5　造成采砂管理困难的主要原因

5.1　水法制建设与经济社会发展不协调，河道采砂管理法规有待完善

钱塘江杭州段为省级河道，但省人大、省政府未针对钱塘江制定专门的采砂管理法律法规。钱管局采砂管理所依据的法律法规主要为《浙江省钱塘江管理条例》，该条例对河道采砂所做的规定及罚则相对原则、笼统，可操作性不强，违法处罚手段单一，且自施行以来十多年未修订。随着社会经济的不断发展，采砂管理工作也日新月异，当初制定的法律条文已无法满足管理需求，亟须对相应的法律法规做进一步的完善。

5.2　管理体制不顺，管理部门单一

根据矿产资源法等有关规定，河砂属于矿产资源，应由地质矿产主管部门负责监督管理。但由于河道采砂还会影响河道行洪、堤防及通航安全，因此河道采砂是涉及水利、国土资源、港航（海事）等多个部门的一项综合性较强的管理工作。为解决河道采砂管理过程中的职能交叉问题，全国人大常委会法工委于1990年5月、1991年3月答复如下：《中华人民共和国矿产资源法》关于开办矿山企业的审批程序的规定是为保护和合理开发利用矿产资源而作出的监督管理规定；《中华人民共和国水法》关于河道内开采砂石、砂金的审批程序的规定，是为保证行洪、排涝和航行安全而作出的监督管理规定。两个法律的上述规定并不矛盾。河道采砂既应执行《中华人民共和国矿产资源法》的规定，由地质矿产主管部门依法颁发采矿许可证，同时也应执行《中华人民共和国水法》规定，经河道主管部门批准或者经河道主管部门会同航道主管部门批准。按照这一法律解释，河道采砂作业应同时具备采砂许可证和采矿许可证，并缴纳采砂管理费和矿产资源补偿费两种费用。目前浙江省大部分地区均由地方政府牵头，水利、国土、港航（海事）等多部门配合，联合管理河道采砂工作。但由于历史原因，钱塘江杭州段采砂管理一直以来由钱管局一个单位负责，采砂船业主也仅持有采砂许可证。单一部门对非法采砂的打击力度是有限的，虽然杭州管理处与钱江水上派出所牵头建立了《钱塘江杭州水域执法协作联席会议制度》，与港航钱江处建立了联合执法制度，但由于是自发行为，没有法律法规支撑，对打击非法采砂的打击力度及威慑力不够。

5.3　违法成本低、收益高

非法采砂2～4h最高可获利2万～3万元，与违法采砂高收益不同的是《浙江省钱塘江管理条例》规定的最高罚款额度仅为5万元，虽然根据《浙江省河道管理条例》对违法采砂最高处20万元罚款，可并处吊销许可证、没收作业设备设施等处罚，但该条例规定的处罚只能由县级以上人民政府水行政主管部门实施，钱管局作为河道管理部门无法适用。一些富阳改装砂机因杭州段河道非法采砂处罚力度小，也偷偷到杭州段非法采砂。因取证难等原因，不是每次偷采都能抓住处罚，造成非法采砂的违法成本与违法收益差距大，促使一些砂机户不断地铤而走险。

5.4　非法改装砂机源头未控制

非法改装砂机多由报废、报停的运输船改装而成，但船只和船厂均不属于钱管局管辖范围。港航（海事）部门因为无法可依，对船厂擅自改装船只不能作出相应的处罚，对非法改装砂机也只有在发生严重水上安全事故后才能责令割除。由于船厂对运输船进行非法改装过程中没有受到相应的处理，而运输船改装后也无单位责令其恢复原状，使得非法改装砂机日益增多，进一步加大了钱塘江杭州段采砂管理难度。