第三节 评估结果
一、制度设计合理可行，法律规定得到有效实施 1.《残疾人保障法》符合基本立法原则，内容全面
《残疾人保障法》中康复、教育、就业、社会保障、无障碍环境等相关制度设计的合理性主要体现在以下三个方面：
（1）相关制度设计符合基本的立法原则。从内容上看，《残疾人保障法》中关于社会保障相关制度的规定符合基本的立法原则：
一是合宪性原则。内容的合宪性，是指立法的内容符合宪法原则、宪法精神、宪法规范、宪法规定。任何其他法律规定都不得与宪法理念相冲突，不得同宪法的原则、精神、规范、规定相违背。《残疾人保障法》中关于康复、教育、就业、社会保障、无障碍环境等相关内容的规定完全符合我国宪法的原则、精神和相关规定。1982年通过、2004年修订的《宪法》第四十五条规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”《残疾人保障法》中的相关规定正是在《宪法》的指导下，对残疾人各项权利及其保障方式的进一步明确和细化，与《宪法》保障公民权利的精神及其规定是一致的。
二是实事求是原则。客观实际是我国法律创制的根基，是否从实际出发、实事求是是衡量我国法律优良与否的一个基本标准。实事求是原则实际上是要求立法应该符合基本国情。《残疾人保障法》中关于康复、教育、就业、社会保障、无障碍环境等的规定正是基于中国社会发展的客观实际而做出的。比如，以社会保障方面为例，1990年《残疾人保障法》基于当时社会发展的实际，对残疾人社会保障权利的表述并不明确，社会保障权利的相关内容也较少；2008年《残疾人保障法》中相关内容的修订则体现了随着我国社会的发展，残疾人权利范畴的进一步拓展、残疾人权益需要更多保障的事实，明确了残疾人享有各项社会保障的权利，同时社会保障的相关内容也更为丰富。
三是原则性和灵活性相统一的原则。在立法中必须坚持原则性，制定的法律规范要内容明确、确定，避免弹性空间过大，界限模糊不明，这样才能保证在适用法律时做到准确、统一。但是，由于社会生活的复杂性，又必须允许在一定条件下对某些原则性规定做出一些灵活、变通或是较为笼统的规定，允许留有余地。如在2008年《残疾人保障法》第四十八条第一款规定的“各级人民政府对生活确有困难的残疾人，通过多种渠道给予生活、教育、住房和其他社会救助”，就是一个原则性规定，明确了各级政府对残疾人的社会救助责任；而该条第四款“对生活不能自理的残疾人，地方各级人民政府应当根据情况给予护理补贴”中的“根据情况”则是一个保持灵活性的规定，使地方政府给予护理补贴时，可以根据当地的情况和残疾人的情况而定。
四是实用性和前瞻性相统一的原则。实用性要求所制定的法律要具有可操作性，法律规范应该是明确的、确定的；前瞻性是要求法律规定要有适当的超前性，科学地反映事物的发展方向。《残疾人保障法》较好地体现了实用性和前瞻性相统一的原则。以2008年《残疾人保障法》第五十条为例，其中第二款规定，盲人持有效证件免费乘坐市内公共汽车、电车、地铁、渡船等公共交通工具。盲人读物邮件免费寄递。应该说这是一项非常明确、具体而实用的规定。该条第四款还规定，各级人民政府应当逐步增加对残疾人的其他照顾和扶助。这一项则是考虑到未来社会经济条件的逐步改善和残疾人的相关需求会逐渐增多而做出的规定，带有一定的前瞻性。
（2）制度设计包含了较为全面的内容。《残疾人保障法》是一个内容较为全面的法律，这不仅体现在该法包含了残疾人康复、教育、就业、社会保障、文化生活、无障碍环境等内容，涵盖了残疾人的主要社会权利，给残疾人提供了全面的法律保障，而且还体现在每个领域的制度设计也包含了各自较为完整、全面的内容。
如社会保障制度是一个包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等内容的体系。其中，社会保险是社会保障的核心部分。社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，通过社会成员之间的风险共担，对暂时或永久丧失劳动能力，或虽有劳动能力而无工作、丧失生活来源（如年老、失业、患病、工伤、生育等）的劳动者，给以一定程度的收入补偿，使之维持基本生活水平的保障制度。社会救助亦称社会救济，是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的公民给予无偿帮助，以保障其最低生活水平的社会保障制度，是保障社会安全的“最后一道防线”。社会福利一般则指政府和社会向老人、儿童、残疾人等社会中特别需要关怀的人群提供必要的援助。社会优抚是指政府和社会对军人等从事特殊工作的人员及其家属予以优待、抚恤和妥善安置的社会保障制度。《残疾人保障法》在2008年修订以后包含了社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置等社会保障的全部主要内容。
（3）制度设计与《残疾人权利公约》实现了有效衔接。2006年12月13日，第61届联大审议并通过了《残疾人权利公约》（我国为公约缔约国）。公约重申了国际人权公约和相关联合国人权文件人权保障原则及其对保障残疾人权利的重要性，指出制定“一项促进和保护残疾人权利和尊严的全面综合国际公约”，“将大有助于在发展中国家和发达国家改变残疾人在社会上的严重不利处境，促进残疾人有平等机会参与公民、政治、经济、社会和文化生活”。该公约已经成为保护残疾人权利的重要国际公约。
具体说来，《残疾人保障法》与《残疾人权利公约》的衔接主要体现在以下几个方面[1]：
一是进一步明确了权利平等原则。2008年新修订的《残疾人保障法》相关各章中开宗明义地规定国家保障残疾人享有康复服务、教育、劳动就业、社会保障、文化生活的权利，与《残疾人权利公约》的宗旨即促进、保护和确保残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由，并促进对残疾人固有尊严的尊重等相吻合。
二是强化无障碍环境建设。《残疾人权利公约》很多条款都有无障碍内容，并在第九条专门对无障碍做出规定。新修订的《残疾人保障法》中将第七章“环境”更名为“无障碍环境”，并对相应内容进行了大量充实，不仅对物质环境无障碍，还对信息交流无障碍结合我国的情况进行了具体的规定。
三是加大对残疾人的社会保障力度。《残疾人权利公约》第二十八条要求确保生活贫困的残疾人及其家属在与残疾有关的费用支出方面，包括适足的培训、辅导、经济援助和临时护理等，可以获得国家援助。修订后的《残疾人保障法》分别对贫困残疾人的社会保险补贴，对贫困残疾人基本的医疗、康复服务、必要的辅助器具的配置和更换的救助，对生活不能自理的残疾人的护理补贴做了规定。
2.《残疾人保障法》的各项规定具有较强的可操作性
（1）对残疾人各项权利的内容规定明确。对残疾人各项权利的保障，首先取决于对其权利的确认。以社会保障权利为例，自1990年《残疾人保障法》开始，就对残疾人社会保障相关权利进行了明确的规定，如第四十条规定，“国家和社会采取扶助、救济和其他福利措施，保障和改善残疾人的生活”；第四十一条规定，“国家和社会对生活确有困难的残疾人，通过多种渠道给予救济、补助”。这些规定的一个基本前提实际上是承认残疾人享有相关的权利。2008年实施的修订后的《残疾人保障法》则进一步在法律条文上明确了残疾人享有各项社会保障的权利，同时对残疾人在参加或享受社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等方面的权利进行了具体而明确的规定，严格界定残疾人社会保障权利的范围，为法律的实施提供了切实可行的条件。
（2）对保障残疾人各项权利的责任主体规定明确。要确保残疾人各项权利得以实现，还必须明确保障残疾人各项权利的责任主体。以社会保障为例，《残疾人保障法》对保障残疾人各项社会保障权利的责任主体均进行了明确规定。修订后的《残疾人保障法》明确了“国家”是保障残疾人各项社会保障权利的责任主体，“残疾人和所在单位”是残疾人参加社会保险的责任主体，“各级人民政府”是开展残疾人社会救助的责任主体，“地方各级人民政府”是扶养“三无”残疾人的责任主体，等等。对责任主体的明确规定使得残疾人各项社会保障权利的实现成为可能。
同时，从法律出台时社会发展的客观形势来看，各项社会保障权利责任主体的确定也十分合理。如我国原来城镇各类社会保险基本上是一种以就业为基础、以缴费为前提的制度，通常需要参与者和（或）所在单位缴费，因此，《残疾人保障法》中将其责任主体明确为“残疾人和所在单位”是合适的。再如，社会救助本质上是社会对社会成员的最后救济，是最后一道防线，在世界各国，这都属于政府最基本的公共服务职能之一，因此，《残疾人保障法》将残疾人社会救助的责任主体明确为“各级人民政府”也是必然的，是符合社会救助的一般原则的。
（3）对一些保障残疾人各项权利的方式规定明确。为了确保各责任主体正确履行保障残疾人各项权利的责任，《残疾人保障法》还对保障残疾人各项权利的方式进行了一些具体而明确的规定。如在社会保险方面，考虑到残疾人作为责任主体在“生活确有困难时”个人缴费会存在一定的困难，为了确保残疾人能够参加社会保险，修订后的《残疾人保障法》第四十七条第三款规定，“对生活确有困难的残疾人，按照国家有关规定给予社会保险补贴”。这一规定对帮助残疾人参加社会保险，提高社会保险在残疾人口中的覆盖率具有十分重要的作用。再如第四十八条第四款规定“对生活不能自理的残疾人，地方各级人民政府应当根据情况给予护理补贴”也是一项十分有针对性、十分具体的规定，对于确保实现对生活不能自理残疾人的有效救助具有明显的作用。
3.各级党委、人大、政府积极落实《残疾人保障法》
（1）各级党委、政府高度重视，有力推动了《残疾人保障法》的实施。1991年3月28日，《残疾人保障法》实施前，国务院就发出了“国务院关于贯彻实施《中华人民共和国残疾人保障法》的通知”（国发〔1991〕23号文），要求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构认真开展残疾人保障法的宣传教育，全面贯彻落实残疾人保障法。明确指出，残疾人保障法施行后，“以往颁发的行政法规、地方性法规，凡与此法相悖的内容，以残疾人保障法为准”；“各级政府要将残疾人事业纳入国民经济和社会发展计划，经费列入财政预算，加强领导，综合协调，落实优惠政策和扶持措施，使残疾人事业与经济、社会协调发展”。2008年《残疾人保障法》修订通过前，中共中央、国务院出台了《关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号，以下简称“中央7号文件”），重申了促进残疾人事业发展的重要意义，明确了残疾人事业发展的总体要求，提出要“着眼于解决残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题，坚持政府主导、社会参与，国家扶持、市场推动，统筹兼顾、分类指导，立足基层、面向群众，完善促进残疾人事业发展的法律法规和政策措施，健全残疾人社会保障制度，加强残疾人服务体系建设，营造残疾人平等参与的社会环境，缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距，实现残疾人事业与经济社会协调发展，努力使残疾人同全国人民一道向着更高水平的小康社会迈进”，并就加强残疾人医疗康复和残疾预防工作、保障残疾人基本生活、促进残疾人全面发展、改善对残疾人的服务、优化残疾人事业发展的社会环境、加强对残疾人工作的领导等内容做出了明确要求。这些要求比《残疾人保障法》的部分内容规定更为具体，是对《残疾人保障法》中相关内容的进一步阐释和落实。该文件的出台为《残疾人保障法》的修订和实施创造了良好的环境，对各地落实《残疾人保障法》是一个巨大的推动。其后，各地党委、政府按照中央7号文件的精神，也纷纷出台了当地的促进残疾人事业发展的意见，对促进残疾人事业发展的相关政策进行了更为详细的制度安排，有力促进了《残疾人保障法》的贯彻落实和残疾人保障事业的发展。
（2）相关行政法规的出台，有力保障了残疾人权利。《残疾人保障法》实施后，国务院先后制定了《残疾人教育条例》、《残疾人就业条例》、《无障碍环境建设条例》等行政法规，有力保障了残疾人权利，推动了残疾人事业的发展。1994年8月，国务院颁发了《残疾人教育条例》，这是我国第一部有关残疾人教育的专项行政法规，改变了特殊教育法律法规嵌套于普通教育法的局面，标志着我国特殊教育立法进入了专项立法阶段，也标志着我国特殊教育进入依法治教的新阶段。《条例》共9章52条，明确提出残疾人教育是国家教育事业的组成部分，对各级各类特殊教育的组织机构、课程设置、教学模式等进行了规定，并就特殊教育教师、物资条件保障、奖励与处罚等做出了相应规定。为了落实《残疾人保障法》，促进残疾人就业，保障残疾人的劳动权利，2007年2月国务院通过了《残疾人就业条例》，自2007年5月1日起施行。《残疾人就业条例》以就业保护和就业促进为宗旨，对保护和促进残疾人就业的形式、内容、政府职责、社会义务、组织实施、保障措施和应当遵循的原则等做出了明确规定。2012年6月，国务院通过了《无障碍环境建设条例》，对无障碍环境建设的内涵与原则、管理体制、无障碍设施建设、无障碍信息交流和服务等内容做出了具体规定，为残疾人无障碍环境建设提供了进一步的保障。
（3）各地人大出台实施办法，对《残疾人保障法》的实施做出了更具体的规定。1991年《残疾人保障法》实施后，各省（自治区、直辖市）均出台了残疾人保障法的实施办法，对贯彻落实残疾人保障法的各项内容进行部署。2008年《残疾人保障法》修订后，各地也修订了《残疾人保障法》的实施办法。基于《残疾人保障法》的修改，在这些新的实施办法中对相关内容也纷纷做出了调整，调整后的实施办法更加符合各地区社会发展的实际，也更为具体、更为可行。如北京市修订后的实施办法，对残疾人参加社会保险的补贴范围进一步明确为“对残疾人参加城乡居民养老保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗给予补贴”，与北京市目前的社会保险制度发展进程相衔接，具有明显的北京特色。同时，还提出“建立对残疾人参加公共活动和接受公共服务的意外伤害保险制度”，将残疾人的社会保险拓展到商业保险领域。在就业方面要求，本市国家机关、事业单位、国有及国有控股企业安排残疾人就业未达到规定比例的，招录工作人员时应当单列一定数量的岗位，依照公开、平等、竞争、择优的原则和程序定向招录符合岗位要求的残疾人。
（4）制订残疾人事业发展纲要（或计划纲要），将《残疾人保障法》的规定落实到具体发展计划中。为了推动残疾人事业的发展，国家从“八五”开始就制定出台残疾人事业五年计划纲要或发展纲要，在纲要中对残疾人事业发展做出具体的计划安排，对康复、教育、就业和社会保障等内容都提出了具体的目标和保障措施，对落实《残疾人保障法》中相关规定有直接的推动作用。以社会保障为例，如《中国残疾人事业“十二五”发展纲要（2011～2015年）》针对残疾人社会保障问题提出了“残疾人基本生活得到稳定的制度性保障”、“城乡残疾人普遍按规定加入基本养老保险和基本医疗保险”、“逐步扩大残疾人社会福利范围，提高社会福利水平”等主要任务，并提出了“将残疾人普遍纳入覆盖城乡居民的社会保障体系并予以重点保障和特殊扶助，落实并完善针对残疾人特殊困难和需求的生活补助、护理补贴、社会保险补贴、生活救助等专项社会保障政策措施”等一系列政策措施。
（5）主管部门出台了一系列专门文件，落实《残疾人保障法》中的相关规定。2010国务院办公厅转发了中国残联等部门的《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》，在残疾人的康复服务、教育、就业、社会保障和无障碍环境建设等方面都提出了具体的要求。“两个体系”建设正在各地普遍开展，有力推动了《残疾人保障法》的实施和残疾人事业的发展。此外，在康复、教育、就业、社会保障、无障碍环境建设等方面还出台了一些专门性的政策文件，大大推动了《残疾人保障法》中相关规定的落实。
在康复方面，2002年8月，国务院办公厅转发卫生部、民政部、财政部、公安部、教育部、中国残联《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》，对残疾人康复工作做出全面部署。文件对残疾人康复工作的指导方针、总体目标、基本原则、主要措施及相关保障措施等进行了系统的规定，特别提出到2015年，实现残疾人“人人享有康复服务”，为中国残疾人康复工作提出了明确的目标。在此基础上，2005年卫生部和中国残联联合发布了《关于进一步将残疾人社区康复纳入城乡基层卫生服务的意见》，提出依托基层卫生机构，加强残疾人社区康复服务工作，并对社区康复服务的内容进行了具体的规定。
在教育方面，2001年11月，国务院办公厅转发了教育部等部门《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》，提出了“十五”期间我国特殊教育的发展目标和任务要求。2009年5月，国务院办公厅再次转发教育部等部门《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》，对健全残疾人教育体系、完善特教经费保障机制和提高保障水平、加强特殊教育针对性、加强师资队伍建设以及强化政府职能等提出了具体要求。
在劳动就业方面，1999年，国务院办公厅转发劳动保障部等部门《关于进一步做好残疾人劳动就业工作若干意见的通知》（国办发〔1999〕84号），对扶持残疾人集中就业、按比例安排残疾人就业、个体就业、农村残疾人从事生产劳动等进行了进一步明确和强调。财政部、国税总局2007年发布了《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》（财税〔2007〕92号），对残疾人就业单位和残疾人个人的税收优惠条件和优惠办法等均做出了进一步的明确规定。国家税务总局、民政部、中国残疾人联合会发布了《关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知》（国税发〔2007〕67号）对促进残疾人就业税收优惠政策具体征管办法进行了进一步明确。
在社会保障方面，为保障《残疾人保障法》规定的残疾人享有的各项社会保障权利，社会保障部门、民政部门等相关主管部门在建立普适性的社会保障制度时，对残疾人参加社会保障制度、享受社会保障权利又进行了一些政策上的倾斜，做出了一些针对残疾人的特殊制度安排。如在社会保险方面，1999年，中国残联与劳动和社会保障部联合下达了《关于做好下岗残疾职工基本生活保障和再就业的通知》，其中规定：“残疾职工离岗退养期间，所在企业应继续按规定为其足额缴纳社会保险费。”2005年，劳动和社会保障部发布了《关于城镇贫困残疾人个体户参加基本养老保险给予适当补贴有关问题的通知》，其中规定：“残疾人就业保障金有结余的地方，可对具有当地城镇户口、持残疾人证从事个体经营并领取工商营业执照、经所在地有关部门确认的贫困残疾人个体户基本养老保险费给予适当补贴。”
在无障碍环境建设方面，1998年，原建设部会同有关部门先后发布了《关于做好城市无障碍设施建设的通知》和《关于贯彻实施方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范的若干补充规定的通知》，前者要求有关部门加强城市道路、大型公共建筑、居住区等建设项目的无障碍规划、设计审查和批后管理、监督；后者要求相关部门对工程建设活动中的审批环节加强监管，落实公共建筑和公共设施，新建、在建高层住宅，新建道路和立体交叉中的人行道，各道路路口、单位门口，人行天桥和人行地道，居住小区等的无障碍建设要求。2003年，原建设部、民政部、中国残联等共同制定了《全国无障碍设施建设示范工作实施方案》和《全国无障碍设施建设示范城市标准（试行）》，进一步加大对创建工作的指导和督查。
（6）《残疾人保障法》的实施得到了较为有力的投入保障。中央和各级地方政府对残疾人事业发展投入了大量的人力、物力和财力，保障了《残疾人保障法》各项规定的实施，促进了残疾人事业的发展。“十一五”期间，中央财政通过多种渠道，共安排残疾人康复、托养、服务设施建设、危房改造、家庭无障碍改造等专项资金56.37亿元，比“十五”时期增长189.97%。2007～2011年中央财政共安排47亿元，支持了1182所特殊教育学校建设。针对国家燃油税费改革取消养路费，作为非机动车管理的原先无需缴纳养路费的残疾人机动轮椅车负担加重的实际情况，中央财政从2009年开始按照每车每年200元的补贴标准对残疾人专用机动车给予补贴；根据油费上涨的实际情况，2011年补贴标准提高到每车每年260元[2]。同时，各地区也按照法律规定，在地方财政中进行了相应的资金安排。
二、残疾人事业快速发展，残疾人状况明显改善 《残疾人保障法》自实施以来，在保障残疾人权益、促进残疾人事业发展上发挥了重要作用，残疾人康复、教育、就业、社会保障和无障碍环境建设等方面均取得了明显的进展。
1.残疾人权益保障状况进展明显，社会认可度较高
（1）残疾人权益保障状况的进展得到了大多数受访残疾人的明确肯定。《残疾人保障法》实施状况调查结果显示，84.4%的受访残疾人认为，与10年前相比，残疾人权益保障状况进步“非常明显”或“比较明显”。只有6.5%的受访残疾人认为“不太明显”或“不如以前”。
（2）大部分受访残疾人对权益保障状况表示满意。《残疾人保障法》实施状况调查显示，超过六成五的受访残疾人对目前的残疾人权益保障状况表示“很满意”（18.7%）或“比较满意”（46.4%）。表示“不太满意”和“很不满意”的比例不足5%。
（3）受访居民遇到残疾人权益受侵害的情况频率较低，认为政府重视保障残疾人权益。《残疾人保障法》实施状况调查显示，只有1.9%的受访居民表示经常遇到残疾人权益受侵害，有48.8%的人表示从未遇到，另有49.3%的人表示偶尔遇到过。受访居民对政府部门在保障残疾人权益方面的重视程度比较认可。70.2%的受访居民认为政府部门“非常重视”或“比较重视”保障残疾人权益，只有3.7%的受访居民认为政府部门“很不重视”或“不太重视”，也有26.1%的受访居民认为政府的重视程度“一般”。
（4）受访政府工作人员对残疾人事业进展和《残疾人保障法》执行认可度较高。《残疾人保障法》实施状况调查显示，超过96%的受访政府工作人员认为当前残疾人事业发展情况与自己刚接触这项工作时有明显进展，对《残疾人保障法》的执行情况较为认可；超过80%的政府工作人员认为《残疾人保障法》得到了完全执行（20.2%），或是大部分得到了执行（61.7%），另有17.7%的认为部分得到了执行。
2.康复服务体系建设成效显著，服务人数保持较大规模
（1）康复管理、技术指导和服务网络基本形成。自《残疾人保障法》实施以来，我国康复服务体系建设取得明显进展，卫生、民政、计生、残联等部门齐抓共管，采用社会化的工作方式，建设了大量康复机构，充分发挥医疗部门作用，康复服务能力不断提高。截至2010年底，全国共有各级各类康复服务机构1.5万个（不含社区康复服务站）。
（2）社区康复服务快速发展。近年来，我国残疾人社区康复发展很快。开展社区康复服务的市辖区数从2006年的692个迅速增加到2011年的874个，开展康复服务的县（市）数从2006年的1074个迅速增加到2011年的1823个，累计建立的社区康复站数从2006年的4.2万个迅速增加到2011年的18.6万个。
（3）各类残疾人接受康复服务人数保持较大规模。如在视力残疾康复方面，2011年完成白内障复明手术75.8万例，为31.0万名贫困白内障患者免费施行复明手术。在听力语言康复方面，2011年全国通过机构训练和家庭训练，共对2.7万名聋儿进行了听力语言康复训练。
（4）辅助器具供应体系逐步完善。2010年辅助器具供应为113.9万件，辅助器具供应种类也不断丰富。其中，免费发放的辅助器具为62.3万件，较2006年增加32.8万件；装配矫形器2.6万例，较2006年增加1.1万例；为残疾人减免费用装配普及型假肢3.0万例，较2006年增加1.4万例。
3.残疾人教育稳步发展，残疾人受教育水平得到提高
（1）残疾人义务教育快速发展。《残疾人保障法》实施以来，我国义务教育阶段的特殊教育在机构数量、在校生数和专任教师数三方面都逐年增加。1990年全国特殊教育学校为746所，在校学生达7.2万人，专任教师1.4万人。截至2010年底，特殊教育学校扩至1706所，在校学生达42.6万人，专任教师4万人[3]。全国未入学适龄残疾儿童少年总数从2000年的39.1万人降至2010年的14.5万人[4]。
（2）残疾人非义务教育发展加速。据调查，我国3～6岁残疾儿童接受学前教育的比例与全国3～6岁儿童入园率差距不大[5]。20世纪90年代初，我国高级中等特殊教育基本处于空白状态。截至2011年，全国特教普通高中班（部）达179个，在校生7207人[6]。残疾人高等教育的发展也正处于上升阶段，全国有33所开办各类高等特殊教育的学校，具备博士、硕士、本科、专科四个办学层次。
（3）残疾人的受教育程度显著提高。两次残疾人抽样调查结果显示，我国残疾人口的受教育程度在19年间有很大提高。每十万残疾人口中接受大学教育的人数从1987年的287人上升到1139人，提高了3倍；全国15岁及以上残疾人口的文盲率为42.39%，比1987年降低了15.71个百分点[7]。
（4）残疾人受教育程度的性别差异逐渐缩小。以小学受教育程度为例，65岁以上组男性比例高于女性27.7个百分点，在55～64岁年龄组男性比例仅高于女性11.2个百分点，到45～54岁组男女比例基本持平。6～24岁年龄组的残疾人口，两性的受教育程度在各个层次的差距已经不太明显。
4.残疾人就业服务体系渐趋完善，就业状况逐步得到改善
（1）残疾人就业服务体系的建设取得明显进展。目前，我国各地普遍建立了残疾人就业服务机构。截至2010年底，全国共有残疾人就业服务机构3019个，基本覆盖了全国县级以上的行政区域，初步形成了省、地、县三级的就业服务体系。其中，省级残疾人就业服务机构31个，地区（州、盟）残疾人就业服务机构55个，市（含地级市、县级市）残疾人就业服务机构634个，县残疾人就业服务机构1506个，市辖区残疾人就业服务机构793个[8]。
（2）城镇残疾人就业总量保持基本稳定，就业方式日益多样化。自2004年以来，城镇残疾人就业人数一直稳定在430万人左右，2010年就业规模为441.2万人，其中，个体及其他形式就业残疾人212.8万人[9]。
（3）近年来农村残疾人从业人数有所增加。2006年农村残疾人从业人数为1672万人，2010年达到了1750万人，其中，从事农业生产劳动的残疾人数占77%，从事其他形式就业的残疾人数占23%。
5.残疾人社会保障体系初步形成，社会保障状况明显改善
（1）多层次“统分结合”的残疾人社会保障体系初步形成。在以《残疾人保障法》为核心的一系列残疾人社会保障制度的大力保障和有力推动下，我国正在形成日益完善的包含社会保险、社会救助、社会福利和社会优待等内容的多层次残疾人社会保障体系。残疾人社会保障体系是我国社会保障体系的一个子系统，既带有整个社会保障体系的共性，也有残疾人社会保障自身的特性，是普适性和特殊性相结合（即统分结合）的一个体系。
（2）残疾人社会保险的参保人数和参保率明显上升。中国残疾人状况和小康进程监测数据显示，2007～2010年城镇残疾人参加社会保险比例不断提高。2010年度城镇残疾人至少参加了一种社会保险的比例达到了76.1%，比2007年度增加34个百分点。2010年参加城镇职工基本养老保险的残疾人达到了198.5万人，比2006年增长了28.6%。城镇残疾人参加养老保险的比例已经从2008年的41.6%上升到2010年的47.4%。2010年城镇残疾职工参加基本医疗保险的人数增加到155.5万人，城镇残疾人参加居民医疗保险的人数增加到355.9万人，农村残疾人参加新型农村合作医疗的人数达到了2823.9万人[10]。城镇残疾人参加基本医疗保险的比例从2008年的58.6%上升到了2010年的74.4%[11]。新型农村合作医疗的参合率也达到了全国96%的平均水平。
（3）残疾人城乡最低生活保障覆盖率不断提高。城乡纳入低保的人数从2002年的226.2万人，到2011年增至1031.4万人。同时，低保标准和实际支出水平也在逐年提高。2003年城市低保平均标准为145元，到2010年已经增长到251元，低保平均支出水平则从2003年的58元增加到2010年的189元[12]。截至2011年6月，全国城市低保标准每人每月270元，月人均补助标准208元，农村低保标准每人每年1552元，月人均补助85元[13]，使包括残疾人在内的贫困人群基本保障水平有所提高。
6.城市无障碍化基本格局初步形成，无障碍环境明显改善
（1）我国初步形成了城市无障碍化的基本格局。2002年起，我国在北京等12个城市开展创建全国无障碍设施建设示范城市工作；2007年，在100个城市系统开展创建全国无障碍建设城市活动。目前，100个城市的无障碍建设检查验收工作已全部完成，这些城市的医院、银行、车站、商场、文化体育场所的无障碍改造基本完成，初步形成了我国城市无障碍化的基本格局。
（2）信息交流无障碍取得了积极进展。目前，中央、省、部分市电视台在节目中配备了字幕、开办了手语新闻栏目；部分城市银行、邮局等行业推出了手语服务；图书馆为盲人读者配备了有声读物；一些企业开发了盲人上网软件和聋人专用通讯设备等。《残疾人保障法》实施状况调查结果显示，所调查的12个市县在主要公共场所和公共交通设施上都有信息屏幕显示系统和语音提示系统，为残疾人出行提供了便利。中国盲人数字图书馆于2008年9月正式开通，截至2010年底，网站包括2500多本电子图书、6000多首音频及480多场视频讲座，日平均点击量达到8.4万次。
（3）残疾人无障碍服务网络初具规模。目前，全国残联系统在每个省会城市都建立了省级服务中心；50%以上的县级残疾人综合服务设施内有无障碍设备、产品、服务；发达地区的社区和乡镇无障碍设备、产品、服务开始进入残疾人家庭。相关部门和部分省市也在积极拓展残疾人服务项目，以解决残疾人出行、考试等方面面临的实际问题。2009年，民航局制订了《残疾人航空运输办法（试行）》，明确提出：机场无障碍设施设备的配备应符合民用机场候机楼无障碍设施设备配置标准的要求；承运人、机场和机场地面服务代理人应免费为具备乘机条件的残疾人提供本办法规定的设施、设备或特殊服务。铁道部和中国残联等联合发文规定，从2012年1月1日起，在旅客列车上设置残障人士专用坐席，每趟旅客列车预留一定数量的残疾人旅客专用票。铁道部还计划在3年内改造5000节无障碍车厢[14]。
《残疾人保障法》的贯彻实施，有力推动了我国各项残疾人事业的发展，残疾人状况明显改善。
三、法律法规体系有待完善，
残疾人保障状况仍需改进
尽管《残疾人保障法》为残疾人提供了有力保障，为残疾人事业创造了良好环境。但是，在法律制度设计和法律实施过程中仍然存在一些问题。
1.残疾人事业法律法规体系仍不完善，立法工作仍然有待加强
（1）各领域的法律完备程度不同，部分领域没有相应的行政法规。目前我国已经出台了《残疾人教育条例》、《残疾人就业条例》、《无障碍环境建设条例》等3个行政法规，对这些领域的残疾人权利保障进行了更为明确的规定，但在残疾人康复、残疾人社会保障等领域却没有相关的条例，明显不利于这些领域的权利保障。
（2）一些法律规范过于笼统，对责任主体、履责方式等规定不够具体，可操作性不强。如第四十七条第二款规定，“残疾人所在城乡基层群众性自治组织、残疾人家庭，应当鼓励、帮助残疾人参加社会保险”，但是，对于如何鼓励和帮助的规定并不明确，因此在实际操作中并不具有任何约束力。再如第四十九条第二款规定，“国家鼓励和扶持社会力量举办残疾人供养、托养机构”，但是对鼓励和扶持的方式也未作规定，同样使其效力大打折扣。再例如《残疾人教育条例》第四十四条第三款对残疾人教育发展的经费投入只是泛泛地规定为“地方各级人民政府用于义务教育的财政拨款和征收的教育费附加，应当有一定比例用于发展残疾儿童、少年义务教育”，既没有明确的比例又没有具体法律责任的约束，这种原则性的非强制性规定，导致具体操作上和监督上的困难。
（3）对违反相关法律规定的处罚措施普遍较弱，不利于法律规定的实施。《残疾人保障法》明确残疾人所享有的各项权利，也明确了相关责任主体，但是对于责任主体如果不履行责任则没有规定任何明确的处罚措施。
2.配套制度建设仍有不足，各地实施保障程度不一
（1）缺乏统一的残疾人信息管理系统。目前，残疾人各领域数据仍然存在部门分割、数据不清的问题。如在社会保障方面，缺乏全国统一的“统分结合”的信息统计体系。如一些地方缺乏残疾人就业人数、参加社会保险的人数、享受城乡低保人数、获得相关补贴人数等详细信息，关于社会保障经费落实到残疾人的情况，从中央到地方都存在统计不清的问题。
（2）缺乏保障残疾人各项权利的监督机制。目前残疾人事业的发展仍然更多依赖于领导重视、项目、个人维权等，没有形成依法保障残疾人事业发展的监督机制，主动发现问题，依法维护残疾人各项合法权益。
（3）《残疾人保障法》的实施保障对地方的依赖性过大，造成了一些明显的地区差异，影响了《残疾人保障法》实施的公平性。如各地区实施办法的可操作性差别较大。各地区对残疾人的特惠措施内容和标准差异较大，对享受残疾人特惠措施的人群范围、享受内容、享受标准因地而异，造成了较为严重的地域分割，实际上在一定程度上损害了《残疾人保障法》的实施效果。
3.投入机制仍有待完善，投入力度还需加大
（1）残疾人事业发展的资金投入机制不健全。没有建立不同资金来源之间的协调机制，由于资金来源的多样性，不同部门之间在投入上往往是各行其是，缺乏有效协调和配合；没有建立残疾人事业发展投入的长效机制，资金投入多采用项目制，稳定性有所不足；没有建立不同地区投入的统筹机制，经济落后地区的残疾人事业投入无法保障。
（2）投入总量不足。如在教育方面，以2009年为例，我国特殊教育学校的生均费用为11278元，普通中学和普通小学的生均经费分别为6031元和4171元，前者仅是后两者的1.9～2.7倍。而相关研究[15]认为至少需要4倍才能满足特殊教育学校的需求，这说明我国特殊教育经费投入的严重不足。在无障碍环境建设方面，对12个县（区）的调查发现，有5个区（县）没有用于无障碍建设的专项经费。
4.普法宣传工作仍需加强，法律知晓率有待提高
（1）受访残疾人对《残疾人保障法》的知晓程度较低。本次《残疾人保障法》实施状况调查显示，约有35.5%的调查对象根本不知道《残疾人保障法》。在知道该法的受访残疾人中，大多数对该法的内容了解程度很低，只有4.4%的调查对象表示知道该法且了解主要内容，有23.9%的调查对象表示虽然知道该法，但对内容完全不了解，另有36.2%的调查对象表示知道该法且了解部分内容。
（2）受访居民对《残疾人保障法》的知晓程度虽然高于残疾人，但对具体内容知之不多。受访居民中，虽然表示知道《残疾人保障法》的比例较高，达到了85.1%，高于残疾人，但是只有9.6%的受访居民表示知道该法且了解主要内容。由此可见，《残疾人保障法》的普法宣传工作还任重道远。
由于配套制度的不完善和投入的不足，《残疾人保障法》实施效果也受到一定的影响，残疾人整体状况仍然不容乐观，还必须大力推动各项残疾人事业的发展。
1.康复医疗保障制度仍有待完善，康复服务能力还需提高
（1）基本医疗保障的保障力度不够。目前，大多数地区只将9项康复项目纳入城乡基本医疗保障的支付范围，这一范围与残疾人的康复需求相比仍然有较大的差距。同时，大多数省份对残疾人配备辅助器具也普遍缺乏必要的经济支持措施。此外，医保报销比例过低也给残疾人带来了困难。《残疾人保障法》实施状况调查显示，在有医疗康复需求的受访残疾人中，有58.1%的残疾人认为医疗保险报销比例过低是面临的一大困难，还有29.6%的残疾人认为医疗康复项目没有纳入报销范围也是主要问题。
（2）仍有较大康复需求未得到满足。根据第二次全国残疾人抽样调查数据，曾接受过医疗服务和救助、康复训练和服务、辅助器具配备服务的残疾人比例分别为35.6%、8.5%和7.3%，而有此需求的残疾人比例分别为72.8%、27.7%和38.6%。《残疾人保障法》实施状况调查显示，约五分之四的残疾人需要医疗康复服务，有22.7%的受访残疾人表示最希望政府解决医疗和康复服务的问题。
（3）社区康复服务仍需大力推动。社区康复服务的覆盖面仍然有限，2010年在全国903个市辖区中，仍然有72个市辖区没有开展社区康复服务；在2268个县市中，仍然有592个县市没有开展社区康复服务；而全国54.7万个社区（村）中，仍有30.2万个社区（村）没有开展社区康复服务，约为全部社区（村）的55%。已经建有社区康复服务站的社区仅为14.5万个，仅占全部社区（村）的26.5%。
（4）康复服务人才严重不足。总体上，我国的康复人才培养体制机制仍然不健全，康复服务人才的总量严重不足、结构不合理、技术水平不高的局面仍然没有改变，尤其是广大西部地区和农村的康复人才极度匮乏。造成这一局面的主要原因还在于长期以来对康复人才教育和培训能力建设的投入不足，目前全国能够培养康复人才的大中专院校非常有限，人才培养现状无法满足康复服务的需要。
2.残疾人教育资源相对缺乏，经济困难影响残疾人接受教育
（1）特殊教育资源不足，尤其是学前教育和职业教育资源严重不足。据不完全统计，国内长期开办的盲童学前教育机构仅有9所。全国中等职业特殊教育的发展也停滞不前。
（2）特殊教育资源的地区分布不均衡。受地区经济社会发展水平的影响，我国特殊教育资源的区域分布极不均衡。义务教育阶段的特教学校在东、中、西部的比例分布为44.9%、32.2%和22.9%，而东、中、西部地区学龄残疾儿童少年的比例分布为34.1%、35.4%和30.5%。
（3）特殊教育的师资力量薄弱。主要体现在：教师缺口较大，按照国家规定，特教学校的生师比为4∶1，依据这一标准，我国义务教育阶段特教教师的缺口近9万人；专业化水平不高，我国特殊教育学校教师中，初始学历以中师中专为主，占42.3%，大专及以上学历的占54.7%。
（4）经济困难仍然是残疾人接受教育的最大障碍。立法后评估问卷调查发现，66.2%的残疾人表示在接受教育时遇到的主要困难是经济问题，农村地区残疾人面临经济问题的比例为69.5%，略高于城镇地区残疾人的比例（63%）。
（5）我国残疾人的受教育水平仍较低。具体表现为：文盲率高，2010年第六次人口普查数据显示，我国15岁及以上人口的文盲率为4.08%，而15岁及以上残疾人口的文盲率高达44.28%；残疾儿童少年的义务教育入学率低，全国普通适龄儿童接受义务教育的比例已达到99.7%，而2010年残疾儿童接受义务教育的比例仅为71.4%；高级中等教育和高等教育的升学率更低。2010年，我国普通学校的初中毕业生和高中毕业生的升学率分别为87.5%和83.3%，而特殊高中教育仅仅面向盲生和聋生，升学率不足5%。
3.残疾人就业服务仍需加强，残疾人就业状况亟待改善
（1）残疾人未就业人数仍然保持较大规模，失业率较高。根据中国残疾人状况及小康进程监测报告，2010年度，劳动年龄段生活能够自理的城镇残疾人就业比例仅为34.0%，劳动年龄段生活能够自理的农村残疾人就业比例为49.2%。2010年，城镇残疾人登记失业率为8.6%，远高于当年全国总人口4.1%的城镇登记失业率。
（2）就业服务仍不到位，残疾人就业困难重重。当前的残疾人职业培训覆盖面小，形式、内容单一，缺少针对性的课程设计，残疾人选择培训内容受到很大局限，职业培训与就业缺乏有效衔接。《残疾人保障法》实施状况调查显示，46.4%的受访残疾人认为就业面临的最主要困难是缺乏专业知识和技能。同时，就业信息缺乏，渠道不畅。《残疾人保障法》实施状况调查显示，23.8%的受访残疾人认为缺少就业信息，而受访政府工作人员中，则有47.4%的人认为残疾人面临缺少就业信息的问题。
（3）社会歧视仍较严重，就业环境有待优化。主要表现是用人单位不愿意招用残疾人。《残疾人保障法》实施状况调查结果显示，接近35%的受访残疾人表示就业受到歧视是面临的主要就业问题之一，高达76.6%的受访政府工作人员表示用人单位不愿意招用残疾人是残疾人就业面临的主要问题。《残疾人保障法》实施状况调查的6个省（直辖市）的省、地、县三级共27个行政区域国家机关安排残疾人就业均不足1%。
（4）残疾人的就业状况仍然不甚理想。在《残疾人保障法》实施状况调查中，政府部门工作人员和社区居民均认为就业是目前残疾人面临的最主要问题。有77.6%的政府工作人员和64.8%的受访居民认为残疾人面临的主要困难有就业问题，超过了医疗费用问题、社会保障问题、康复服务问题及教育等其他问题。尤其应该引起警觉的是，近几年在残疾人就业难的情况下，一些个人、企业为牟取利益，胁迫残疾人劳动的情况也时有发生。
4.社会保障覆盖面有待提高，优惠措施需加快落实
（1）仍有较大比例残疾人没有任何社会保险。中国残疾人状况和小康进程监测数据显示，2010年还有23.9%的城镇残疾人没有任何社会保险，其中个体工商户的社会保险状况更差，至少参加了一种社会保险的比例仅占6.3%。这次《残疾人保障法》实施状况调查显示，约有27.1%的受访残疾人没有参加任何社会养老保险。2010年全国农村新型养老保险平均参保比例估计接近20%[16]，但残疾人的参保率为12.8%[17]，低于全国平均水平。
（2）低保标准和覆盖率有待进一步提高。以全国2011年6月的低保标准为例，全国城市低保标准每人每月270元，约合每人每年3240元，仅相当于2010年城镇居民家庭人均消费性支出的24.1%；农村低保标准每人每年1552元，仅相当于2010年农村居民人均年生活消费支出的40.2%。残疾人“应保尽保”尚未完全落实。2010年全国城镇残疾人的最低生活保障率为81.4%，农村残疾人的最低生活保障率仅为69.4%[18]。
（3）残疾人特惠措施惠及范围较小，标准有待提高。主要表现在：社会保险补贴覆盖面差异较大，标准普遍不高；大部分地区尚未建立贫困残疾人生活补贴制度，已建立制度的地区大多标准较低；护理补贴制度刚刚起步，只有个别地区开始实施。
（4）残疾人生活状况仍然较差，整体保障水平有待提高。《残疾人保障法》实施状况调查数据显示，受访城镇残疾人调查对象的家庭年人均收入为8708.4元，农村调查对象的家庭年人均收入为3629.9元，均大大低于当年城镇和农村居民家庭人均收入水平（分别为19109元和5919元）。47%的受访居民表示身边残疾人的生活状况“一般”，另有4.9%的认为“生活状况很差”，24.5%的认为“生活状况较差”。
5.无障碍设施覆盖率仍然较低，无障碍环境建设仍需加强
（1）无障碍设施的覆盖率仍然较低，农村地区更为匮乏。我国无障碍设施的建设工作主要在大中城市展开，小城镇和农村地区的无障碍建设基本处于空白。《残疾人保障法》实施状况调查显示，超过三分之二（67.7%）的受访残疾人在无障碍环境方面遇到了困难，其中，农村该项比例为72.9%，高于城镇（62.6%）10个百分点。
（2）无障碍设施建设不规范、被破坏或占用的问题严重。一项调查发现，北京市公共建筑中无障碍设施的质量能够达到国际标准的约占三分之一，相当比例的无障碍设施都需要进行改造[19]。无障碍环境的不足影响了残疾人的社会参与，监测显示[20]，2010年度全国残疾人社区活动参与率仅为33.7%。
（3）信息交流无障碍与社会的总体需要相差甚远。《残疾人保障法》实施状况调查结果显示，有45%的受访残疾人表示在日常生活中需要信息交流无障碍服务，对于视力残疾人而言，该项比例达到69%。绝大部分省市的政府门户网站缺少无障碍设计，有无障碍设计的网站也不够全面，仅适用于聋人、肢残、智残等残疾人，盲人浏览则无语音提示；县（市、区）级电视台几乎没有电视手语节目和加配字幕。
（4）无障碍的研发能力薄弱，产品与服务层次仍然较低。当前我国残疾人无障碍辅助设备的研发、生产、使用明显滞后于我国的经济社会发展水平，有自主知识产权的技术还比较少。我国高等院校、科研院所的无障碍环境科研和教育力量相对薄弱，研究和开发能力有限，国内企业对无障碍设备和产品的生产主要以仿制国外产品为主，且生产产品达到国家标准的仅占1/3左右。