第一节 利益集团及其存在基础
利益集团的存在几乎和政治现象一样古老，作为政治体系的组成要素之一，与立法、行政、司法、政党、阶层等政府和非政府的政治结构一样，在世界范围普遍存在。第二次世界大战以后，特别是20世纪60年代以来，美国和英国因其自身社会政治、经济的发展与变化，利益集团在两国政治和内外政策中的作用越来越明显和强大，影响也越来越广泛，更有甚者一些学者认为，美国已经由“两党政治”进入“利益集团政治”的时代。英国利益集团涉及范围广泛，大到国家政府和欧盟的高层往来，小到微小的地区性组织。同时，利益集团还从事范围同样广泛的各种活动，从秘密的幕后游说到公开的抗议活动。在英国，更多的人属于压力集团而非政治党派。利益集团的影响力和现实作用在英国政治体系和政治生活中不可或缺。
一 利益集团的概念
学界较为一致的意见认为，作为一种政治现象，利益集团最早出现于18世纪末的北美13州，随后在欧洲大陆的英、法、德等国家相继出现。由于当时的利益集团处于萌芽阶段且数量不多，所以对政治过程的影响有限，19世纪中叶，随着产业革命的兴起，社会上各种矛盾不断发展，政府职能逐渐完善并扩大。法律和政策的制定作为政府治理国家的主要手段之一越来越受到大众的关注。与之相伴利益集团在其悠久的发展历程中，其称谓也是花样翻新，如特殊利益、既得利益、压力集团、院外集团、组织利益、政治集团、游说和公共利益集团等。但是，第一个阐明集团重要性的人是前美国总统和集团问题理论家詹姆斯·麦迪逊（James Madison）。当时，他并未使用利益集团这个名词，而是把当时已经存在的政党和集团的初期形式统称为派别，并且给派别下了一个定义。他认为，派别就是“为某种共同的情感或利益所驱使而联合起来的一定数量的公民，不论他们占全部公民的多数或少数，而他们的利益是同其它公民的权利或社会的长远和集体利益相左的”。[4]第二次世界大战以后，美国著名政治学教授戴维·杜鲁门（David Truman）于1951年发表了一部名为《政府之进程》的著作，引起了政治学界的重视。他在这部著作中系统地论述了利益集团以及它们在政府政策过程中的作用，并指出，利益集团是指一种“在其成员所持有的共同态度的基础上”，“对社会上其它集团提出某种要求”的集团；[5]认为利益集团大量地以政治利益集团的身份存在。关于这一点他解释说，“如果一个利益集团一旦通过或者向任何政府机构提出自己的要求，它就成为一个政治利益集团”。[6]比如，美国的全美教育协会（NEA）和美国教师联盟（AFT）两大教师组织参与了1994年的总统大选活动，表示支持民主党，希望在民主党入主白宫时，政府制定的教育政策维护或者不损害教师集团的利益。这两大组织本身是教育性集团，但是使用政治途径表达了希望未来政府关注教师组织利益的愿望，也就可以说是个政治利益集团，事实也是如此。麦迪逊和杜鲁门是美国在不同时期的两个有代表性的集团问题理论家。两位学者的利益集团定义很具有代表性，他们对利益集团所作的解释一直被广泛地引用。而且杜鲁门的定义客观、周延，具有一定的前瞻性，对于发展中的利益集团理论仍有现实意义。
20世纪60年代以来，还有一些政治学、经济学和社会学的著作对利益集团有过大同小异的界定。例如，美国耶鲁大学政治学教授罗伯特·达尔（Robert Dahl）在《美国的民主》一书中谈到了利益集团和它们的作用。他认为：“从最广泛的含义上说，任何一群为了争取或维护某种共同的利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团。”[7]美国政治学者杰克·普拉诺（Jack Plano）在其主编的《政治学分析辞典》中指出：“任何政治利益集团都是这样一个集体，它寻求影响有利于其团体的目标或共同关心的政府政策。”在《布莱克维尔政治学百科全书》中是这样定义利益集团的：“利益集团是致力于影响国家政策方向的组织，它们自身并不图谋组织政府。”[8]美国政治学者阿尔蒙德（Almond）认为：“所谓利益集团，我们仅仅是指因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合。”[9]纽约市立大学布鲁克林学院教授卡罗尔·格林沃尔德（Greenwald）在《集团权力》一书中指出，一个利益集团就是“一群人为了通过共同利益而组成的联合体”。[10]佐治亚大学政治学教授哈蒙·齐格勒（Ziegler）在《美国社会中的利益集团》一书中说，利益集团就是指“一群人自觉地联合起来，加强自己的力量，在同本组织有关的问题上商讨共同的对策并且为达到自己的目的而采取行动”。[11]哈佛大学教授乔治·科索拉斯（Chesolas）在《政府和政治》一书中说明利益集团就是那些“有共同利益和共同目标的个人所组成的集团”。[12]英国埃塞克斯大学教授格雷海姆·威尔逊（Willson），经过十年的研究，出版了《美国的利益集团》的著作。他指出，“一个利益集团是一种组织，它设法代表一些有着一种或者几种共同利益或共同信念的个人或社团”。[13]陈振明认为，利益群体是在利益多元化的社会中，具有相似观点或利益要求的人们组成的，并企图参与政治过程、影响公共政策实现或维护其利益的社会团体。[14]
尽管这些学者的分析视角各不相同、观点大同小异，核心概念却愈来愈明确，都道出了利益集团的本质特征，那就是围绕利益。因此，本研究认为，利益集团是建立在共同利益基础上的，具有某种直接而具体的共同利益目标的人们的集合体，并以组织形式影响公共政策活动，以实现其共同利益但不谋求政权的群体。
二 利益集团的存在基础
利益集团是现代民主社会中的重要组织，而现代民主社会的基本特质为利益集团的存在提供了思想基础、法律基础和文化基础。
（一）思想基础
现代社会中，工业生产体系蓬勃发展，社会利益高度分化，不同的群体会有不同的利益诉求，在社会资源有限的前提条件下，人们必然形成各式各样的利益团体。多元主义假定，权力的分布是多元分散的、非单一集团控制的。社会中包含许多在利益和价值方面相互冲突的集团或群体，它们由个体组成，个人通过参加群体中的利益影响政策。在竞争性的政治市场中，各种群体依据自己的资源即支持率取得影响力。[15]在多元主义看来，政治的基本场所是社会而非国家，社会由志愿者利益团体组成，这些利益集团自身不图谋组织或取代政府，但它的积极行动对政府构成压力。利益团体数量众多，成员不断扩大，且相互竞争，它以代表的广泛性获得力量，以确保社会中的多种利益要求有组织地流入政治过程。利益团体是社会政治行动的基本单位，它是位于公民个体和决策者之间的利益传递机制，利益团体的行动主导着社会的基本政治秩序。
如果民主要顺利运作、民意要充分彰显，各种不同利益集团的充分发展是必要条件，政府的决策是一系列来自社会上未经整合的各种利益集团共同作用的结果，“政策制定的过程就是众多利益集团代表各自成员的利益，进行利益的表达与聚合，通过竞争、讨价还价和妥协等达成各方可以接受的公共政策的过程”。[16]其中，政府最基本的责任就是保障各利益集团都拥有追求利益的机会，避免某个利益集团的垄断利益，妨碍其他团体追求利益。团体间的互动和牵制会削弱政府在决策时的独立性，使其必须顾及不同利益集团的要求和压力，必须采取不同程度的妥协，除非在特殊的情况下，如战时或紧急状态。
可见，不同集团无止境地讨价还价，共同影响政府的最后决策是西方，特别是美国和英国民主社会的一个重要特征。反映在教育领域，各种教育集团或者与教育实践活动相关集团、教师组织以及相关专业研究团体的产生与发展正是这种多元主义理论影响的结果。它们代表教师成员以及教育工作人员，将其模糊的、分散的有时甚至情绪化的意见有效地转化为统一的组织意见，形成明显的利益信号，在竞争与辩论的过程中，将有关政策问题的信息和分析充分挖掘出来，传输给决策系统，从而对最终政策的出台产生影响。
（二）法律基础
美国和英国都是法律、法规健全和制度比较完善的国家，各种法规无处不在，多如牛毛，几乎社会生活的每一个领域都有特定的法规来规范它，对于利益集团也不例外。
美国利益集团的存在可以从1791年批准的宪法第一条修正案“国会不得制定剥夺人民向政府请愿申冤的权利”找到根源，尽管当时的历史背景下还没有利益集团的游说活动。利益集团的游说一词是在1808年第10届国会的年刊中才首次出现的，但性质同请愿申冤是一样的，是美国人一项十分严肃的政治活动，只是到19世纪30年代，才迅速转变成为一个贬义词。近200年来，国会一直在努力制定法律，对游说进行管制。这期间经常有利益集团游说与国会议员有关的贿赂、政治丑闻等，而这些事件一经披露，就会使全国上下哗然，舆论纷纷要求制定法律，进行严格限制。在这样一些现实问题的影响下，国会通过了一些和利益集团游说有关的法律，比较重要的有三个：《外国代理人登记法案》《联邦游说管制法》和《游说限制法案》。但是从美国政治运行的实践状况看，利益集团的游说常常向议员提供立法上和政治上的支持，使得国会普遍不愿意制定严格的有关游说活动的法律。国会议员，即使那些和游说人员从来没有非法联系的绝大多数国会议员，对于制定管制他们的议员同僚们活动的政策，习惯上总是审慎从事的。[17]
因此，国会通过最终立法对利益集团的游说进行管制的时候，往往着眼于使其公开化，而不是进行实际控制。所以，几乎从一开始，美国人对国会游说立法的态度就是十分矛盾的，对利益集团游说的立法带有很强的被动色彩。支持利益集团游说的意见占据主导地位，即使主张对游说进行立法限制，也只是由于产生了让人心寒的腐败行为而做出的不得已选择。或者说，美国人对利益集团的游说导致的腐败行为，并不是从游说制度本身的弊端来看待，而是从游说人员的“不道德”层面来看待，正是这种观念夯实了利益集团存在的法理基础。
美国利益集团存在法理基础的另一个原则是宪法中的“保护少数”原则，即防止侵害少数人权利的出现。美国的宪法体制创造了一种保持政治稳定和不容易改变政治现状的机制。这样一种既能保持稳定又允许改变，既允许参与，又要防止稳定多数，保护少数的政治体制，成为美国多元民主政治发展的基础，为多元利益政治发展创造了极好的条件。美国社会充满着利益间的冲突，但是美国的政治机构能够控制这种冲突，能够包容社会的多样性，能够在保持稳定的前提下使多种利益共存。埃文斯说，“联邦主义，具有地理单位重要性的代表制，非纲领性的政党，分散的行政科层领域，分权的全国政府系统……”所有这一切“鼓励竞争的、狭隘特殊的、受到微弱约束的利益集团的迅速发展”。[18]各种利益集团的存在和发展，无论其力量和影响力的大小都是合法的，受到宪法的保护，并得到各级政府的认同。
从法律和制度的角度来说，英国的利益集团在和政府交往过程中依赖早已建立起来的传统，这本质上是一种不成文法。在制定一项新政策或立法的初期，大臣和文官必须与相关利益集团交换意见，爱德华·布里奇曾说过：“英国政府的基本特点是：在没有与那些实际经验，而且要让他们执行的人进行充分协商之前，政府不可能试图制定政策。”[19]造成这一状况的原因之一，是由于公司掌握着投资、生产和市场决策的主动权，这些将深深影响政府如何制定和执行某项公共政策。1966年10月，威尔逊（Willson）首相也承认：“我们的责任就是要考虑英国工业联盟（Confederation of British Industry，CBI）和英国工会联盟（TUC）以及其他压力集团的意见。”政府和利益集团都把这种磋商看作一种必须履行的责任，如果利益集团不愿与政府官员磋商，就意味着对政府的批评，甚至作为不遵守某项法律的借口，如英国工会联盟攻击1971年的《工会关系法》事先没有与其进行充分的协商，便拒绝与政府合作。这种磋商是定期进行的，尤其是政府同英国工业联盟和英国工会联盟，很多其他利益集团也都享有这种法定的权利。
（三）文化基础
法国著名思想家托克维尔在《论美国的民主》中认为：“美国人虽然从未下过工夫解说他们的准则，但他们却有一个大家共通的确定的哲学方法。”[20]托克维尔认为这种方法就是笛卡儿“与人生有用”的“实用哲学”。美国人的这种实用主义哲学造就了他们对个体自由和个人理性的顶礼膜拜。长期以来，美国在利益集团游说立法问题上之所以支支吾吾，犹豫不定，原因在于在价值标准上，对个体理性的推崇赋予人民以充分表达意见的自由空间。大部分美国人都坚信，大家的能力都非常接近，谁也不比谁更强大、更高明，大家都时时以自己的理性进行判断。对个体自由和个人理性的高度崇拜所要求的政治表达就是自由与民主。美国人把这种政治价值观视若生命，近乎宗教信仰，而且已经成为国会政治辩论所依据的根深蒂固的逻辑前提，成为政治家们衡量自身，判断他人的标准。在这种政治价值所提供的自由空间内，任何机构、组织和个人都不能侵犯个人的这种“天然权利”，人们游说政府长期以来是人们表达意见的自由和“请愿申冤”的权利，美国人的政治信念决定了对其只能姑息，不能限制。游说立法之所以迟迟迈不开步子，就是这种背后无形的信念空间和文化底蕴给予了游说强有力的支持。面对这种力量，任何政府机构和官员在起草制定对利益集团限制的法案时，都必定谨小慎微，投鼠忌器，否则稍有不慎，就会被宣告政治生命的终结。
美国是个移民国家，多个民族、多元文化的纷纭错落构成美国社会“万花筒”和“民族熔炉”式的文化特征。面对这种五彩缤纷的社会文化景观，一方面每一个移民文化群体都不可能完全杜绝另一个移民文化群体的所有文化特征的存在和影响；另一方面美国的政治体系为了能容纳来自多元文化群体复杂多变的政治要求，在设计的时候将“权力下放”，给予不同的活动以足够广阔的活动空间，确保其能够在此范围内释放绝大部分的政治能量。因此，我们看到的美国社会往往是“万国文化的拼图”，是一种多元文化的“大杂烩”。在这种政治背景下，每当一个新的涉及各方面的议案和决定出台时，“各路诸侯”为了保护自己的利益必定粉墨登场，表达自己的看法和观点，尽管表面看来吵吵闹闹不成体统，实际上这是美国政治体系不得不容忍的明智之举。另外，美国的宪政机制还为“谈判”和“妥协”创造了机会，尽管在政策上奉行少数服从多数的原则，但是更强调的是保护少数的原则。美国人经常回避两个行为主体之间的直接对峙，往往通过一种“谈判”和“妥协”的情景，帮助实现妥协。这种妥协的“品德”帮助美国人更好地理解利益集团的重要性。在一项公共政策的制定过程中，需要经过一系列反复地谈判才能最终敲定，“谈判”在给一个利益集团以机会的同时，也给另一个利益集团以同样的机会，谁能够说服政策制定者，谁的利益就能够得到更多的表达，但不管是谁，只要能加入这个谈判行列，最终的政策多多少少都会有一些表达。这种“绝对收益”的“双赢”原则往往是美国政治的基本法则。比如经常看到，一些国会通过的法案，往往都是在充分吸收了几个方面的合理主张基础上才获得通过的，即使一方获得的利益多些，往往在附案中也会有限制条件，照顾到另一方的利益。