第二节 利益集团对权力^[21]的影响

在一个国家范围，利益集团影响公共政策范围遍及相关的权力系统。在美国，行政、司法、立法三大机构是利益集团的主要目标领域；而在英国，议会、政府、法院是利益集团的主要影响领域，由于英国是欧盟的成员国，因此，利益集团对欧盟的公共政策也有一定影响。

一 利益集团与国会

（一）利益集团与美国国会

国会在历史上一直是利益集团进行院外活动的主要目标，因为它拥有很大的权力。它制定各项法令，制定宪法的修正案，审批行政部门的预算和计划，批准总统对高级官员的任命，审理弹劾案，等等。利益集团同国会的关系主要表现在它们对参众两院及其委员会中的议员，以及议员的助手和有关的专家进行游说活动，施加影响以至压力。

利益集团对国会进行的工作，简言之，有三项：一是设法在国会的两院里争取几个或更多的议员能够为自己说话、出力；二是积极参与拟订有关的法令，协同友好的议员，力争法令的内容能够符合自己的要求；三是在国会制定法令的过程中，尽量做好争取人的工作，以求在投票表决时能够得到多数的支持，通过自己所要的法令，否定掉自己不要或对自己不利的法令。

利益集团对国会进行的院外活动的具体做法，主要有以下几种：第一，利益集团经常要向有关的议员递送各种材料和情报，让他们了解情况。这种材料和情报都应该是站得住脚的，是有一定根据而言之成理的，否则就会引起议员的不满，认为损害自己的信誉。特别是在两院的小组委员会、委员会或全院会议审议法案的过程中，有关的集团及其院外活动人员要及时给那些同自己合作的议员提供各种为辩论需要的论据。从议员方面来说，利益集团及其院外活动人员是他们获得所需的知识、情报和材料的重要来源。第二，利益集团积极争取在国会两院的委员会和小组委员会举行的有关听证会上做证，这是宣传自己的主张、熟悉不同的人物和观点的好机会。他们一般都要精心地准备这种听证会上的证词，并且给听证会成员提供各种有说服力的材料。第三，一些力量比较强的集团往往要同支持自己的议员合作，在一个法案的审议过程中，制定共同的议会斗争策略和战略，建立临时的立法联盟。利益集团不仅给议员出主意，而且还帮助议员起草法案。这种立法联盟是没有组织形式的，而且常常有政府行政部门中持相同立场的官员参加，成为一种临时的“行动中心”。第四，为了加强对议员的影响和压力，许多利益集团现在更广泛地使用基层院外活动的做法，发动本集团的成员或议员所在地区的选民，用访问、书信、电话、电子邮件等方式，对议员提出要求。他们有时候还利用电视、广播和报刊广告和因特网等进行宣传，争取社会舆论。第五，在议员进行竞选的过程中，利益集团就会支持那些对自己友好的候选人，反对不友好的候选人。他们通过对候选人的提名表示支持、提供政治捐款、协助做好选民登记、动员选民参加投票等活动，可以在竞选运动中给一个友好的候选人以很大的帮助。一个组织得比较好而且在一些地区的会员力量又比较强的利益集团可以为一个候选人提供重要的选票基地。第六，社交活动是利益集团同议员搞好关系的一种重要手段，而且许多游说活动都是在社交形式下进行的。如果一个集团同议员没有交情，那么，它的游说也就不容易深入地进行。利益集团及其院外活动人员常常根据议员的爱好，安排不同方式的社交活动，特别是那些大公司都会邀请他们去公司的休养地点度假。

利益集团同有关的议员通常是友好合作和互相支持的。但是，事情还有另一面。如果议员在国会的投票一再违背一些利益集团的要求，那么，这些利益集团就会对他们进行报复，通常有三种做法：第一种，许多利益集团都要把那些不支持自己的议员在国会投票的表现记录在案，有的还要公布这些记录，或者点名抨击。比如，环境保护行动团体经常汇集那些它认为在环境保护法立法上表现不好的议员名单，定期公布其中12个最差的，称之为“一打肮脏的人”。还有全国步枪协会也常常公开攻击那些投票赞成对枪支实行控制的议员。第二种，对国会中有关政党的领导人施加压力，抵制那种不受欢迎的议员担任有关委员会的委员，或者不让他们得到其他政治上的好处。劳工集团常常能够有效地阻止那些在重大问题上不支持劳工要求的民主党议员担任国会两院中的有关劳工问题委员会的委员。第三种，在改选议员时，尽量设法使不合作的议员落选。利益集团在议员竞选中，常常要攻击不友好的候选人，同时会积极地资助这种候选人的竞争对手，而且有时候还会联合起来，采取共同的抵制行动。

20世纪70年代以来，国会内部发生了一些变化，这些变化使利益集团有了更大的活动空间和余地去影响国会的立法。一个变化是，两党议员不再把本党的支持作为自己在竞选运动中取得胜利的主要依靠。因此，许多人就不怎么听从两院中本党领袖的指挥而比较独立地行动，并且更容易接受利益集团提出的要求，因为他们需要利益集团的支持。另一个变化是，国会两院的常设委员会下面增设了许多小组委员会。例如，第96届国会开始工作时，参议院有15个常设委员会，90个小组委员会；众议院有22个常设委员会，136个小组委员会。任何一个法案都要在有关的小组委员会和委员会里进行反复的审议，利益集团因而也就有了更多进行游说的机会。还有一个变化是，20世纪70年代以来，国会两院中增加了许多“核心小组”。这些核心小组并不是国会的正式机构，而是议员自己的组织。20世纪60年代前期，到1964年，国会两院只有4个核心小组，1975年为21个，1982年年初，已经增加到88个。这些小组的规模有大有小，小的如华盛顿市区小组只有6名成员，大的如环境保护和能源研究小组有300多名成员。^[22]两院中的各种核心小组就其成立的目的来看，可以分为6类：（1）属于一党党内需要或两党共同需要而成立的，有20个，如民主党研究小组、保守的民主党论坛、星期三小组、共和党研究委员会等；（2）因个人观点或主张相同而组织起来的，有13个，如通过立法争取和平的议员小组、工业革新小组、战争中失踪人员工作小组等；（3）争取某种选民的利益，有5个，如国会黑人小组、国会妇女问题小组等；（4）维护地区利益的，有15个，如大湖区议员会议、东北部—中西部议员联盟、国会太阳地带委员会、新英格兰国会核心小组等；（5）维护州和地方利益的，有15个，如乡村核心小组、城市郊区核心小组、家庭农场工作小组等；（6）争取某种工作利益的，有20个，如汽车工业工作小组、国会钢铁核心小组、港口核心小组、煤矿核心小组、纺织品核心小组等。^[23]

当然，随着一些客观情况的变化，核心小组的数量和种类有一定的变化。上面所说的各种核心小组都和有关的利益集团有着千丝万缕的联系，并且比以往更有组织地在国会内部代表他们的利益和要求。从某种意义上说，核心小组就是代表利益集团在国会利益的非正式组织。

从上述的种种状况来看，现在，在国会制定法令的过程中，利益集团之间的竞争乃至斗争比以前更为错综复杂，议员们为了自己的政治生涯，一般都不太愿意得罪利益集团。^[24]有越来越多的迹象表明，国会不能按照国家利益进行立法的程度在加深。问题的中心是参议院和众议院已经淹没在特殊利益的竞选捐款和院外活动的汪洋大海之中。

（二）利益集团与英国议会

在英国，行政权力主导着英国议会的立法过程。所有政府议案实质上都得以通过，而大部分普通议员的议案则无疾而终。其他议案之所以有幸通过，只是因为政府不反对它们。英国政府通过在下议院中（通常）纪律严明的多数，实现了对议会的控制。非选举产生的上议院在立法过程中只占据相对次要的位置，即可以改进对于政府议案的审查情况，却并不具备将其驳回的权力。议会实质上只是一个反应性的、政策影响性的议会，可以修正（在非常例外的情况下）驳回政府的立法倡议，而其自身的立法倡议权则是微不足道的，它并非一个完全意义上的立法机关。

利益集团可以对立法的各个阶段实施影响：（1）议程设定，在政策议事日程上增加一个项目；（2）政策形成，在协商和（议会法案）草拟阶段协助政策和立法形成；（3）以法定文书形式通过议会（上下两院）表决；（4）执行，压力集团协助发现政策和立法中的纰漏并提出修正建议。利益集团能否影响政策的制定以及影响的程度如何取决于其资源、战略以及社会和经济杠杆作用等几个因素。

研究表明，近年来，随着议会重要性的提高，议会已日益成为利益集团游说的目标之一。据《议会集团调查研究》显示，75%的集团声称与议会成员定期或频繁接触，59%的集团声称定期或频繁地与上议院往来。^[25]压力集团越来越多地利用议会的原因包括：普通议员独立性明显增强；1979年后新选举委员会的成立，提供了另一可能施加影响的渠道；专家的政治影响加强；政策咨询公司日益增多；1979年后保守党政策使压力集团与政府间的距离拉大，使得保守派普通议员和上议院成为立法的主要障碍。

由于议会是能够影响决策的机构，没有压力集团会忽视议会的作用，尽管是有限的作用（见图1-1）。集团设法与议会接触主要有三个目的：（1）修改立法—或改变政策—通常改变很微小，但对于相关利益集团或者事项却意义重大；（2）倡议立法；（3）为首次提出或是与议会一同提出的议题赢得额外的宣传或支持，以便影响公众观点的氛围。

图1-1 利益集团对英国政府和议会的影响
资料来源：[英]比尔·考克瑟、林顿·罗宾斯、罗伯特·里奇：《当代英国政治》（第四版），孔新峰、蒋鲲译，北京大学出版社2009年版，第235—236页。

利益集团关于立法的典型活动包括通知议员，宴请他们以使他们赞成该集团的观点，请议员安排与负责议案的部长进行会晤，请议员在“二读”辩论中发言，以及请求议员在该议案报告阶段提出修正案。在上议院，议员们也定期代表利益集团提出问题，在辩论中发言，以及提出立法修正案。通过促使议员采取这样的措施，利益集团希望能够说服部长通过对他们有利的修正案，放弃有争议的细节，阐明含糊的观点，或者对专门条款进行确凿阐述。

分配给普通立法议员很少的时间为利益集团提供了促进变革的机会，而不仅是对其作出回应。20世纪60年代，富有同情心的议员发起了大部分社会立法，解禁了离婚、堕胎、同性恋、戏剧审查和资本惩罚等方面的法律。此外，利益集团可以在更广泛的范围内利用议会（经常是与其他策略相结合），在更长的时间里宣传他们的诉求以及从他们的利益出发来影响国家政策。此类机制包括：通过运作政党委员会、全党委员会和选举委员会，促使议会提出问题，获得最多人数的签名以发起早期动议。

利益集团通过与议会接触而获得的利益范围很广，从意义最为重大的事项到比较适度的问题，甚至还有些微不足道的问题。意义重大的问题包括普通议员偶尔发起议案提议，例如店员联盟、教会和不同的自愿组织反对1996年的《商店法案》成功进行的提示工资运动，大型酿酒商法对贸易出售自己的“剩余”分店等。另一种表现则是施压通过立法修正案，例如男同性恋压力集团成功迫使议会做出1994年《刑事审判与公共程序法》的修正案，将同性恋的合法年龄从21岁降低到18岁。然而，也有一定数量集团没有从他们的游说行动中获得多少好处。《议会集团调查研究》表明，将近39%的集团认为自己“没有非常成功地影响立法”，还有不到6%的集团认为自己的游说是“不成功的”。相反，超过55%的集团声称“非常成功”（7.2%）或是“相当成功”（48.3%）。^[26]同样，利益集团对立法程序提供的建议或意见也为议员们提供了“至关重要的能力”，否则他们就会缺乏这样的能力。

二 利益集团和行政部门

（一）利益集团与美国政府

利益集团同政府的关系是在政府的活动过程中形成的。一个研究院外活动的美国学者卡尔·施里夫特盖塞（Schlifke）曾经说过：“院外活动是立法同时产生的，压力集团是与政治同时产生的。”^[27]利益集团不是美国政府的一个组成部分，但是自从美国建国以来，一直是美国政治的一个组成部分。利益集团同政府的关系，从联邦一级来说，就是同国会、行政部门和最高法院等机构的关系。正如一些学者所指出的，这种关系并不是有来无往的“单行道”，政府同样有求于利益集团。

美国联邦政府的行政部门原来是很小的，乔治·华盛顿担任总统期间，行政部门工作人员的总数约为350人，但是，到了1901年时为25.6万人。以后，联邦政府行政部门的职能和权力不断扩大，它的机构和人员也不断膨胀，2005年的统计资料表明，美国联邦政府（不含各州）有公务员180万人，另有邮政员工90万人。^[28]按照美国宪法的规定，总统和他领导的行政部门负责贯彻已经制定的各种联邦法律。然而，国会制定的法律，相对地说，是比较原则性的，行政部门在实施这些法律的过程中，要面对不同的具体情况，制定各种具体政策和规定。

这种具体的政策和规定，对于利益集团来说，往往比法律本身更具有现实意义。在美国，人们一般认为，具体管理美国的是联邦政府的行政部门，行政部门是联邦政府的主要工作单位，掌握着很大的实权。行政部门在某种政策和规定方面作出变动，会直接或间接地影响这些利益集团的得失。因此，从利益集团方面看，现在联邦政府的行政部门，从某种意义上说，比国会更重要。行政部门的组织结构和工作方式不同于国会。行政部门各个单位的分工虽然有交叉、重叠，但是都比较专业化和固定化，而且各个单位内部实行严格的职务等级制度。利益集团对行政部门进行工作，着重于选择同自己有关的机构和人员建立长期和深入的联系。它们同行政部门的关系主要有两个方面：一是总统以及直接为他服务的办事机构，二是行政各部和独立机构。

1.总统及其办事机构

美国总统这一职务被认为是世界上最有权力的职务之一。在美国的宪法中，我们可以清楚地看到：“行政权力属于美利坚合众国总统。”^[29]美国总统既是国家元首，也是行政首脑和武装部队的总司令。他不仅主管联邦政府部门，而且在立法和司法方面也有重大的权力。利益集团总是把总统当作十分重要的工作对象，但是不容易直接对他本人进行工作，主要通过白宫办公厅等办事机构中的官员。即使如此，总统还是经常要花不少时间同不同的利益集团交往，比如会见那些要求商谈问题的集团代表，参加一些集团的重要会议并且在会上讲话，阐明政府的政策，甚至还要接待专程前来同总统合影的集团头面人物，等等。从另一方面来说，总统也需要利益集团支持他对这种或者那种问题的立场以及他准备采取的某种行动。

美国总统有一个庞大的办事机构包括9个办公室、局和委员会，一批高级官员和专家，帮助和代理总统处理各方面的政策问题。利益集团把总统的办事机构看成对政府，特别是对总统施加影响和压力的重要渠道，力求能够通过这些机构的主要官员，来实现自己的愿望。

2.行政各部和独立机构

利益集团同政府的行政各部和独立机构的关系尤为密切。行政各部和独立机构负责处理具体的国内和国际事务，各有具体的职责，掌握实权。利益集团对联邦政府的行政各部和独立机构进行工作，最常见的一种做法就是它们的代表或专职人员同主管单位的有关掌权人物经常保持接触，了解动向，提供情况和咨询，并且提出自己的要求同有关的行政官员建立友好关系。这种关系主要是通过实际工作的长期合作而形成的，同时辅之以大量联络感情的社交活动。

一些实力较强的利益集团对行政各部和独立机构的影响还要大一些，深远一些，这主要体现在以下三个方面：第一，它们能够影响行政各部和独立机构负责官员的人选和任命。利益集团认为，如果与自己有关的政府行政单位让不能与之合作的人掌权，这将带来很多麻烦。事实上，总统提名的高级官员人选，在参议院批准以前，都要征求有关利益集团的意见，而利益集团的态度常常会起相当大的作用。特别是劳工、商务、农业、交通等部的部长人选，如果没有劳工、企业、农业等有关集团的支持，那么，总统和参议院一般不会轻易任命和批准的。美国的实际情况是，长期以来，联邦政府行政部门的高级官员，包括部长、副部长、助理部长、独立机构的负责人等，一般都同有关的利益集团有着各种各样的联系。第二，联邦政府的行政各部和独立机构设有许多顾问委员会，聘请熟悉情况的人士担任委员，其中包括许多利益集团的代表。从政府方面讲，设立这种委员会的目的是要加强同社会力量的联系，吸收公民参与政府的工作，发挥他们的咨询作用。而从利益集团方面讲，参加这种顾问委员会可以使它们更深入地卷入和影响政府的政策制定过程。第三，联邦政府行政部门中的独立机构是由国会批准成立的独立单位。它们的性质和宗旨并不相同，多数是管理性质的，拥有监督经济中某些部分的权力，处理性质过于复杂而不是普通立法范围所能包括的事务，因而被认为是半立法性和半司法性的。

（二）利益集团与英国政府

在英国，行政机构权力的集中使得政府成为利益集团的主要目标。建立良好的正式与非正式接触体系可以使局内集团与政府联系起来。通过政府建立的范围广泛的委员会的利益集团会员身份，政府咨询文件的传阅，以及就立法内容与集团进行广泛协商（法定手段），正式接触正日益变得制度化。

尽管政府与集团之间的正式协商十分广泛，但绝大多数接触还是非正式的，通常以很低的行政级别进行（见表1-1）。大部分接触都是行政人员与利益集团代表，以非正式方式通过电话或面对面讨论进行的。局内集团^[30]与政府部门之间的例行协商与谈判关系所具有的两个主要特征引发了评论。

表1-1 利益集团对能够影响国家政策的机构排序

首先，政府能否承认某一集团（承认其为局内人），依赖于集团的信誉度。这取决于下列因素：集团的代表性——真正为该集团在其社会领域内所代表的绝大多数人代言的能力；其要求的合理性及于政府目标的兼容性——口号为现实、适度、责任、磋商；其建议的可信度与质量——历史记录与政府需要的限度同样重要；与政府“将同一种语言”——能熟悉政府的程序；经济杠杆与否决权——20世纪80年代有些集团在这方面的权力缩小了，如全国工会同盟，但仍是其中一项因素，如1993年教师联合会发起的抵制标准评估测试运动。相反，政府不予认可的集团（因此仍为局外人）有如下特征：不兼容性——持有的目标与政府目标不相符；争议性——某集团受到其他集团反对的可能性，如未出生儿童保护会协会（SPUC）组织的堕胎法律改革协会（ALRA）。

其次，利益集团通过与政府部门的联系建立的政策网络是有限度的，政策网络这一概念就是政策共同体与问题网络之间的连续性表明了广泛的关系。在政策共同体，一个集团或多个集团与政府部门间的关系是密切的、相对排外的、双方同意的、合作的。第二次世界大战后，政策共同体最好的例子是农业，两个主要参与方（随后为农业部、食品与渔业部以及全国农场主联合会）之间的关系紧密。卫生和运输是另外两个很好的例子，政府部门与拥有特权的集团在半自治的共同体内制定政策。在政策共同体内，部长、常任官员与集团拥有共同利益为特定政策领域增加资源，政府部门也时常基本认同集团的观点。例如，运输部既重视公路，也重视铁路，前能源部愿意与能源制造商一起抵御能源使用者，而农业、渔业与食品部（MAFF）始终支持食品制造商的利益，而反对消费者。但是这种稳定的关系由于英国所发生的一系列农业危机而被削弱，2001年爆发的口蹄疫流行病将危机推到顶峰。继疯牛病和其他丑闻之后，对食品安全的担忧成为2001年大选后，农业、渔业和食品部被新的环境、食品和农业部（DEFRA）所取代的原因之一。

问题网络没有政策共同体稳定，包括更多的参与者——时常是几位部长和众多的利益集团——他们经常发现很难就政策达成一致意见。20世纪80年代，财政部、内务部、教育部和社会安全部等众多的政府部门和利益集团关于内部城市政策的制定就是网络问题的一个例证。

为了能与政府进行定期磋商，为了能取得官员的信任，也为了能允许陈述自己的观点并令人信服地取得让步，利益集团必须遵守某些行为规范。它们在任何时候都必须慎重对待在白厅^[31]进行的讨论，避免“曝光”，尤其是不能批评部长，即使它们感到很委屈。有时它们还得向自己的成员推销政策，有时，这种安逸共生的关系会破裂，一个集团会攻击它的政府“保护人”。1992年就发生了这样的情况，工程雇用联盟公开提倡要求一个比贸易与产业部的迈克尔·赫塞尔廷“更为有效和忠实的执行者”。

一方面，利益集团这种体制对于政府的利益包括：最新的，通常是技术性很强的专业建议；不同领域的“市场”信息；每个专门领域的主要利益集团都顺从它们的政策；帮助对有要求的项目进行管理。另一方面，压力集团会得到的利益包括：政府听取它们的意见（至少会这样）；在初期，以它们的方式去影响政策（包括立法）和决定的机会；实施政府的资助。研究表明，对于环保和贫困一类的很多集团来说，政府是重要的资金来源。

三 利益集团与其他权力

美国和英国政治系统的差异性导致两国利益集团在不同权力场域里发挥的作用有所不同。美国是联邦制国家，利益集团既能够对国会、行政部门及其总统和法院系统，也会对联邦层面和各州的政策产生影响；而英国是个君主立宪制国家，利益集团的影响力主要会指向政府、议会和欧盟等。

（一）利益集团与美国法院系统

美国的联邦法院系统包括最高法院、11个上诉法院、91个地方法院和3个有特别裁判权的法院。在这4种法院中，最重要的是最高法院。

根据美国宪法的规定，最高法院对涉及大使、其他使节和领事，以及以某一州为诉讼一方的案件有初审权，有受理下一级法院所审理案件的上诉裁判权。在特殊情况下，最高法院可以干预低级法院处理的案件，并且可以要求有关的案件立即送交最高法院审理，如图1-2所示。

图1-2 美国的法院系统
资料来源：[英]维尔：《美国政治》，王合、陈国清、杨铁钧译，商务印书馆1981年版，第225页。

在每年报来的数千宗案件中，最高法院通常只是审理160宗左右。其中，大部分的案件涉及法律的解释和国会立法的用意。最高法院的许多工作是判定立法或行政部门的行动是否合乎宪法。美国的法院，从理论上讲应该是中立的，无党派或集团偏见的，它根据宪法和其他法律的原则和前例来判决诉讼中的案子。然而，法院不是机械的判决者，它在处理具体案子时，必须将已定法律原则同新的问题结合起来，作出解释和判决。法院在它们自己的职责范围以内，掌握着有关法律的解释权。人们常常认为法院是一种“被动的”决策机构，由诉讼来活跃它的决策活动，即判决活动。它通过对一个一个案子的判决，不断地对各种法律做出具体的解释，做出具体的政策性规定。因此，利益集团同样把它们看成决策过程中的重要环节。许多利益集团常常在它们认为立法和行政部门不能解决问题时，转而通过诉讼等方式，求助于法院的判决。

利益集团利用法院解决问题，主要体现在争取通过法院的裁决来改变立法、行政机构所作出的决定；争取法院支持某种要求和观念，并通过法院的裁决，使这种要求和观念合法化；利用诉讼，揭露问题，以影响国会的立法等几个方面。

2003年6月23日，美国联邦最高法院宣布了两项判决，那是2003年最重要的判决。第一项判决是《格鲁特对伯林杰》（Grutter V.Bollinger），针对密歇根大学法学院的入学政策。第二项判决是《格拉斯对伯林杰》（Gratz V.Bollinger），针对密歇根大学部的入学政策。密歇根大学是美国著名的八所“常春藤联盟”学校之一，为了实现学生群体的种族多元化，该校在招生录取过程中实行少数民族裔配额制的特殊政策。

密歇根大学法学院为了促进非洲裔、西班牙裔和印第安裔的考生在全院学生总数的比率，采用一项入学政策，将申请人的种族，列为优先考虑的因素；其他因素包括大学平均成绩、法学院测验分数（LSAT）、社区服务、特殊才能等。至于密歇根大学部则更进一步规定，申请人总评分为150点；其中特殊才能最高可获得5点，密歇根州居民可获得19点，校友的子女可获得4点，社区服务可获得5点等。可是非洲裔、西班牙裔、印第安裔，学校自动给每一位申请人加20点。满分虽然是150点，但是一位申请者若得到100点以上，便会被录取。换言之，只要是特定的少数民族裔，便可自动得到1/5的优待加分。因此，一位白人和一位黑人如果其他成绩相同或相近（20点之内）黑人会被录取，而白人遭到拒绝。^[32]

格鲁特（Grutter）和格拉斯（Bollinger）两人分别向联邦地方法院控告密歇根大学的入学政策对白人“反歧视”，违反联邦宪法第14条修正案所保护的“平等权”。两宗案子由联邦地方法院一直打到联邦高等法院，各有胜负，最后一起上诉到联邦最高法院。在格鲁特对伯林杰的案子中，联邦最高法院9名法官以5票对4票裁定，密歇根大学法学院在招生时，对非洲裔、西班牙裔和印第安裔考生的政策，不违反宪法。因为法学院没有设立“配额”，它们在审查申请人资格时，仅视种族为因素之一。对每一位申请人个别审查，对个人的成绩、考分和背景等做整体考虑，而种族虽然是有利因素，却不是决定性的因素。因此，密歇根大学的入学政策，没有违反宪法赋予白人学生的平等权。^[33]

联邦最高法院的判决必将为此类教育政策制定和实施奠定坚实的基础。利益集团对法院进行工作，不能使用院外活动的一般做法。它们不能对法官进行个人纠缠，不能发动任何形式的基层院外活动或者对法官进行贿赂，这些都是非法的。它们主要是在诉讼过程中，设法影响法院判决的内容和设法影响法官的人选和任命。例如，许多利益集团组织，不仅有法律顾问，而且设有专职诉讼的机构。全国有色人种协进会也有一个名为“法律保护和教育基金”的机构，专门负责处理法律和诉讼事务。利益集团影响法院判决的做法主要是向法官提供各种精心准备的辩护状，论证自己提出的要求和主张的法律依据。这种辩护状有时候能够起到重要的作用，它们可以启发法官的思想，改变法官对案子的看法。1978年，最高法院审理过一个比较著名的“巴基（Bakke）案件”，这个案件是关于医科学院是否应该优先录取少数民族学生的问题。案情简况为，原告艾伦·巴基（Bakke），两次申请加入加州大学医学院，两次遭到拒绝。他向联邦法院控诉，指控加州大学“反歧视”。原来加州大学每年招生名额100名，其中16名保留给特定少数民族裔的申请人。巴基是白人，成绩优于受“保留名额”保障入学的一些少数民族裔学生；但是巴基与那些给白人学生的84个名额竞争，却不成功。他在诉状中说，这种保留名额的入学政策，有利于少数民族裔而有害于白人。^[34]在这个案件的审理过程中，黑白利益集团双方都十分重视提出法律论据，向法院一共提交了40多份辩护状，设法影响法官的判决。根据美国的司法系统的惯例来看，最高法院的最终判决具有示范效应，也就意味着这项判决是此类案件的基准，并为教育政策的制定提供理论依据。

（二）利益集团与欧盟

英国与欧盟一体化日益加深，大大增加了英国利益集团在欧盟层面的游说活动。据一项预测表明，20世纪80年代到90年代中期，布鲁塞尔集团的成员人数由5000人增加到1万人，翻了一番。^[35]1996年《欧洲统一法案》和1993年《马斯特里赫特条约》在很大程度上促进了这一趋势的发展，需要欧洲范围内作出决策的领域有所增加，扩大使用有效多数选择权，以及给予欧洲议会更多的立法权。商业和农业利益机构、贸易联盟、英国医师协会和法律协会之类的职业协会，以及环保组织全都到欧盟进行游说。

利益集团可以直接进行游说，很多利益集团在布鲁塞尔拥有办事处，商业组织居于主导地位，雇用顾问公司，欧洲范围内的组织有欧洲产业工会与雇员工会同盟（UNICE）、欧洲工会同盟（ERUC）、专业农业组织委员会（COPA）、欧洲消费者协会执行局（BEUC）以及欧洲环保局（EEB）等。

利益集团对欧盟机构游说的目标顺序为欧盟委员会、部长理事会、欧洲议会、欧洲法院。利益集团的游说是有一定限制的，在欧盟委员会的决策过程中，高级别的政治性活动中，利益集团的机会很少；而在低级别的议题上，技术性强的议题上利益集团的机会较多。

利益集团较少对部长理事会直接施加压力，而是需要靠自己的政府去保护其利益，它们时常把游说自己国家的部长同“布鲁塞尔路线”结合起来，事实也证明，布鲁塞尔路线正在越来越多地被使用。1993年，因有效多数投票原则的扩展，民族国家政府对于某些行业部门的影响进一步削弱，这便进一步强化了布鲁塞尔路线，使利益集团更有必要同欧盟委员会发展关系。然而，利益集团的侧重点是常驻代表委员会（COREPER），因为该委员会及其组成派别在有关部长会晤之前就已解决大部分问题。利益集团分别游说各国政府，随后通过谈判磋商来解决除最敏感或最有争议的政策问题之外的所有问题，而那些敏感或是有争议的问题留待相关部长解决。

随着《欧洲统一法案》和《马斯特里赫特条约》的签署，欧洲议会的立法权力不断增强，因此，利益集团对欧洲议会的重视程度也在不断提升，尤其是对于那些代表消费者。对环保和动物权益的集团来说，越来越有吸引力。

但是值得注意的是，有些利益集团的聚合是为了在欧盟内进行游说，以组成一个欧洲集团。这样的集团的优势是有广泛的影响力，但是弊端也无法避免。显然欧洲集团是代表更多的成员利益，而不仅仅是一个单独的组织。例如，专业农业组织委员会（COPA）比英国国家农民联盟（NFU）代表的工人更多。但是，欧洲层面的利益集团由于国家差异，很难就政策议题达成一致意见。例如，机动车制造共同市场委员会于1990年解散，原因是其成员无法就政策问题取得共识。

利益集团也利用欧洲法院促使英国政府实施欧盟立法，例如关于饮用水质量的问题。同时也向国内的政策制定施加影响，例如，矿工联盟关闭矿井（1992年）和法律协会提议的法律援助规则（1993年）。