第三节　沙棘生态控制系统工程建设的管理体系

砒砂岩区种植沙棘之所以能够成功，一靠科学技术，二靠决策管理。在砒砂岩上种植沙棘，在中国化石能源富集地区开展生态建设，既存在着严酷自然条件的制约，还存在着与煤矿等高报酬企业争夺劳动力的问题。如何在沙棘种植的前、中、后做好全面的谋划、布局、实施、监管和善后等工作，是一个不次于科技技术的问题。

一、以“项目法人制、招标投标制和建设监理制”为核心的工程建设资金运作控制体系

项目严格执行“项目法人制、招标投标制和建设监理制”。根据“三制”要求和项目实施管理的实际需要，砒砂岩沙棘生态控制系统工程以项目建设内容为管理目标，形成并逐渐完善了运行高效的项目管理组织机构。

政府为砒砂岩沙棘生态工程投资主体，水利部沙棘开发管理中心（以下简称沙棘中心）受委托承担该项目的责任主体，直接对政府和政府投资负责，通过项目总承包实施，沙棘中心与组织实施的关系如图1－78所示。

在实施过程中，沙棘中心在实施方案编制、初步设计、工程预算、组织种植环节，对项目的投资、种植质量进行有重点的专业化的控制管理，建立了完整的项目建设档案，对项目建设各环节的文件资料，进行收集、整理、归档，建立了项目管理信息系统和项目监测评价组织体系，项目实践性运行机制创新、保证建设资金专款专用，开展了多方位技术交流、并接受政府相关部门的审查和监督。

沙棘中心重点控制年度内实施期的3个阶段：苗木供应和种植验收、资金兑现。为实现项目生态效益、经济效益、社会效益目标，在每年的项目工作中，主要做好了如下工作，即育苗和种苗准备、技术管理培训、科研推广、合同备案管理、检查验收、经费兑现、监测评价、产品开发、市场培育，并严把苗木、整地、栽植、管护、验收五关。

为严把苗木的质量和数量关，沙棘中心运用招标投标制，提前公布苗木招标投标信息，在众多的公司中择优选择，委托苗木公司按照要求生产苗木，统一供给苗木。由施工承包单位和农户共同对苗木质量和数量验收，因为最后要按照种植面积和成活率向农户和承包单位兑现种植费，所以他们对苗木的质量和数量把关很严。同时监理单位对苗木供应及种植全过程进行监理。沙棘中心在每个县（旗）都有项目负责人，他们在种植期始终在现场，随时掌握情况，指导现场工作，监督各项程序是否符合规定，检查技术员、监理员是否到位。

项目区县（旗）水保等业务部门发挥了政府职能，开展对农民、荒地利用协调，积极支持砒砂岩沙棘生态控制系统工程建设，并与沙棘中心共同研究制定了该县（旗）项目实施的3年滚动规划，按该滚动规划编制当年的种植计划，协调乡村、农户关系，落实项目任务到地块。同时，县级水保等管理部门通过培训上岗，负责项目实地监理工作；县级科研、推广部门充分利用专业技术人员技术和地域的优势，负责初步设计工作，参与同农民沟通，落实种植地块并指导农民按照种植技术规程栽种沙棘，保证了项目实施的规范化。

国家资金足额及时到位，为项目实施提供了经济基础，项目区政府支持、企业和农民积极参与为项目实施提供必要条件，以适应市场经济的良性运行机制管理项目是成就砒砂岩项目成功实施的制度保障。

实践表明，上述资金运作控制体系，使建设项目顺利完成了各个年度实施目标，如期发挥了各项效益，国家资金得到高效安全使用，组织机构满足项目管理的需要，符合项目实施管理实际。随项目治理重点工作的不断进展，机构的组成将在此基础上不断地调整、补充、完善。

二、以“层层验收制、报账制和种前种后公示制”为核心的工程建设种植面积监管体系

（1）层层验收制。沙棘种植后经过一个生长季节后开始验收，对照以万分之一地形图为基础绘制的种植图进行验收，根据抽验情况，造林成活率达到95%，保存率为86%，每亩110～120株。栽植一年的沙棘，株高达1.5m；栽植两年的株高达2.5m，地径为8cm。通过实施单位自查验收、沙棘中心检查验收和国家终期验收，层层把关，详查种植面积。也使施工承包单位和农户切实认识到，只有保质保量完成种植任务，才能得到应得的报酬。

（2）报账制。沙棘种植费在项目区银行设有专款专户，种植管护资金支付实行报账制。沙棘中心按照GB/T 15773—1995《水土保持验收规范》要求，在对年度实施成果实地验收，成活率和种植密度合格的面积确认为资金兑现面积。以验收数量为依据，沙棘中心向项目区存放项目资金的银行，开具专用的“沙棘种植合格证”，以载明中心审定的种植农户名单合格证为依据，银行为完成合同任务的农户办理种植费专用存折，并在乡政府张榜公示，当年年底施工承包单位连本带息兑付给农民，农民就可拿到种植费。项目资金使用安全、公平、高效、资金流转成本低，验收不合格的部分经补栽合格后方可兑现种植费。由于对农户应得的种植费实行了专款专户管理，保证了农民的钱能够足额及时到位，解除了农民的后顾之忧，大大提高了农民种植沙棘的责任心和信心。沙棘中心制定了“谁种植、谁所有、谁收益”政策，项目区农民不仅十分踊跃地签合同、种沙棘，而且在管护上舍得花投入、下力气。为了保证沙棘的成活率，许多农民自发地拉水、挑水浇沙棘。当地干部感慨地说，过去从来没见过这种场面。许多农民尝到了种植沙棘的甜头，纷纷要求今后多承担一些种植任务。

（3）种前种后公示制。为加强项目管理、提高工程质量与效益、保证资金安全并充分调动农民积极性，项目实行了种前和种后两个公示。即在年度实施前，通过召开乡村会形式和对农民宣传的方式，公示项目的治理地点和任务，农民自愿参与沙棘项目的各项建设。项目成果验收后，兑现的种植费在乡政府张榜公布向农民公示，建成的沙棘林通过宣传牌向社会公示建设负责人、建设规模、建设资金等。

审计、监察部门对经费使用情况定期和不定期的监察，做到了经费足额、及时到位，制度健全，账目清楚，手续完备，杜绝了挤占、挪用、截留现象。

以下为逐步完善的项目运行机制流程图（图1－79）。

三、以“政府＋企业＋农协＋农户”为核心的工程建设合作互惠体系

不同于传统的生态项目管理的模式，沙棘中心设计“政府＋企业＋农户”的管理机制，以项目组织管理体系为载体，在项目管理实践中得到成功运用。项目各个管理层面和部门的责任目标划分清晰，岗位规范制度健全，管理实施的决策原则、政策统一、激励约束制度并重，项目积极支持科研推广和提高项目技术含量，鼓励以项目为平台的技术合作和对外交流，降低资金流转成本，提高了国家生态资金流转速度和使用效率。

在项目实际实施管理运行中，沙棘中心作为项目责任主体，委托县（旗）水利水保局、专业队或专业公司作为施工承包单位，组织农户种植沙棘。沙棘中心与项目区有关部门密切配合，通过加强每年一至两次的技术培训、不定期的丰富多彩的科普活动以及在不同自然类型区建立示范试验基地等办法，将最新科技成果及时向大众传播。中心与公司、公司与农户以合同形式建立项目实施的权利义务关系，以市场经济规律为导向，实现国家治理生态的公益事业、企业搞活、农民增收三方兼顾多赢原则。合同约束施工单位将沙棘种植面积的数量确认落实到地块、地形图。农户参与种植地块规划、参与种植，参与成果初级验收、参与种后管护。农户通过签订合同、承担沙棘种植任务、采摘沙棘果叶，通过沙棘开发企业培育的市场进行销售。农民参与种植、卖沙棘果叶得到收入，提高了沙棘管护意识，通过合同形式，积极参与管护沙棘的工作。

项目实施过程中，逐步创造了农民沙棘协会（以下简称农协）这一独特的组织形式，专门负责沙棘的种植、管护和收购，既大大提高了造林成活率和保存率，确保了项目资金的使用效果，又使广大农民从沙棘种植中真正得到了实惠。由于农协的出现，目前一个“政府＋企业＋农协＋农户”的新运行机制也应运而生，作用更加明显。

上述诸过程，是沙棘中心在砒砂岩区沙棘生态工程建设中逐渐总结完善形成的一种模式—沙棘模式。这种模式包括种植、开发、销售3个模块。3个模块耦合在一起，形成了一个高生产力的开放系统。沙棘模式的内涵是：种植一种植物，修复一片生态，培育一项产业，树立一个品牌，占领一块市场，致富一方百姓。沙棘模式具有和谐性、平衡性、稳态性的特征，以科学研究、示范推广和国际合作为其3大支柱（胡建忠，2007）。在全国范围内，可仿照沙棘模式，开展推广沙棘等高效水土保持植物的综合种植开发试点，为社会主义新农村建设做出贡献。

（本章主要执笔人：胡建忠　邰源临　卢顺光　徐双民　安宝利　金争平王德林　姜同海　范军波　温秀凤　殷丽强　高岩　王丹　等）