、人口等诸多问题的变化，它不仅是一个化解二元经济结构的问题，更是一个庞大的政府与社会协同管理过程。

贫困地区大多地处偏远山区，环境较为恶劣，城乡差异性在这些地区更为明显。以恩施自治州为例：恩施州位于湖北省西南边陲，地处我国中西部结合地区，位于东经108°23′，北纬29°38′，包括恩施市、利川市、巴东县、建始县、咸丰县等8个县市的88个乡镇和街道办事处，其中乡43个、镇40个、街道5个，全州共计3063个村，是一个以土家族、苗族为主的少数民族聚集的地方。恩施州自然资源丰富、生态良好、水资源丰富，比较适合人居住，但是恩施州山区较多，人口和可耕面积较少，山多地少的自然环境制约了恩施州城乡一体化的发展。正因如此，恩施州成为国家扶贫对象，属于《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》规划的国家重点扶贫区域——武陵山集中连片贫困区的主要范畴，又是贫困地区城乡一体化发展面临困境较大的一个地区，城乡一体化发展对当地来说具有十分重要的意义。由此，本文选取恩施州为个案，研究贫困地区城乡一体化发展的相关情况，具有较强的代表性。民族地区基于历史和现实的原因，导致在城乡一体化发展中面临着巨大的困境。农村和城市在“二元结构”影响下长期存在较大的差异。这种差异性的长期存在制约了城乡之间的均衡发展，主要体现在城乡之间公共服务不均等化，城乡在基础设施、社会管理、公共政策、经济发展水平、人口素质及受教育水平等方面都存在较大差异性。要想通过传统手段，或者仅仅依靠政府的力量来实现城乡一体化目标已是十分困难的了，这需要我们创新思维，从新的视角出发寻求推进贫困地区城乡一体化的有效举措。

党的十八大以来，政府职能已从传统的管理向治理转变，社会治理创新成为解决社会问题的重要举措。社会治理是指政府、市场、社会组织、个体等社会治理主体通过合作等方式依法对社会事务、社会组织、社会生活进行规范和管理，并最终实现社会利益最大化。这意味着社会治理从本质上是一种互助、合作、多元管理，政府、市场、社会之间形成合作关系。[7]这种治理所形成的治理结构意味着传统社会管理一元的、强制性的、命令型的管控过程，变成了“政府与公民对公共生活的合作管理”[8]，政府在治理之中也起到了“为多元治理确立起共同发展的愿景目标和基本规则”[9]的主导作用。这表明，社会治理实际上是政府与公民合作共同参与社会管理，多元合作成为当下社会治理新模式。这种治理体现了公民参与治理的特点，政府与公民或者组织合作共享管理权，形成权力多元合作，在强调政府主导和公民参与合作背景下，实现社会治理创新。而这种社会治理创新的出现刚好同我国贫困地区城乡一体化推进中需要政府主导和社会多元主体合作呈现出高度的理论与现实的契合。由此，我们认为社会治理创新似乎可以为贫困地区城乡一体化的发展困境提供一个化解路径，从而找到贫困地区社会治理创新和贫困地区城乡一体化发展的良好契合点，也即是社会治理创新为城乡一体化发展提供推进的路径。

本文选择以湖北省恩施土家族苗族自治州（以下简称恩施州）为例，通过翔实的材料和适当的理论分析为我们展示了社会治理创新对于贫困地区城乡一体化发展所起到的巨大推力作用。我们希望本文的研究，可以为贫困地区城乡一体化发展的困境化解提供一定的理论和应用价值。

二 贫困地区推进城乡一体化的现实意义

（一）推进城乡一体化是贯彻和落实国家发展战略的需要

城乡一体化是解决中国“三农”问题的顶层设计，是党中央作出的重大战略决策，党的十八大以来，实现城乡一体化已成为治国理政的重要方略，各地方要加快城乡一体化建设，形成城乡一体化机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务均等化等方面促进城乡要素平等和公共资源均衡配置，逐步形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。恩施州赶上了城乡一体化的好时机，李克强总理曾经两次来恩施调研，要求以龙凤镇为试点、恩施为片，在扶贫和搬迁中实现以城镇化、产业结构调整等方式探索少数民族扶贫等问题，恩施州由此以龙凤镇为试点推进全州城乡一体化建设，通过龙凤试点方式推进恩施州城乡一体化的发展既是完成重要政治任务的需要，也是恩施州以此为契机快速实现城乡一体化发展的重要举措。

（二）促进城乡一体化是全面建成小康社会的任务要求

2020年全面建成小康社会是党的十八大提出的重要目标。调查显示，经过测算，恩施州在2012年小康综合评价指数为79.1%，与同省平均水平相差5个百分点。其中最为重要的两个指标：人均GDP和城乡居民可支配收入在2012年分别是16151元和10361元，它们分别只占目标值的51.4%和69.1%。可见，实现恩施州全面建成小康社会任务艰巨，从整体上来讲，恩施地区农业基础薄弱，农村发展落后，实现小康社会目标重点在农村，恩施州只有通过城乡一体化发展，才能实现本地区全面建成小康社会的目标任务。

（三）实现城乡一体化是贫困地区脱贫致富的现实需求

近年来，恩施州各方面取得了长足的进步，奠定了恩施州推进城乡一体化发展的基础。但是，与其他发达地区比较起来，综合实力不强，还属于国家贫困地区。调查得知，以恩施州经济发展最好的恩施市为例：恩施市在武陵山71个县市中，2012年产值排名第10位，财政收入排名第9位，在整个武陵山区排名并不靠前；在省级层面上，恩施市在2011年、2012年排名也只是第42位。恩施州经济发展较为落后，从产业发展来看，恩施地区工业基础薄弱，农业产业链不全，竞争力不强，旅游发展较晚，提升档次不够，第三产业发展滞后，没有形成规模化经营和品牌；从城镇化水平来看，恩施地区城镇化率为46.41%，城市化水平不高，规模不大，辐射带动不强，乡镇发展比较落后，基础设施不完善，承载能力较弱；从公共服务来看，公共设施不全面，农民生活条件亟待改善。当前，应通过实施城乡一体化的建设加快当地发展速度，实现脱贫致富目标。

三 贫困地区城乡一体化现状分析

城乡一体化问题并不是一个全新的课题，早在1983年，苏南地区就率先使用了这个概念，经过不同时期人们的研讨和实践探索，人们普遍认为城乡一体化就是把工业和农业、城市与乡村、居民与农民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡之间在规划布局、产业发展、基础设施、社会事务等方面的一体化，改变城乡“二元”结构，实现城乡在政策支持上的同等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农村农民和城市居民享受一样的文明和实惠，从而实现城乡经济社会的全面、协调和可持续发展。就恩施州来说，经过数年的发展，恩施州城乡一体化有了一定的基础，这点我们可以从恩施州的城镇化发展现状与进程、城镇经济和产业发展、城乡基础设施建设、城乡公共服务、社会治理、城乡一体化市场体系等层面来进行考量。

（一）城镇化发展现状与进程

何为城镇化？从人口学看，它是指农业人口向非农业人口转化并在城镇集中的过程；从地理学看，它是指农村地域变为城市地域的过程；从经济学看，它是指乡村经济向城市经济转变的过程；从社会学看，它是指农村生活方式和价值观念转化为城市的过程。由此可见，城镇化是城乡一体化必然伴随的现象，城镇化其实就是在城乡一体化中农村变为城市必经的环节，也反映一个地方城乡一体化的发展速度与现状。城镇本来就是城市和小城镇的统称。调查得知，截止到2012年，恩施州共计有85个城镇，小城镇有县城6个、建制镇34个、乡集镇43个。城镇社区有144个，其中城市社区有32个，县城社区有42个，乡镇驻地社区有70个。城镇建成面积为154.88平方公里，城镇化人口有114.22万人，城镇化率为34.55%。按照国家对于城镇化进程的划分标准来看，城镇化率在30%以上的为起步发展阶段，30%—70%为加快发展阶段，城镇化率在70%以上的则逐步地进入成熟稳定阶段。从表1可以看出来，恩施城镇化起步较晚，“十一五”刚刚开始，2010年才进入较快的发展阶段。近几年随着城乡一体化发展，恩施城镇化速度在加快。

恩施州城镇化建设的加快得益于科学的规划和管理体制。调研得知，在城市规划上，恩施制定了“13311”城镇发展战略，做好战略规划；在城镇建设方面，恩施从2003年开始狠抓城镇化建设。一方面，大力开展以承载力为核心的城镇基础设施建设，取得了显著成就。同时，恩施州还根据自己的特色旅游打造城镇化景观建设，建成一批亮丽的景观工程，如恩施凤凰山森林公园、恩施州亲水走廊等。为了更好地推进恩施城镇化建设，恩施对234个村进行连片治理，按照“风貌古朴、功能现代、生活宜居、因地制宜”的原则，进行农村改造，建立一批人口集中的新型农村社区。如宣恩县椒圆镇水田坝村，新建和改造特色民居156栋，形成了新型的农村社区。据了解，城镇化建设的快速推进，得益于恩施州建立的“建管分离、综合执法”的城镇化管理体制和设立的城管综合执法局发挥了有效作用，从而带动城乡一体化的快速发展。

（二）城镇经济和产业发展

城镇经济是城乡一体化的重要内容，产业经济是城镇经济载体，如果没有城镇产业的巨大发展，城乡一体化中经济发展一体化不可能最终实现，通过产业聚集、产业转型、产业融合可以快速地推进城乡一体化的发展。产业发展的载体是企业，同时企业又是城镇人口就业和增收的场所。截止到2012年，恩施有各类企业5000多家，工业增加值达133亿元，比2010年的85亿元增长了56.5%，年均增长为28.8%。城镇居民消费品总额达145亿元，比2010年的92亿元增长了57.6%，平均增长了28.8%。为了更好地推进城镇产业的发展，采取的措施有：一是打造新型工业，培育龙头企业，完善园区建设、政策支持、企业服务，把企业做大做强。二是树立特色农业基地和品牌意识，构建武陵山区特色农产品基地。在着力发展和培育特色农产品核心品牌同时，恩施州还积极构建以全国最大富硒产品发展示范区为品牌带动相关产业发展。三是通过抓品牌和提形象，打造生态文化旅游。围绕全国优秀旅游城市建设，积极利用农村优美的自然风光发展休闲农业、体验农业，推进民族文化与生态旅游融合，促进农村的城镇化，推进了恩施地区城乡一体化的发展步伐。

（三）城乡基础设施建设

统筹城乡基础设施建设，是统筹城乡发展的基础，也是推进城乡一体化建设中最紧迫的任务。首先，以州城为龙头带动乡村发展。恩施先依据龙凤镇设点经验，大力改造旧城，加快城市综合体系的建设，加快公共设施向农村延伸，彰显城市魅力。其次，通过城镇化带动一体化。把城镇建设发展为城乡一体化的“壮腰工程”，以扩容提质和公共服务为重点，强化基础设施建设，增强集镇辐射能力，以新型城镇化推动城乡一体化。最后，推进城乡融合。加强交通设施建设，完善城市和农村交通网络，推进生态公路提档升级，构筑“出家门、上车门、进城门”的便捷恩施地区交通网，通过基础工程加速建设推进恩施州城乡一体化的发展。

（四）城乡公共服务

公共服务建设是城乡一体化的切入点，通过城乡公共服务的均等化推进城乡一体化的发展。首先，发展教育事业，加大教育投入。通过现代化信息技术和财政补贴，实现城乡教育均衡化，推进城乡教育一体化发展。根据调查统计，教育方面，截至2015年，恩施州拥有学校1152所，校舍面积为463万平方米，在校学生50.4万人。幼儿园数量由2010年的275所增长至2015年的497所，增加了222所，在园幼儿数由2010年的73266人增长至2015年99919人，增长率达36.38%，学前教育毛入园（班）率达68.4%。学龄人口小学入学率为100%，初中阶段学龄人口入学率达99.7%，初中三年巩固率达94.82%，九年义务教育巩固率达82.34%。高中阶段毛入学率为75.72%。其次，完善文化体育设施，丰富城乡群众精神生活。在文化体育方面，2012年全州共计88个文化站，1467个文化活动室经改造和建设全面投入使用。最后，整合城乡基本养老保险制度、完善城乡居民养老保险和医疗保险体系。在社会保障体系方面，进一步扩大社会保障范围，努力做到全保。州县乡医疗结构体系健全，总资产达30亿元以上，全州乡镇卫生院标准化达98%，村卫生室标准化率64.7%。乡村一体化管理率100%，到2012年全州拥有医疗病床15527张，每千人床位数为3.85张；职业医生5402人；当年恩施主要健康指标居全省中等。这表明恩施州社会保障系统不断扩大，截止到2012年，城镇单位就业人口为25万人，比2005年增加了12万人，全州参保人数比2005年增加了14.9万人，城镇养老参保险人数达1.63万人，参保率75.5%，城镇职工参保人数比2005年增加了7.06万人。由此可见，经过数年发展，恩施州城乡一体化得到了较好的发展，在城乡公共服务层面上，城乡开始趋向一体化、均等化的推进。

（五）社会治理

通过创新社会治理，提升城乡一体化水平。一是建立了便民的“三圈”，即城市的“15分钟便民服务圈”、乡镇的“半小时便民服务圈”、中心区的“一小时便民服务圈”。二是推进社会管理实务的“四不出”，也即是利用现有的平台，整合市、乡、村组、市直各类资源，完善扁平化的操作，强化基层一线服务，做到琐事不出网络、小事不出村组社区、大事不出乡镇、难事不出县（市）。三是强化基层组织建设，通过基层组织的领导作用，和“领头雁”的带头作用，推进城乡一体化的发展。

（六）城乡一体化市场体系

城乡一体化发展，不仅是城乡之间人员流动，也是生产要素流动，这就意味着需要建构城乡之间一体化市场体系，从而通过这种改变，解决资源的单向流动，解决农村小生产和大市场之间的对接问题。为此，恩施州建构好专业市场，通过专业市场加快城乡之间流通和营销体系建构；同时通过不断地完善乡村网络设施，实现工业品下乡、农产品进城的双向流动，推进城乡生产要素流动，在发展新型农业背景下，鼓励农民以参与市场直销、电子商务等方式增强自己的市场认知能力和销售能力，推进城乡之间市场一体化。

总之，恩施州作为少数民族贫困地区，城乡一体化建设取得了较大的成绩。早在2008年时，恩施州制定实施了“13311”城镇发展战略，着力构建以“半小时城镇经济圈+三大城镇带”为主体的城市群。这种城市群即是1个中等规模城市，3个卫星城市，三十多个城镇，十多个明星城镇，最终打造以恩施市为中心的经济半小时中心圈，并以龙凤镇为试点、示范区积极推进恩施州城乡一体化建设，截止到2012年年底，恩施州总体规划第二轮已经修改完成，全州完成了1271个行政村的村庄计划，恩施州正在依据自己的方式和民族特点推进城乡一体化的发展。

四 贫困地区推进城乡一体化存在的问题

（一）城乡制度资源分配不均衡

在经济发展过程中，由于人为设计和工业发展水平导致了我国城乡之间制度藩篱的长期存在，在长期社会发展和政府管理中，这种制度性藩篱影响着制度资源的分配，从而导致城乡利益差异性，迄今为止制度分配不均依然在城乡之间起到了较大作用，影响着恩施地区城乡一体化未来的建设，必须要打破这种藩篱才能较快地推动城乡一体化的发展。就户籍制度层面看，为了解决这种制度性障碍，国务院在《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）中，明确提出要加快推进中国户籍制度改革，有效破除我国城乡一体化发展的制度性障碍。湖北省和恩施州也分别结合当地具体情况着力开展户籍制度的改革。恩施州《关于加快推进新型城镇化建设的意见》中，明确提出要根据中央和省相关精神，打造新型城镇化，在户籍制度方面要统筹全州人口分布，通过户籍制度改革有序地引导农业人口向城镇转移，推进农业人口的市民化。早期的户籍制度城乡分离使附着在户籍制度上农村和城市群众的教育、医疗、就业、养老、住房保障、财税等呈现巨大的不均衡性。这种不均衡性制约了农村经济、社会、教育等发展，也割裂了城乡之间的联系，形成“二元社会结构”，造成了恩施地区城乡一体化发展的制度性资源分配不均衡。这种不均衡造成城乡一体化释放出来的人口市民化难度增大，从而无法解决农民进城或就地城镇化带来的人口身份的均等化问题。制度与政策的设定成为民族地区城乡一体化发展的制度性因素。

（二）乡镇基础设施不完善

城镇化率基数低。调查得知，截至2014年，恩施州城镇化率38.4%，比全国平均水平低16.2个百分点，比湖北省平均水平低17.5个百分点，仅仅相当于全国2002年的平均水平，差距十分明显。乡镇、村庄的垃圾、污水处理等基础设施不完善，全州乡村垃圾处理能力仅701.5吨，垃圾无害化处理率仅为46.77%，有40个乡镇的垃圾处理设施为简易的填埋场，没有无害化处理设施。农村垃圾收集处理设备配置落后，建成设备运行效果欠佳。农村垃圾收集处理还没有形成全面覆盖的运转体系，缺乏有效解决办法。恩施州城镇化规模较小，基础比较薄弱，交通拥堵，环境卫生差，人口承载力弱，再加之缺乏工业区，难以聚集一定的人口规模、资金和要素制约城镇市场的发展，从而削弱了城乡一体化发展进程。

（三）乡村公共投入严重不足

建设资金来源渠道少，筹集难度大。一方面国家项目资金配套压力大。在垃圾污水处理、城市管网等城镇建设项目中，国家的项目补助资金只占项目建设的30%—50%，大部分配套费用需要地方政府负担，出现了不争取项目无资金，项目争取到了缺资金的现象。另一方面乡镇融资渠道少。乡镇基础设施建设除了项目资金和少部分市场运作外，再无稳定资金来源，无法依靠银行和社会融资，市场化运作能力有限。城乡一体化推进意味城乡在财政分配上开始均等化，这必然会加大政府财政负担，增加政府财政支出。由于恩施地区是湖北省比较贫困的地区，是国家扶贫重要地区，2012年全州贫困人口153.7万人，占全州农业人口44%和全省人口的1/4，贫困发生率35%。城镇居民和农村居民人均收入低于湖北省和全国水平，见表2。农村和农民的长期贫困导致了政府财政支配能力较弱，单单依赖上级财政拨款无法满足较大的城乡一体化资金的需求。

（四）产业经济发展层次较低

城乡一体化离不开产业的发展，产业发展是城镇化发展的核心。据调查，恩施州目前的产业发展水平较低，无法满足城乡一体化发展分流出来的人口的就业需要。没有一个适度规模的产业化发展链条，从城镇化聚集起来的人口无法充分就业，就很容易酿成社会管理危机。发达的城镇工业园或者工业区是城镇社会治安秩序的“稳定器”和“减压阀”。一个没有产业支撑的城镇，必然是一个经济基础脆弱、缺乏造血功能、没有发展潜力的城镇。恩施州自然资源较为丰富，但是在整个资源开发中，产业层次较低，初级产品或者初级企业较多，产业或者产品的附加值不高，产业链也较短，没有形成产业集群，对城镇发展的支撑力、拉动力有限。2012年年末，恩施州年营业额收入为2000万元以上的企业只有306家，全州具有资质等级的建筑企业99家，从业人员仅为2.73万人。较小的企业发展规模无法满足从城乡一体化中分离出来的农村就业人员，从而降低了农村、农民城乡一体化的积极性。

（五）项目建设县市推进不平衡

2015年恩施州城市重点项目320个，有58个项目未开工，占总数的18.12%。列入“十二五”规划的45个乡镇污水处理项目中，仅有7个建成投入使用。县城污水处理厂进水负荷和进水浓度均较低，达不到标准。农村保洁体制还不够完善，保洁工作责任心不强。乡镇总体规划及控制性详细规划尚处在起步阶段，总体规划广度和深度还达不到要求。

（六）城乡教育发展不平等

良好的教育发展水平体现出一个地区人口素质和人力资源的水平，城乡一体化的结果预示着大量的农村劳动力资源涌向城市。这会给城市造成极大的就业压力，城市不仅要解决城市内部下岗工人和日益增长的就业压力，还要接纳大量农村富余劳动力进城、进企业。就整体上讲，恩施地区受教育程度在不断地提高，但是人口素质偏低，特别是偏远地区的农村人口素质受到影响，成为制约城乡一体化的重要因素。

（七）自然条件制约一体化进程

恩施州地处武陵山腹地，属于典型的老、少、边、山、穷、库区域，是典型的喀斯特地貌。海拔800米以下低山占全州总面积27%,800—1200米低山占43.6%,1200米以上占29.4%，生态敏感性区域占全州总面积的35%。城市和乡村交通差别较大，区域性发展缓慢。恩施州在历史上长期处于封闭状态，交通不便，重大交通要道发展缓慢。直到2009年沪渝高速开通，恩施才结束没有高速的历史。2010年宜万铁路开通，恩施交通有了很大改善。但是铁路穿越山区居多，开创了铁路建设历史上几个之最：造价最贵、工程最难、隧道最多、历时最长等。尽管恩施有机场，但是由于是4C级别，机场规模较小，航线数量有限，机场对于城市发展服务能力有限。城乡公路发展等级低，而且覆盖率不足。到2013年，州内共有2条国道和13条省道，仅仅覆盖58个乡镇，覆盖率为66%。国道、省道大多为二级以下公路，县、乡公路技术等级更低，造成了县市—乡镇—农村的通达性差，出行耗时长，严重制约了城乡一体化发展和农村产业化发展。

五 贫困地区城乡一体化的障碍因素

尽管城乡一体化在形式上是农村走向城镇化，但贫困地区在推进城乡一体化中问题更多，这不仅是因为贫困地区推进城乡一体化存在“路径依赖”的症结，而且是由贫困地区自身的特殊性决定的。

（一）制度性障碍

贫困地区城乡管理制度路径依赖性的存在是城乡一体化发展的制度性障碍。路径依赖，是经济学家道格拉斯·诺斯提出来的理论，是指在人类社会中技术演进或制度变迁均有类似于物理学中的惯性，即是一旦进入某一路径（无论是好的，还是坏的）就会对这种路径产生依赖。城乡二元经济结构一般是指城市经济和以小农生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。这种经济结构的主要表现是：城市经济以现代化工业为主，而农村以典型的小农经济为主；城市道路、通信、卫生和教育基础比较发达，而农村相对落后；城市人均消费高于农村，人口比农村少很多；城市和农村在经济发展中逐渐形成不同的政府管理制度，这种制度又和城乡之间利益分配存在千丝万缕的关系。当前，二元经济结构已经无法适应社会发展的需要，改变农村经济产量过低，实现改革成果共享需要从制度上予以创新。城乡一体化也正是在此背景下提出的一项改变城乡巨大差异、提升农村全面发展的一项重要举措。为达到此目的，就要解决横亘在城乡一体化中的制度体系障碍。就目前来说，政府要积极改革城乡在户籍、就业、社保、教育、医疗等方面的制度，实现政策和制度的统一。由此，改变二元经济结构下城乡制度性差异是贫困地区城乡一体化必须要解决的问题。但是从制度的依赖性上看，贫困地区城乡一体化目前依然无法短期内撼动这些制度性障碍。城乡一体化与其说是城乡差异的统一，倒不如说是城市管理者让利于农村的一种新管理模式，但是就路径依赖来说，这种新制度的改变恐怕短期内无法出现。就恩施州来说，从户籍制度改革层面上看，恩施州2014年年初开始按照国务院、公安部、省政府等要求启动户籍制度改革，经过数次研讨和调研，迄今为止，正式的户籍制度改革没能有效推进。究其原因，很大程度上是一些地方部门依然有计划经济管理思维，习惯于把户籍制度作为行政管理手段，那些附着在户籍制度上的利益，如就业、教育、住房等利益很难从改革者手中被政府通过制度改革剥离出来，这种制度性的路径依赖严重制约了贫困地区城乡一体化发展速度，是造成当前贫困地区城乡一体化推进效果不明显的一个重要原因。

（二）经济性障碍

贫困地区城乡经济发展的差异性是城乡一体化发展的经济性障碍。贫困地区城乡发展存在较大差异性，导致了城乡之间经济发展水平和模式存在差异，这种差异性也制约了城乡一体化发展的速度。在城市，市场经济发展模式和管理理念已经成为公民普遍的共识，但是在边远的贫困地区，由于交通不便和地理环境的制约，在经济发展形式和市场化理念上，思想保守，现代经济理念缺乏。恩施州很多乡村交通极为不便利，山上耕地面积狭小，人口分散，集中性差。长期的经济发展模式是小农经济模式，在计划经济体制下，恩施州农村地区很难形成大的规模性企业发展群，部分依靠以烟叶等为主的经济作物的种植，无法在短期内、长时间地容纳大量富足的农村劳动力，纯熟的市场经济模式在农村无法较快地构建起来，这造成了当地很多区域是扶贫对象。城乡经济发展水平和模式的差异性，降低了城乡融合的可能性，阻碍了贫困地区城乡一体化的发展。

（三）社会性障碍

贫困地区社会力量的式微是阻碍城乡一体化的社会障碍。城乡一体化不仅是城乡之间融合，更是农村通过自我发展走向现代化的一个过程。在这个过程中，城市管理者或者说政府管理者需要改革的勇气，积极通过制度性创新推进城乡一体化，同时，在这个过程中的农民也需要通过培养现代公民意识实现自我转化，变为现代化的公民。贫困地区一般具有民族文化和特色，传统元素较多，在新的发展背景下，如何把传统文化和现代化的发展需求结合起来，在当今成为不可或缺的研究领域。贫困地区社会组织无论是在数量上还是在质量上都比较低。农村中农民的自我管理能力比较低，参与社会管理空间比较狭窄，这种长期形成的封闭式的农村管理模式，导致农民公民意识和自治能力不高。城乡一体化一方面需要顶层设计者推动，另一方面也需要农民（公民）积极参与。缺乏自我参与意识的公民社会，很难在短期内完成城乡融合的一体化发展。恩施州在长期发展中形成了独具特色的民族文化，地理环境特点造就了吸收外来东西较慢的现象，社会组织的发展和公民个人独立精神不强。近年来，旅游业的发展和交通的便利使人们走出去和走进来的可能性加大，但是在培养社会力量和公民自治能力上依然比较滞后。具体表现在：从企业方面看，恩施长期以农业为主，工业发展基础比较薄弱，无法形成较大的企业群；从社会组织看，登记制度和乡村社会人员分散性居住特点，使社会组织在社会治理和发展中承担的角色较弱；从个体看，恩施州地处多山地区，农村人口大多分散而居，长期的交通闭塞培养了个体自我封闭意识。由此，在社会力量或者说公民社会的建构上，贫困地区相对落后，这为城乡一体化的发展增加了较大的困难。

六 推进贫困地区城乡一体化的创新路径

目前来讲，贫困地区城乡一体化整体水平不高，制约因素较多，推进速度不快，需要转变传统观念，开辟新的视角，创新发展路径。调查得知，从社会治理创新的视角推进城乡一体化发展，是贫困地区化解制约城乡一体化障碍的有效路径。

（一）社会治理创新与贫困地区城乡一体化的关系

社会治理创新是贫困地区城乡一体化发展的重要推力。党的十八届三中全会指出，要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”,[10]并提出创新社会治理体系的具体任务。这就意味着社会治理必须着眼于维系所有群体的利益，着眼于城乡矛盾的化解，着眼于增强社会整体活力，通过提高社会治理水平来促进城乡一体化发展水平。

城乡一体化为社会治理创新提供了实践的平台。社会治理创新通过什么方式体现，在哪些领域体现，呈现出什么样的效果，需要平台来展示，需要实践来检验，贫困地区城乡一体化为社会治理创新提供了实践的土壤。城乡一体化不仅涉及农村城镇化问题，更是一次政府治理模式的创新，它意味着城乡二元管理模式即将走向终结，新的城乡关系治理模式即将形成。在整个社会治理体系中，政府是核心主体，是元治理角色。学者杰索普认为：“政府必须承担元治理的责任，因为政府不同于一般的社会次级体系。”[11]在众多的治理主体中，治理主体目标和基本规则是政府元治理职责的重要体现。[12]贫困地区城乡一体化需要政府、社会、企业、农民等多个治理主体参与，如何协调他们之间的关系，需要政府不断创新理念，创新体制机制，创新管理模式和方式方法，等等，才能完成城乡一体化所要求的目标任务。

（二）贫困地区城乡一体化发展的对策措施

实践证明，城乡一体化的实现离不开社会治理创新，创新社会治理是实现城乡一体化的重要举措。贫困地区城乡一体化发展同样可以顺应这一逻辑关系，通过创新贫困地区社会治理的体制机制、方式方法等内容来推进城乡一体化发展目标的实现。通过调查，本研究认为贫困地区城乡一体化需要治理理念、治理制度、治理机制、产业模式、治理方法等方面不断创新，才能实现一体化的治理目标。

1.以治理理念创新推进贫困地区城乡一体化发展

社会治理创新首先要转变治理理念。观念创新是推进城乡一体化的重要力量。创新社会治理不仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，而且是政府的社会角色及政府与公民之间的关系发生了变化。[13]这就意味着政府、企业、社会和公民个体的理念都应该创新。

从政府层面看，政府自身需要积极转变角色，从管制型政府向治理型政府转变。治理型政府意味着政府不再是唯一的治理主体，要调动全社会的力量参与城乡一体化建设，这一方面要求政府必须要转变过去掌舵者和划桨者双重角色定位的理念，另一方面也要求政府积极承担起服务责任，在服务和责任之间政府扮演社会治理的角色。这表明，在城乡一体化中，政府不是唱独角戏，而是服务者和引导者、规则制定者、责任的主要担当者和过程质量的监督者，通过理念的建构完成自我角色转变。当前，政府必须深刻领会“五大发展理念”的精神实质，严格按照“五大发展理念”的基本要求，塑造贫困地区城乡一体化发展新思想，制定贫困地区城乡一体化发展新制度，构建贫困地区城乡一体化发展新机制，创新贫困地区城乡一体化新方法。在此基础上，践行好政府主动负责、敢于担当的良好形象，把创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念落实到贫困地区城乡一体化的实践中去。

从企业角度看，企业是市场的核心力量，是社会治理的重要主体。企业积极参与社会治理，主动担当社会责任，既可实现其经济效益，也可实现其社会效益，在参与城乡一体化建设过程中实现其工具性和价值性的统一。首先，企业参与社会治理是其内在要求。社会治理是社会管理的一种新的模式、方法，对于企业来说，参与乡村投资不仅可以提升经济效益，其实也是企业治理社会化趋势决定的。一家企业的成长面临诸多外在环境的变化，其本身治理呈现社会化趋势，表现在：一是企业治理的基础不是产权，而是能力互补；二是治理的目标不仅是利润，而且是共同生产产品；三是治理开展是长期的，而不是短期的；四是治理的方式是协调，而不是对立；五是治理的内容是过程，而不只是结果；六是治理范围不仅是企业，还有企业外部。这表明一家企业在自身治理之中，已经不仅是自身问题，还是与其他参与企业的员工、外在环境之间的一种合作和协商治理。其次，企业通过社会治理参与社会生活是企业社会效益需求。企业的使命是利润，但是为了达到利润的实现，企业需要不断提升自己的创新、竞争能力，更需要赢得消费者的认可。在企业日常工作中，需要赢得社会资本的认可，也即是社会效益。民族地区企业大多规模不大，从事企业开发的项目和产品需求的资源也多和县、乡有着紧密联系。企业的经营很大程度上是与乡村发展紧密相关的，企业在发展中，如能通过提供资金修路、社会就业，提供技能培训和种植技术等方式参与社会治理，就会赢得地方乡村民众的认可，无论在企业初级产品收购上，还是在扩展征地等上都很容易得到民众的支持，社会资本的丰富，推动了企业社会和经济效益的共赢。

从社会层面看，社会在城乡一体化中也需要积极培养自我能力，要积极改变观念，成为社会治理主体的积极参与者，特别是社会组织要积极承担政府改革释放的权力空间，利用社会组织自身优势联系民众实现社会自治。社会组织具有较大的社会资本性，在联系民众和解决社会公共事务方面体现了民主性和协商性。如果政府通过一定的制度设定把社会组织权、责、利合理界定，培养社会组织和个体自我自治能力，最终实现社会和政府合作治理格局。一般来讲，一个社会的组织越发达，社会就具备越好自我自治能力。合理的组织化参与社会治理比分散个体参与效果要大得多，而且也可以通过组织化参与增强参与者的技能。长期以来，社会组织在社会地位和参与能力方面较为欠缺，城乡一体化发展不仅是政府谋求全面建设小康社会的价值诉求，也是社会自身权利空间扩大的一次难得的机遇。面对城乡之间差异性，社会组织参与社会建设和治理，不仅可以实现国家回归社会，还可以摆脱“利用国家机器解决一切社会问题”的窠臼。社会组织这种自我培养能力参与社会管理、治理，承担政府分流出来的权力的理念塑造是形成良性国家社会关系的助推器。通过社会组织自治能力的培养，城乡一体化中社会治理主体开始了多元化的呈现。

从个体角度看，公民是社会治理的重要主体，也是城乡一体化的重要主体，在城乡一体化中，他们既是受益者，也是参与者和推进者。随着社会主义民主政治发展，公民社会治理能力有很大提高，但是公民意识依然不强，习惯于接受统治与控制，缺乏监督和批评精神，公民参与行为不足。凡事找政府，依赖思想和等、靠、要思想长期存在，这无疑会削弱社会的治理水平，并最终制约城乡一体化的实现。当前，乡村民众应强化主体意识、参与意识、创业意识，积极响应党和国家的号召，投入到新农村、新型城镇化、精准扶贫、干事创业的实践中，塑造新型农民，实现农民向市民的身份转变，成为城乡一体化的推进力量。

2.以制度创新推进贫困地区城乡一体化发展

当前贫困地区城乡一体化进程需要制度保障，大力推动制度创新。新制度经济学将制度视为经济社会发展的内生变量，认为制度安排与创新是经济社会发展的主要动力，是经济社会不断发展的保证。因此，建立现代农村制度以消除城乡二元结构的负效应，给农民真正的国民待遇，是实现城乡一体化目标的应有之策。贫困地区城乡一体化进程中涉及的制度较多，能够直接与城乡居民息息相关并体现人的价值的制度主要包括土地制度、户籍制度、就业制度、农民工权益保障制度等传统意义上的制度，然而在资源环境“双约束”的新形势下，生态制度之构建亦显得日益重要。所以，创新贫困区城乡一体化制度保障机制，是推进城乡互动、工农互惠、协调发展的重要方略。

（1）创新土地流转使用制度

城乡一体化发展的根本宗旨就是使广大农民平等分享现代化带来的成果，其实质就是保障农民生存和发展的权利。土地作为农村居民最为重要的生产要素和生产资源，是其利益的主要来源和提高生活条件的主要途径。城乡一体化建设要求以人为本，关注农村居民的基本权益，所以要提高农民的收入，改善其生活条件，必须从土地入手，建立起完善的土地流转机制。党的十八届三中全会明确提出，要进一步稳定农村土地承包关系，赋予农民对土地占有、使用、流转及承包经营权抵押，这是政策上的重大突破，为土地流转、让农民从土地流转中获得收益提供了制度依据。长期以来，农村土地属于集体所有，农民通过承包经营获得的只是土地使用权，在新的制度框架下，农民可以对其承包的土地实行“承包权”和“经营权”的分离，并实行地权资本化。地权资本化的目的有利于“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。通过土地流转明确“经营权”范围和地位，进而形成“承包权”和“经营权”并行分置的新型土地使用制度，不仅有利于保护农民的土地权益，更有利于盘活农村资源促进农村发展。

然而，随着市场在资源配置中起决定作用的背景，农村土地的流转需要健全的土地市场机制去实现，政府应当从硬件设施的建设和土地市场化服务平台的建设两方面建立起土地市场化机制。农民作为农村土地使用权的所有者，土地流转是其获得收入的重要途径，从土地使用权出让中获利的比例应该是最高的。为此，中央政府应该加强并加快对土地流转活动监管体系的建设，对土地的用途、土地的价格、土地流转过程的合法性与合理性进行严格的管控，保证农民的切身权益，防止农民利益受损。

（2）创新户籍管理制度

党的十八届三中全会已经提出了“加快户籍制度改革”的治理目标，为城乡一体化建设提供了有力的制度支撑。我国户籍制度改革经历了“自由流动—严格控制流动—逐步放宽流动”的进程。户籍制度改革的重点是要从法律层面给予中国公民迁徙和居住的权利，通过调整完善户口迁移政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的外来常住人口有序实现市民化，并且给予法律上的保障，恢复宪法规定的公民有居住和迁徙的自由。户籍制度改革的第二个重点是要使公民可以获得机会公平，让更多的人在小城镇甚至在农村都能获得相同的发展机会和生活保障。城乡一体化要求推进公共服务的均等化，使得每一个公民都可以在相同的制度平台上凭借自身的实力和能力参与市场竞争。户籍制度改革就是统一城乡户籍制度，消除户籍歧视方面的因素，关键是恢复户籍的基本功能，即户口登记和人口统计，把对户口的管理转变为对人口的管理，将户口管理转变成身份证管理，从而恢复户籍本来的民事登记的社会管理功能。

创新户籍制度改革需要用准入条件代替以前的行政限制，采取市场竞争调节和法治管理相结合的模式，将原来依附在户籍之上的福利进行剥离。广大农村人口之所以希望获得一张城市户口页，主要是因为户籍与每个人的切身利益密切相关，背后蕴含的是教育、养老等方方面面的保障和福利，传统的户籍制度不仅反映了农民地位的不平等，而且规定了农民和城市市民之间福利的不同。由于户籍制度是一个牵一发而动全身的改革制度，可以分目标、分阶段逐步改革到位，比如目前的主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，稳步提高农民市民化水平，进而推进城镇基本公共服务常住人口均等化。同时，利益分配应该按照市场机制来完成，消除城乡之间利益分配上的不平等，最终实现城乡融合。

（3）创新就业服务制度

在城乡一体化进程中为了支持农民自主创业和自谋职业，政府应该给予税收、金融和产业方面的政策支持以保障农民自主创业的积极性。首先，在税收方面，提高创业型企业的征税起点，减少甚至是免除创业型企业的企业管理费、牌照登记费等一系列行政性费用。其次，在金融方面，应该采取积极和开放的金融政策，为创业型企业提高无息、低息或者是贴息的货币贷款，还可以为创业者建立专项创业基金，直接给予必要的资金扶持；金融机构应该为创业者提供融资和贷款方面的担保，同时鼓励民间资本对创业资本进行风险方面的投资。再次，在产业政策方面，放开创业型企业的市场准入条件，简化创业型企业的各种审批手续；在大中型企业和创业企业之间合作方面，政府应该积极鼓励、给予各种政策方面的优惠，对创业型企业给予技术支持和市场引导。最后，建立健全创业服务体系。为创业者提供绿色通道，为他们提供政策、创业咨询、项目论证、管理及信息服务、人才培训和市场拓展以及跟踪调查等方面的服务。

城市中的企事业单位、公共服务部门应该改革人事制度，完善用人机制。核心是打破城乡限制，取消各行各业对农民工准入条件的限制，取缔限制农民进城务工的各种歧视性政策，既要在公民身份上给予和城镇居民同等的待遇，又要在就业方面给予和城镇居民相同的机会。政府培训要以面向城乡一体化进程中新增加的进城农民以及城市中的失业人员为主，并在职业资格鉴定方面做好相关规定和指引。同时，完善劳资争议仲裁委员会和人民法院等机构的调停仲裁机制，对企业用工过程中的报酬支付和劳动保障进行监督检查，维护好进城农民的合法权益。

（4）创新农民工权益保障制度

优化农民进城务工环境，着力消除制约农民工转移就业的制度性障碍。虽然目前农民工进城务工的环境有了较大改善，但总体环境还不乐观，多数农民工生活艰苦，与城市居民的生活质量差距较大。各级政府应该根据城乡一体化的目标任务，切实给农民工提供与城市居民相同的公共服务，公平公正对待进城务工人员，努力解决农民工收入、居住、子女就学、医疗等方面的问题，为农民工提供应有的社会保障。由于进城务工的农民工是一个庞大的群体，其基本权利的保障应该使用法治手段来进行，创新权益保障制度。然而，有关农民工的社会保障方面的立法很少，应该尽早出台相关的法律保障农民工权利。对于执法机关而言，既要深刻领会和执行有关农民工的社会保障权的法律法规，又要使法律赋予农民工的权利和义务落到实处。要建立健全与农民工社会保障制度法规相应的法律援助机制，使农民工的合法权益切实得到保障。以失地农民的社会保障制度为例，相关制度建设包括：失地农民的培训再就业制度、失地农民的养老保障制度、失地农民的医疗保险制度以及失地农民的最低生活保障制度，等等。建立失地农民的养老保障最大的问题就是养老的保险金来源，需要创新机制，构建由政府、企业、社会和个人共同筹资的多元机制来完成。与农民工有关的社会保障体系应该包括社会保险、社会福利和社会救济等方面。政府部门在实施最低生活保障制度之前采取对农民工进行职业培训的方式，给予他们提供就业机会以维持最基本的生活需要，在此基础上实施最低生活保障制度，并采取有力的措施保证用工制度得以贯彻执行。

（5）创新生态保护制度

贫困地区城乡一体化就是要以实现生态、经济和社会协调发展为目标，这就需要加强生态保护的顶层设计。一是要统筹规划，明确一体化各主体的职责范围。二是要建立健全生态监督考核机制。城乡一体化进程中的生态监督机制首先要承认与生态环境有关的各方的合法权益，并且通过合法的引导使得生态环境的治理主体因为要实现自身的合法权益而与公共的生态利益相一致。改变原有的考核指标体系，在城乡一体化建设过程中，应该将生态保护是否到位纳入考核指标体系，加大绿色GDP在指标考核体系中的比例。三是要完善生态激励补偿机制。在城乡一体化进程中，地方政府在推进制度变迁过程中尽可能采取多种多样的政策工具，例如市场交易、产权手段和税收、补贴和信息政策等，这样就可以针对不同的利益主体，采取不同的激励手段，从而使各个利益主体的生存利益和发展利益相结合成为一个统一的体系。政府应该与银行和其他金融机构合作，通过绿色信贷的引导使城乡一体化的产业逐步转向高效、低能耗、低污染的绿色产业，最终实现城乡一体化的可持续发展。加大绿色信贷对生态城乡一体化的支持力度。政府为了支持绿色信贷与商业银行进行合作，对商业银行在绿色信贷上面造成的利息损失予以补偿。金融机构可以和环保部门通力合作，共同建立信息平台，为绿色信贷制定统一的生态标准。这方面，恩施州下辖的恩施市的制度创新就具有代表性，恩施市在制度创新方面取得了良好的效益。2013年，恩施市推行城乡一体化发展举措，提出要在政策或制度层面进行改革、创新，以便支持城乡一体化的发展，具体内容包括：在财政制度上，设立城乡一体化专项资金，专门用于城乡一体化重点项目以奖代补，并逐年扩大资金规模；在产业发展制度上，鼓励乡镇新办产业园，增加产业新增资本收益；在土地政策上，将乡镇办土地出让收入所产生的本级净收益全部归还，实行城乡用地增减挂钩，弥补建设用地规模和土地利用年度计划指标不足；在城镇户口落实上，在龙凤镇试点探索实施城镇户籍管理制度改革，变农民为居民，保险政策也实行统一经办机构、统一流程、统一信息系统运用、统一待遇水平；在公共服务制度上，将利用市场化方式提供公共服务，通过社会组织、机构、企业等参与承担，统一由政府收购。通过这些制度性创新，恩施市在全州城乡一体化建设中走在了前列。

3.以产业模式创新带动城乡一体化发展

城乡一体化的发展不是单单把农村变为城市，而是要依据农村自身特点，转变他们的生产方式，调整产业结构，打造农村生态产业群。民族地区是少数民族聚居的地方，从自然环境、文化特色等方面看，他们在推进城乡一体化中，必须要因地制宜打造特色城乡产业，在保证科学规划的原则下，推进自身城乡一体化。民族山区地形地貌差别很大，气候和自然环境差别很大，独特的自然条件孕育了独特的城乡经济发展模式。但是在多年的发展过程中，在整体上乡村经济发展落后，无法承载城乡一体化中释放的大量劳动力。由此，民族地区应该着力创新自身产业园模式、农村旅游景区模式、商贸物流模式等带动城乡发展。

（1）着力打造产业园模式

产业园是指政府或者企业为实现产业发展目标，创立的特殊区位环境，主要包括经济开发区、高新技术开发区、特色产业园等。按照联合国环境署的认定，产业园包括开发较大面积的土地、各种公共设施和娱乐设施，建立较大建筑物、工厂等。园区经济效益已经越来越受到重视，它是“聚集”载体，能有效地创造凝聚力，共享公共资源，加快城乡新型工业化的发展，有利于推进新型城镇化建设。恩施地区现有8个县市有工业园，通过“筑巢引凤”吸引企业入驻，一旦建成园区就会带动城镇化建设，推进城乡一体化发展。以恩施经济开发区为例，目前恩施经济开发区已经初具规模，总规划面积23平方公里，有烟草工业园、建筑工业园、现代物流园、硒产品开发工业园等。到2012年，开发区共创产值为45亿元，完成税收12亿元，出口创汇2600万美元，招商引资为10.07亿元，开发区如今成为恩施州推进城乡一体化当中城镇化建设的主推力。

（2）创建特色旅游景区带动模式

特色旅游模式是利用自身天然旅游资源建设景区，依靠旅游带动乡村经济转型和发展，推进城乡一体化的发展。它是利用旅游引导农民就地城镇化模式，是一种介于城市和农村之间的非建制城镇化模式，是一种以旅游为导向，相关产业为支撑，以休闲地产、商业配套为延伸的候鸟型城镇化模式。旅游就是一个搬运过程，通过旅客的游动，带动消费能力，形成消费聚集、人群聚集和产业聚集。旅游景区园模式可以带动依靠旅游消费为支撑延伸出来的一种城镇化模式。这种模式可以让第一产业就地转化为第三产业，尽管旅游不是大城市居多，但是民族地区自然风光旖旎，依靠旅游改变农村产业结构，有利于农村城镇化。同时，旅游还可以带动相关产业聚集，产业聚居人群开始集中，大量散居农村人口开始融入城镇居住、生活，为城镇化带来巨大推力。为了更好推进旅游，旅游集散地也会大力改造当地基础设施和良好的社会配套设施，由此，农村开始城镇化，城乡开始一体化。例如恩施州利川市苏马荡旅游休闲度假区，就是旅游景区带动城乡一体化的范式。这个景区海拔1400米左右，总面积为29.15平方公里，“十一五”以来，本地人自发开发利用高山凉爽的气候资源，大力发展旅游休闲度假旅游，招商引资走出了一条旅游兴镇的道路，推进了该地区城乡一体化的建设。苏马荡景区按照集镇、园区、景区“三合一”的理念进行规划，区内商品房屋及道路等城镇化建设快速推进。2018年4月4日，苏马荡在药材社区举行了八个村“村改居”成立社区的揭牌仪式，正式完成“村改居”，村民变市民。这种依靠自身旅游资源打造城镇化道路在民族地区很多地方都具有优势，应该说通过旅游景区带动城乡一体化符合当地特色，走出了一条因地制宜的发展道路。

（3）创建商贸流动带动模式

商贸流动模式是指商业活动中的物流过程。物流活动可以以仓储设施、专业批发市场、商品零售市场为载体，进行城乡居民生活和生产资料的流动。通过这种流通，可以实现物质聚集、人群聚集、消费聚集，并形成物流、人流聚集中的候鸟型城镇。这种物流带动了乡镇集镇、边贸集镇的发展，各种交通站也可以通过这种方式实现城镇化。例如恩施州宣恩县沙道沟镇就是商贸物流集镇。该贸易站占地2000平方米，建筑面积3000平方米，年成交额达到1亿元以上，繁忙日子赶集人流量达到1.5万人，平时为7000多人，为湘鄂两省四县边贸重镇。这样的城镇化的发展和出现，较好地推动了城乡一体化的发展，通过贸易物流模式把大量的农村人口聚集，脱离了分散居住，实现了城镇化，带动了城乡一体化的发展。

（4）构建交通网点带动模式

交通发达地方容易实现人群的聚集，也可以就地开始城镇化，推动城乡一体化的发展。它利用县乡交通公路、省道公路、国道公路及高速路口等，发展周边经济、汇集人口形成新型集镇，依靠交通便利模式使农民就地城镇化。例如恩施州利川市团堡镇、建始县红岩寺镇、巴东县野三关镇等都是利用国道资源进行开发，实现城镇化发展之路。再比如建始县高坪镇依托国道穿越优势，进行居民的居住房屋建设，以公路为街道，沿着国道两边形成230户集中连片居住的小村庄，形成自己独特的城镇韵味，被授予“湖北省十佳特色村寨”称号。这种依靠交通网点便利性聚集人群，实现就地城镇化，应该说在恩施州这种交通极为不便利的环境下，通过交通网点模式带动城乡一体化有着较为普遍的推广意义和现实的可能性。

（5）政府行政中心带动模式

行政中心即是行政管理机构所在地。这一类机构由于处于服务地位和管理地位，在人群的聚集、消费方面可以形成集镇，推动城乡一体化的发展。行政机关一般是一个地区政治、经济、文化集中的地方，依据行政机构单位聚集、人群聚集、消费聚集等特点，很容易形成一个集镇。以恩施州为例，从1961年到1974年，县、区、公社建制，全州共设73个区或镇，有745个公社。1975年到1985年实行县、公社重建以后，全州745个小公社合并为155个。从1984年到1996年，县、区、乡建制改革，全州共设区、镇、街道办事处99个。区、公社、乡驻地建有各种行政机构，大量人群聚集在行政中心，形成了不同时期规模不等的集镇。在行政中心的带动下，全州共形成2个市、6个县城、88个区镇、66个乡集镇。1997年撤区并乡，设人民政府机构，驻地就形成了乡集镇。这种依靠行政机构的变动，不断地聚集人群，并形成城镇化模式，推动了城乡一体化的发展。城乡一体化本来就是由政府推动的一种化解二元结构性障碍改革运动，行政机构本身就扮演关键者的角色，通过行政机构的变迁带动城乡一体化的发展应该在很多地方都是一个较好的推动模式。

4.以体制机制创新推进贫困地区城乡一体化发展

党的十八届三中全会提出“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果”[14]的治理目标，这对解决区域发展失衡，推进民族贫困地区快速发展具有十分重要的指导意义。从社会学的视角看，城乡一体化是指“相对发达的城市和相对落后的农村打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，求得城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小城乡生产力水平的差距”。[15]当前，民族地区城乡一体化体制机制创新应着力从公共资源投入机制、公共设施统筹机制、公共服务共享机制等方面发挥新型体制机制的活力，推进城乡一体化加速发展。

（1）构建多元投入机制

推进城乡一体化建设离不开资金等方面的保障，而且这一保障条件具有前提和基础的地位。政府资金投入要统筹考虑城乡差别，目前就是要把资金和项目向农村倾斜，加大农村投资力度。调查得知，民族地区的资金投入远低于城市，地区之间差别大，城乡之间差别大，困扰农村发展的最大障碍目前还是生产力水平低下，农村经济困难、资金有限、投资不足。没有强有力的资金做保障，城乡一体化的建设就成为一句空话。因此，解决的办法是着力构建以政府为主体的多元投资机制。首先，中央政府应加大转移支付力度，提高东部发达地区应税收额度，落实改革开放初期邓小平同志提出的“两个大局思想”，践行更多的社会发展责任和义务，遏制中西部差距不断扩大的势头，让西部民族地区获得更多的转移支付资金。其次，地方政府要切实增加对农村的投入比例，纳入年初预算规划，加大预算执行力度，尽量缩小地区城乡差距，实现城乡均衡发展。最后，引导其他主体积极参与城乡一体化建设。利用政策等优势鼓励市场主体投资乡村基础设施建设，在留住本地资金的基础上，引进外地资金投入当地经济社会发展，形成城乡一体化资金投入渠道的多元化道路，从而弥补政府资金的不足。

（2）构建公共设施建设统筹机制

城乡一体化要求城乡要素流动渠道畅通，基础设施尤为关键。首先，要积极探索一体化的城乡基础建设标准、一体化的管理模式、一体化的服务和价格标准，实现基础设施资源共享，让更多居民享受城乡一体化中基础设施的福利。[16]城乡基础设施建设是推进城乡一体化不可或缺的条件，在实现资源共享中，城乡居民在生活环境上体现了一致性，为以后推进城镇化的发展提供了基础性条件。贫困地区在推进城乡一体化实践中应该做好统筹规划，从乡村道路建设，到乡村网管建设，再到农村水利设施建设，通过政府投入和国家扶贫、地方筹措等方式，推进城乡基础设施的建设。其次，搭建城乡一体化的交通互通格局。以恩施州道路建设为例：恩施州既借区位优势（民族地区、中西部结合地带、贫困地区），又利用2012年李克强总理来龙凤镇视察提出试点改革要求，全面推进基础设施建设，在区域和政策优势驱使下，恩施州对城乡交通进行综合性规划，包括进行机场搬迁调研、铁路局部优化、调整高速公路、启动水运和港口通道，等等。同时，为保护自然资源进行集约利用和多元投资：一是充分利用现有通道，加强网络连接和打通交通瓶颈；二是构建复合走廊；三是利用旅游资源开发，引进资金大量打造乡村公路，提高旅游交通的便利和连接性。交通设施是城乡发展中的重要基础设施，民族地区要加强城乡公路网建设，加快公路改造和升级等问题的解决，抓好路面的硬化等。

（3）构建农村公共服务共享体系

要以生态家园为建设突破口，改善农村生产条件，改进农民的生活习惯，在有条件的地方逐步推行城乡供水、供气、供电等公共设施一体化。公共服务和基础设施建设同步推进，统一规划、统一布局、资源共享，分步实施推进，防止重复建设和铺张浪费。对于重大项目，按照功能定位，统筹考虑提高资源配置效率和设施共享。同时，新时期要高度重视现代技术在农村服务中的作用，善于使用互联网等手段进行社会治理创新。这里以巴东县“农民办事不出村”信息化建设项目为例。

“农民办事不出村”信息化系统是一个以“便民、利民、惠民”为出发点，以推进农村发展、实现富民强县为目标，横向连接县直部门、单位窗口，纵向连接县、乡（镇）、村三级行政服务网络的网上政务服务综合平台。按照“试点先行、全面推开、三年为期、整体覆盖”的工作思路，统一规划、分步实施、整体推进，用3年时间实现全县491个村（2013年完成120个村，2014年完成180个村，2015年完成191个村）“农民办事不出村”信息化系统全覆盖，创建县级公共服务创新示范县。

“农民办事不出村”信息化项目建设分五个阶段组织实施。第一阶段（2013年1月至4月）为试点运行。主要包括以下任务：一是制定可行方案；二是试点运行，将便民服务大厅（室）功能完善，试点乡镇、村操作系统的安装调试及试运行等工作；三是清理过时烦琐事项；四是健全体系。第二阶段（2013年5月至12月）为全面推进阶段。主要任务：一是全面启动，选定2013年第一批实施的120个村，召开项目建设启动和推进会。二是开展培训。由县政务服务中心牵头，编制《巴东县“农民办事不出村”信息化系统工作手册》和《巴东县“农民办事不出村”信息化系统操作规程》，采取集中培训和分散培训相结合的方式，组织好县、乡镇业务办理员和村业务受理员的业务培训工作。三是完善管理。由县纪委监察局牵头，完善部门授权与风险控制，加强对县、乡镇业务办理员和村业务受理员的绩效考核，切实提高信息化系统的办件质量和利用率。第三阶段（2014年1月至12月）为优化、拓展阶段。进一步完善系统功能和绩效考核工作措施。完成第二批180个村的“农民办事不出村”信息系统建设工作，整合全县网络资源，建成电子政务服务综合平台，实现“一网式”办公工作格局。第四阶段（2015年1月至12月）为全覆盖阶段。根据实际情况，适时调整行政审批和服务事项，拓宽服务领域，完善信息化系统功能和网络平台及服务体系。完成剩余191个村的“农民办事不出村”信息化系统建设工作，实现全县乡村信息化系统工程全覆盖。第五阶段（2016年1月至今），打造“农民办事不出村”的升级版，与电商、旅游、信息服务相结合，打破信息壁垒，建立信息高速公路，方便群众生活。

“农民办事不出村”信息化本着“让数据多跑路，让群众少跑腿”的理念，优化办事流程，提高了服务效率，构建县、乡镇、村三位一体的行政审批服务网络平台，让农民群众不出村就能办理行政审批和服务事项，享受快捷服务，着力增强农村基层党组织服务农村改革、推动城乡一体化发展、带领农民致富的能力，为全面建成小康社会奠定坚实基础。

5.以方式方法创新推进贫困地区城乡一体化发展

贫困地区城乡一体化是一个复杂的系统工程，如何在现有资源和现有格局下有效推进城乡一体化发展是非常重要的命题。解决这一问题需要进行方式方法的创新。调查发现，进行试点工程建设，发挥示范点的引领效应具有现实可操作性。因为，以点带面渐次推进的方式符合民族地区发展不平衡的基本特点。

（1）发挥示范引领效应

贫困地区发展城乡一体化难以同步实现，尤其在发展过程中如何保持强劲的动力是问题解决的关键因素。要解决动力问题，增强城乡一体化建设信心，提供一个成功的样板尤为重要。调查发现，恩施州龙凤试点建设就是一个成功的例子。龙凤镇是恩施市周边的一个贫困镇，李克强总理两次来调研，对恩施在扶贫、搬迁、移民建镇、退耕还林、产业结构调整等方面做出重要指示。恩施州委加快试点部署，初步确立了试点思路、建设目标、工作重点等。在省委和财政部进行专项拨款以后，省政府出台龙凤试点实施意见，龙凤镇目前基本上形成了“国家试点、省级领导、州级组织、市政实施”的工作模式，制定了3个总体规划和23个专项规划，各项工作开始有序、有效推进。为此，恩施州从上到下重视龙凤试点意义，尽全力开展龙凤试点工作。对待龙凤试点，全州着力做到“五个合力”：一是要人力全上。在龙凤镇用人、职位搭配上，由市级领导分别担任龙凤领导班子，给予龙凤镇充分的人事调配权。二是财力上全力倾斜。一方面积极申请上级拨款，另一方面州拿出财政政策，整合资源全力支持龙凤试点工程，发挥资金“扎堆”效益。三是智力上全支持。市内进行人力资源整合、集中优势人才；市外引进智力人才，共谋发展。四是待遇上全力照顾。在经济待遇、政治待遇上，尽量向龙凤镇工作人员倾斜，打造让他们能够全身心投入的工作环境。五是营造敢于创新、不怕失败的龙凤镇精神，激发基层干部工作热情。通过这样一个试点工程，恩施州城乡一体化有了较好示范效应，为其他地区推进城乡一体化提供了现实样板。

（2）以城带乡、以点带面

贫困地区城乡一体化需要系统规划，合理界定，抓住节点的辐射功效，其中包括城区、集镇、中心社区和农村居民点关键节点。因此，选好建好节点，使其发挥以城带乡、以点带面的功能。城区是一个地区政治、经济、文化中心，是人、财、物交流和汇集地方，良好的城区建设可以形成辐射带和强大的吸引力推动城乡一体化建设。以恩施市为例：恩施市按照《恩施市城乡总体规划》布局，通过统筹推进老城区建设与开发，加快四个综合功能区（即老城区、施州新区、东部区、西部产业区）、两个功能区及两大中央生态区的建设提升恩施城区品牌，增强城市魅力，辐射周边县乡村。集镇是城乡一体化的“关联点”，在发展中有着多样性和差异性，梯次推进城镇差异化的发展，尤其是当前发挥旅游节点集镇建设和开发作用，推进边贸集镇建设，构建功能完备、特色鲜明、宜居旅游的小城镇发展格局，为城乡一体化的发展提供枢纽支撑。中心社区是社会构成的重要组成部分，在建设小康社会中起到基础性作用，它是依靠社会力量和社会资源，强化社区管理，完善社区服务，解决社区问题，不断提高社区成员生活质量和水平的过程，是面向21世纪城市现代化建设的重要途径。比如，恩施州积极探索“迁村腾地建社区”“依托集镇建社区”“城中村改造建社区”“规划引导建社区”“产业培育建社区”等社区模式，在尊重群众意见基础上，统筹考虑社区建设风格、配套设施、保障就业、社区管理等问题，提升社区的吸引力。通过中心社区建设为城乡一体化提供了可靠的阵地，成为带动乡村建设的引擎。农村居民点是城乡一体化中农村富有特色的居住规划模式，在民族地区，依据休闲旅游等特点，坚持尊重民意、爱惜民财的原则，鼓励农民新建或者改造特色民居，改变生活条件，转变农业产业结构，鼓励以生态旅游等方式打造生态旅游居民点，推动城乡一体化终端基础设施建设，使城乡一体化落地生根。

（3）创新资金筹资方法

坚持政府主导作用，切实贯彻落实《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（2019年4月15日）精神，在解决农村资金问题上，健全财政投入保障机制。鼓励各级财政支持城乡融合发展及相关平台和载体建设，发挥财政资金四两拨千斤的作用，撬动更多社会资金投入。建立涉农资金统筹整合长效机制，提高资金配置效率。调整土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例。支持地方政府在债务风险可控前提下发行政府债券，用于城乡融合公益性项目。[17]此外，鼓励和引导民间投资参与城市交通、供水、污水处理等基础设施及公共事业建设，通过PPP、BT、BOT等方式，吸纳社会资金参与城市基础设施建设和运营管理。同时，加大项目的申报力度，大力争取中央和省级项目专项资金落实到位。

总之，社会治理创新对于贫困地区城乡一体化进程发挥重要推动作用，通过社会治理创新实现政府、企业、社会组织、公民等多元共治治理模式的形成。多方主体参与，形成治理合力，提升社会治理能力，不仅从根本上解决了贫困地区城乡一体化发展中政府力不从心的困境，而且有利于发挥多元共治的效能，推进城乡一体化目标的最终实现。

[本文依托作者主持的国家民委“民族地区社会治理创新与城乡一体化发展研究（2014-GM-168）”项目，结合近期研究成果修改而成，属首次发表。]