3 切实推进依法行政工作
党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的战略目标，浙江省更是提出法治政府建设要走在全国前列的要求，水利厅要积极领会并贯彻落实中央和省委省政府的决策部署，以问题为导向，全面推进依法行政工作，提升依法治水的能力和水平。
3.1 总体目标
“十三五”期间，要紧紧围绕法治政府建设，大力推进依法行政，加强依法治水。进一步增强全员学法用法意识，推进法治培训长效机制建设，提高党员干部运用法治思维和法治方式推动各项工作的能力；进一步转变职能、简政放权、加强监管，构建权责明晰、相互协调、监督有效、保障有力的水行政执法体制；进一步加强研究、总结经验、与时俱进，构建具有地方特色，符合浙江省实际，又和国家法制有机统一的地方水法规体系；进一步解放思想、实事求是、尊重自然，建立健全依法科学民主的决策机制和评估机制；进一步坚持严格规范公正文明执法，构建水行政执法网上监督平台，实现行政许可、水政巡查、案件查处实时监控，强化对权力运行的制约和监督，维护良好的水事秩序。逐步实现“学法用法全员化、岗位责任明晰化、管理方式精细化、公文运作制度化、行政许可便捷化、行政决策民主化、执法巡查网格化、监管手段信息化、案件处理规范化、责任追究公开化。”
在具体指标方面，水行政主管部门工作人员80%以上取得行政执法证（2015年法治政府考核征求意见稿，将60%作为考核基数）；水行政许可办理时限从12个工作日缩短为10个工作日（法律规定是20个工作日），限时办结率100%；水事违法案件的发生率以每年5%的比例下降，结案率控制在85%以上；信访处理被纠错件控制在每年2件以内；水行政诉讼败诉率低于全省平均水平（据浙江省高院统计，2014年浙江省行政机关一审败诉648件，败诉率达到13.90%。而且有逐年上升趋势，特别是随着新《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施，预计还会上升）。
3.2 具体措施
3.2.1 增强全员学法用法意识
如何做到依法治水、依法管水，严格规范公正文明执法，关键有赖于人的法治素养和执法能力。因此，要高度重视干部职工法治思维和法治能力的培养，推进法治培训长效机制建设。
（1）完善学法制度。要利用知识更新培训、网络学院和专题讲座等多方式多渠道组织学习宪法、公共行政法、水法律法规，不断提升法律素养、执法能力和应诉能力。今后，着重抓好两个层面的学习：一是加强领导干部任职前法律知识考查和依法行政能力测试，鼓励领导干部带头学法、守法、用法，自觉养成依法办事的习惯，以身作则，发挥示范和表率作用；二是从事行政管理岗位的人员，必须要求取得行政执法证件，并以此作为倒逼机制，促使其加强学法，并把运用法治思维和法治方式推动各项工作的能力，作为考察干部工作实绩的一个重要指标。在职称评定、干部提拔等方面加大法律知识的考核比重，真正做到新任必学法、处事必用法，以考证倒逼学法，以考核倒逼用法，将学法用法内化于心，外化于行。
（2）创新工作理念。理念是行动的先导，没有正确的执法理念就不可能有行动上的高度自觉。按照依法行政的要求，进一步增强严格依法履行职责的观念、法律面前人人平等的观念、权利义务对等的观念、权力与责任一致的观念、尊重和保障人权的观念。无论从事专业技术还是行政管理，都要进一步强化证据意识（水利厅第一起行政诉讼案件就是因初步设计批复引起的，其中的初步设计文本和批复都是主要证据）、程序意识、权限意识（水利厅第二起行政诉讼案件就是与程序、权限有关）和自觉接受监督意识，正确处理好合理与合法的关系，抛弃一些习惯思维、人情思维，纠正只讲技术不讲法律的错误观点，要以合法性为出发点，以追求公平正义为目标，运用法律的规范、原则、精神来思考问题、解决问题，真正做到不以违法方式治违法、法无授权不能为、违法决定不可为、法定职责不推诿。
3.2.2 梳理细化法定职权
按照“法定职权必须为、法无授权不能为”的要求，职权梳理是依法行政重要的基础工作，也是责任追究的重要依据。最近去浙江省编委了解到，浙江省下一步的工作重点还将继续深化以“四张清单一张网”为重点的行政管理体制改革，深入开展权力清单和责任清单编制后续工作。因此，要以此为契机，认真厘清职权。做到上下之间权限清，要按照“放得下、接得住、管得好”的原则，该放则放，不该放则实事求是，不能随意放，如涉及公共安全、资源配置等，在现阶段各类规划和水量分配还没有完成前，不宜下放；部门之间责任明，要按照“各自履职、各负其责、合力处事、共担责任”的原则，处理好与国土资源、环保、海洋渔业等部门的责任分界；内部之间关系和，要按照“因职建机构、因事设岗位、因岗追责任”的要求，明确处室职责和岗位职责，进一步整合资源，提高工作效率，落实行政执法责任追究制。通过上下、横向、内部三个方面的职权梳理，真正做到上下衔接、相互协调、监管到位、各负其责。在梳理权力清单过程中，还要处理好政府与市场的关系，要研究水行政主管部门在水利工程建设过程中的监管责任，建设领域内本应由市场（政府购买服务的方式）解决的，尽量由市场解决，让水行政主管部门从繁重的建设任务中解脱出来，转向真正的水行政管理工作。
3.2.3 完善涉水法规体系
有良法才有善治。尽管浙江省已基本形成了水法规体系，但从经济社会发展的要求来看，仍然存在不适应。我们要按照十八届四中全会提出的科学立法的要求，不断建立健全法规体系。要积极发挥水利厅作为省级水行政主管部门的职能和专业优势，推动和影响浙江省地方性水法规的立法进程，通过法规的立改废释并举，提升立法工作的前瞻性、协调性、可行性，增强法规的执行力，构建具有地方特色，符合浙江省实际，又和国家法制有机统一的地方水法规体系。坚持立法决策与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，对于水利重大改革事项，可以通过省人大作出决议，先行先试，积累经验。对于不符合经济社会发展要求、实际难以操作的规定，要在充分论证的基础上，抓紧修改。对于法规之间规定内容相近，但对同一内容规范不一致的，可以考虑归并，以便正确适用。
规范性文件的制定具有较强的时代特征，它是实施法律法规的有效补充，针对性强、程序简单、出台时间快。因此，要充分发挥规范性文件对水利改革发展的引领、推动和保障作用，认真梳理我厅历年制定的配套文件，对不符合实际对现实没有指导意义甚至是束缚实际工作的，或者已有其他更新的规范性文件规定的，予以废止；情势发生变更的，及时研究新情况，新形势，予以修订完善，如水利工程竣工验收的条件，能否将财务审计与工程质量验收分离，2015年前水资源费征收没能到位，如何解决等；根据实际工作需要，将实践中已经成熟，具有普遍指导意义的工作经验，要及时归纳总结，制定为规范性文件；对于地方性法规、政府规章规定要制定相关配套性文件的，一定要抓紧制定（这是法治政府考核的重要内容）。在制定规范性文件过程中，要严格执行合法性审查、公开征求意见、登记备案等程序。近期要抓紧制定水利工程建设管理、运行管理、质量监督以及水行政许可放管结合、优化服务、加强监管方面的规范性文件，做到改革创新和依法行政的有机统一。
3.2.4 深化执法体制改革
按照浙江省政府有关综合执法改革的要求，科学合理地提出职权划转、责任边界方面的意见，以积极的姿态，稳步推进改革进程。从内部讲，要全面落实严格规范公正文明执法，完善水行政执法程序，建立健全执法全过程记录、重大执法决定法制审核、行政裁量权基准等制度，做到依法办事、程序正当。实行全员化执法，整合内部执法资源，下移执法重心，充实基层执法力量，以现有的河道保洁员、堤防巡查员、水库预警员、村级水务员为主体，逐步建立水政监察协管员制度，实现执法网络全覆盖，形成专兼结合、职权明确、团结协作的水行政执法网络。要进一步推进水行政执法信息化建设，按照执法全过程记录和快速有效查处案件的要求，提升执法装备，实现实时监控、即时取证、精准打击之目的。从外部讲，要加强与综合行政执法部门的协作配合，发挥综合效应，严厉打击和依法惩处侵占河湖、非法取水、违法设障等水事违法行为。切实落实重大案件报告和督办制度，通过行政约谈、媒体曝光等方式，查处一批重大水事违法案件。利用“五水共治”和“河长制”的契机，探索建立水利和公安部门的联动执法机制，充分发挥公安机关在维护社会治安、制止暴力抗法等方面所具有的手段和优势，加大威慑力。探索水利与国土、城市综合执法部门、环保、交通等部门的联合执法机制，在预防和打击非法采砂、涉水违章建筑、建筑渣土和泥浆入河等方面发挥积极作用，提高水事违法案件的处理率和执行率。
3.2.5 推行科学民主决策
决策是行政权力运行的起点，规范行政决策特别是重大行政决策行为，是规范行政权力的重点。就水利而言，重大规划的编制和重大水利工程的建设，关乎经济社会发展和人民生命财产安全，需要听取各利益方的实际需求，科学论证，慎重决策。要明确重大行政决策事项和权限，建立健全公众参与、专家论证、合法性审查、风险评估、集体讨论等行政决策程序，并确保执行到位。建立内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。同时建立决策后评估和纠错制度。对于行政许可中可能影响相关利害方关系的，或者情况较为复杂，涉及多部门、跨区域的项目（特别是单靠水利部门一家难以抵制的项目），要善于利用听证这一环节，让各种矛盾充分暴露，以便我们科学决策，不留后患。
3.2.6 实行法律顾问制度
建立法律顾问制度是党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出的，它是建设法治政府的迫切要求，是促进依法科学民主决策的重要保障。水利厅于2010年聘请浙江大学光华法学院院长、浙江省人大常委会委员朱新力和浙江省社科院地方法治研究中心副主任、副研究员唐明良为浙江省水利厅常年法律顾问。几年来，法律顾问在水利立法、执法和行政应诉、信访处理等方面发挥了重要作用。今后要研究建立法律顾问在重大行政决策事项中的参与机制，更好地发挥法律顾问在制定重大行政决策、规范性文件以及培养机关干部法律意识、有效预防和减少违法行政行为的保障作用。
3.2.7 穷尽手段履行职责
根据法律法规授权和浙江省政府“三定”方案，水行政主管部门主要负责水资源管理、河道管理、水利工程建设管理与运行管理、水土保持、防汛防台与抗旱、水文管理等方面的职责，为经济社会发展提供防洪安全、供水安全、生态安全。要做到建管并重，切实加强水行政管理，维护正常的水事秩序，当前要做好的主要工作有以下方面：
（1）抓基础。相关规划的编制和修订、河道和水工程管护范围的划定，都是法定的职责，不做就是失职。水利相关规划的编制要与发改、城市规划、国土资源等部门的规划相协调，要强化规划刚性约束作用，充分发挥规划在水利建设和管理中的引领作用；河道管理范围的划界工作，要克服困难，借推进“河长制”为契机，作为“五水共治”长效管理的重要内容，落实下去。
（2）抓许可。按照简政放权、放管结合、公开透明、便民高效的要求，做好水行政许可工作。要根据水行政许可的特点，研究一并告知、并联审查、跟踪服务等工作模式。
（3）抓监管。要强化规划实施情况的监管、行政许可的批后监管、水事违法行为的监管和水利工程建设质量、运行安全的监管、水行政规费征收的监管。
（4）抓改革。要适应综合行政执法体制改革，强化源头管理，实行全员执法；要适应治理能力现代化的要求，加快水利信息化建设，不断提升水行政执法能力。
在工作中，要努力实现六个转变：一是从被动查案变主动服务，更好地将案件消灭在萌芽状况；二是从重审批变审批监管并重，更好地确保项目按审批要求建设；三是从重项目审批变重规划审核，更好地把握宏观总量控制要素；四是从机械引用法条变领会立法精神，更好地解决客观存在的实际问题；五是从注重结果变注重结果与过程并重，更好地履行法定程序；六是从抓工程进度变工程进度与工程质量并重，更好地保质保量完成水利工程建设任务。
3.2.8 保障行政执法经费
执法经费是保障行政执法顺利进行并取得实效的重要因素。浙江省每年在水利建设上的投入相当可观，2014年水利总投入478亿元，2015年计划投入490亿元，其中绝大部分是工程建设方面的投入，水行政管理方面的投入很小。2013年9月，水利部印发《全国水政监察队伍执法能力建设规划（2013—2020年）》（水规计〔2013〕370号）的通知（以下简称《通知》），但在实际执行过程中，由于缺乏专项科目，一直无法实施。从每年厅人事处组织的新任市、县水利局长、分管乡镇长培训班上反馈的意见看，大家对水行政执法能力建设，加大资金保障提出很多意见。根据《通知》要求，结合本次调研，我们认为，应当开设水行政管理专项经费。主要用于：水行政执法装备建设，包括基本执法装备、水上执法设备设施和执法监控工程建设；水行政许可审批与监管，包括水行政许可项目论证、听证以及委托中介机构开展批后监管；水行政执法、水事纠纷调处采取的临时措施或强制措施；标识服购置、执法津贴、人身保险等。
3.2.9 充分依靠社会公众
浙江省河网密布，水利工程点多量大，涉水水事活动的监管和水利工程运行管理任务十分繁重，如果光靠水利部门一家，难以做到巡查到位，管理到位，不留死角。因此，必须紧紧依靠社会公众。从社会管理层面看，要正确处理好政府与社会的关系，通过购买服务，将行政许可事项涉及的部分技术论证、批后实施过程中的现场监测、检查等职责，委托给社会组织和中介服务机构；要充分发挥乡规民约的作用，对乡镇级以下河道以及大量的农村水利工程实行自律式管理，增强广大干部群众的主人翁意识。从行政监管层面看，可以鼓励社会公众对水事违法案件进行举报，当好水行政执法的耳目和前哨。在公共服务层面看，要明确国家、集体、个人三者的责任，对于小型农村水利工程（如田间灌溉系统）的管护、农村饮用水村内管网的维护等，可以按照权利义务对等原则，明确由村集体经济组织或农户自我管理、自我维护，这种自律式的管理模式，既可减少不必要的矛盾，也可增强村干部或全体村民保护水利设施的责任感，实现良性循环，长效管理，避免无论大事小事，都找政府办事的局面。
3.2.10 严格实行问责制度
每个人的潜能很大，但惰性同样也在，履职的好坏，关键要落实责任。责任追究是转变工作作风、提高工作效率最好的良药。从推行行政执法责任制的角度来讲，目前，水利厅已建立了很多规范自身行为的规章制度，但实际落实的情况不尽如人意。如水行政许可项目的监管，水利厅曾在2012年制定了《浙江省水行政许可监督检查和水政监察巡查办法》，其中规定，水行政许可项目实行许可机关监督检查和属地监督检查相结合的监管体系。厅相关责任机构负责其承办的行政许可项目的监督检查。省级许可的事项，有关责任机构应当与所在地的市、县水行政主管部门加强联系，制定监督检查方案，明确监督检查的方式、内容、频率和要求，建立监督检查情况交办和报告制度。但在实践中，由于人员缺乏等客观原则，面对线长量多的许可项目，很难做到监管到位，也没有完全按照该规定去落实、细化，而是通过批文形式明确指定由工程所在地的水行政主管部门负责监督检查。这样实际就难以落地，也无法判断属地水行政主管部门是否监管到位。责任追究的关键是抓两方面工作：一是明确岗位责任。通过权利清单和责任清单的梳理，明确各处室及相应岗位的责任，以及办事规则、标准和要求。二是细化追究方式。对照标准和要求，提出问责处理的情形和方式。通过问责制度的建立健全，进一步增强工作的积极性和主动性，力戒得过且过不想为、知难而退不敢为、素质欠缺不知为、利益驱动不便为。
3.2.11 加大对外宣传力度
宣传营造氛围，宣传能让社会知法、知情，从而达到理解、认可、守法。从近几年水利厅法治政府考核的情况来看，社会的满意度还不是很高，这说明水利部门的付出，水利对社会的贡献率还不被社会认可。对于老百姓来讲，水利投入这么大，主要是看结果。一旦遇到洪涝灾害、供水紧张、河道被污染等事件，都会觉得水利部门没做好，而水利的作用、相关的知识（规范）、工作的难度并不清楚。对于其他部门来说，有的存在职责交叉，相互之间配合协调不够；有的由于行业不同，加之平时相互交流少，对水利部门的做法不理解，所以，要不失时机地加大宣传。要利用“3·22”世界水日、中国水周对社会进行水法规及水利知识、水利成就方面的宣传，让更多的人关注水利、理解水利、支持水利；利用具体事务的办理、重大议题的讨论及政府各类会议之机，加强对政府有关部门领导的宣传，通过讲法律、讲利弊、讲职责、讲服务，争取更多地理解和支持；利用新闻发布会（按法治政府考核要求，每季至少举行一次）、政务服务网咨询平台向社会公众即时宣传相关政策、水情形势、办事规则等，加强与公众的互动。
全面推进依法行政，建设法治政府，任重道远，我们要积极践行法治政府建设理念，深刻领会依法治国对水利工作提出的新要求，准确把握水利改革发展对水利法治工作提出的新挑战，全面落实法治政府建设的各项工作任务，以问题为导向，加强依法治水，将法治思维和法治方式贯彻到治水管水的全过程和各方面，开创依法治水管水新局面。