1.3 水务市场发展对策
要继续推进水务市场的进一步发展，必须打破行业垄断，放宽市场准入，引入竞争机制，加快建立特许经营管理制度，推进产业化经营。拓宽资金渠道，加快基础设施建设，深化水管单位供排水企业改革，不断提高管理和服务水平。鼓励非公有制经济、国外资本等多元投资主体参与市政公用设施的建设和运营，建立政府、市场等多渠道、多元化、多形式的投资机制，改进水价形成体制，不断完善水务市场的监管政策，主要包括市场准入、成本和水价监管、水质和服务监管等，保障公众利益和投资人的合法权益。
1.3.1 建立有利于水务市场健康发展的公共管理体制和市场运行机制
建立政企分开、政事分开、政资分开的水务管理体制，明确界定政府、企业、事业单位和社会中介组织在城市水务中的职责，形成以政府为主导，营利性企业、公益性组织、社会公众等多元主体参与，政府、市场、社会有机结合的水务管理模式，建立起所有权、经营权、监管权相互制约的城市水务发展模式，是推进水务产业化与市场化发展的前提和基础。在市场经济条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。城市水务局既是市政府的水行政主管部门，也是供水、排水、污水处理与回用的行业主管部门，其主要职责是：统一法规、统一规划、统一调配、统一管理、统一标准、统一确定水价、统一分配水权、统一监管、统一市场准入。具体为：
（1）制定水务行业的政策法规与行业政策，制定水务行业技术标准并监督实施，致力于建立公平竞争的市场环境。
实现了跨区域经营，投资力度和规模逐渐加大。虽然水务改革发展总体上呈现好的发展趋势，但仍存在几个问题：①国有水务企业经营效果欠佳，表现为机构臃肿、劳动率低、经营亏损、技术水平偏低等；②法律、法规不健全，政府、投资人、企业的权、责、利不明；③引入外资产生的回报要求增大水务企业的成本；④政府对水务的监管尚不完善。
（2）我国未来水务模式应具备以下特征：
1）国有资本保持在水务企业的控股地位。国家或政府以国有资本出资人身份，通过水务公司的股东会、董事会等方式，参与水务企业的重大决策。
2）实施产权多元化。引进战略性投资伙伴，吸引国外资本、民营资本、上市公司以及其他资本的介入，推进水务公司产权多元化进程，建立现代企业制度。
3）政府实施监督管理。政府所属的监管机构，负责授予多元化水务公司的特许经营权，对投资、价格、水质、服务体系行使监管职责。
4）实行委托经营。水务公司的出资人以招标方式选择运营管理公司，订立委托经营合同，将水务企业的运营权委托给经营管理公司。
5）用户作为水务企业的最终消费者，直接享受运营管理公司所提供的服务。由于水务企业关系国计民生，在水务行业中保留政府和国有资本的控股地位，是符合国家的产业引导政策的。
6）可以有效保障社会公共安全性。保持政府对于水务的全部或部分所有权，才能使政府在保障公共饮水安全方面有控制力和发言权，才能在水源水质保证、水厂处理工艺保证和安全输配等各个环节进行有效监控和管理，构筑饮用水的水质安全保障系统。另外，也能在非常时期对水务资源具有充分的紧急调配权和有效控制权。
7）符合水务产业固有的特性。有相当一部分投资，如水源保护、管网建设等投资很难进行准确评估，属非经营性资产，需要政府以财政等公共形式进行支付；出于节水和技术引导等战略需要，需要政府提供部分引导性资金；有些水无项目的实施，必须由政府来投资和实施，以发挥政府的协调特长，有利于建立规范的水务管理机制。国家允许国外资本、民营资本、上市公司及其他资本介入水务行业，其目的除了引入资金、提高效率之外，还为了能够建立规范的现代企业制度，股东会、董事会、监事会各司其职，规范运作。
8）充分发挥政府融资优势。政府作为水务产业投资的主导，一是可以发挥信誉好，融资成本低的优势（公共融资一般比私人融资成本低1%～3%）；二是可以发挥组织优势。
1.3.2 完善政策，深化城市水务投资机制改革
1.区分公益性项目与经营性项目，确定不同的投资机制与运营模式
城市水务涵盖城市防洪、水源保护、水源、供水、排水、污水处理及回用等诸多领域。其中城市防洪、水源保护、城市供排水管网等公益型项目，由于没有明确的产出或即使有产出也不可能完全走向市场化，因此政府作为公共利益的代表者，应该承担起建设、运行维护以及更新改造的责任，主要目标是建立稳定的投资来源和可持续的运营模式，逐步探索并实行政府投资、企业化运行的新路。对于城市供水等经营性项目，资金来源应该市场化，主要通过非财政渠道筹集，走市场化开发、社会化投资、企业化管理、产业化发展的道路。污水处理由于不以营利为目的，受制于污水处理费偏低，产业化程度不高，但随着污水处理费征收范围的扩大和标准的提高，也要解决多元化投入和产业化发展问题，起码要建立国家投入、依靠污水处理收费可持续运行的机制。
2.划分事权，形成分级投入机制
城市水务基础设施建设是城市政府负责的建设项目，但由于资金需求巨大，单靠市级财政投入远远不够，因此，应适当划分事权，市级政府主要负责全局性的重点水务工程，如水源工程、骨干管网工程、防洪工程、河网整治工程等。区域性的水务工程则按照“谁受益，谁负担”的原则，由受益地区和部门投资，分级管理，逐步形成市、区、镇分级投入机制。
3.运用政策手段，加大利用信贷资金力度
为了鼓励更多的社会资金投入城市水务行业，国家采用政策手段，如贷款贴息、长期开发性低息贷款等，使银行信贷资金向城市水源工程、供排水管网工程、污水处理厂等兼具社会效益和经济效益，具有稳定投资回报的经营性项目倾斜。
4.拓宽筹资渠道，利用资本市场发展直接融资
在资本市场直接融资有利于提高企业筹资能力，优化企业资本债务结构。除发行股票融资之外，应该大力发展水务企业债券，尤其对于没有改制的国有水务企业，债券应该成为银行贷款之外的一个新的筹资渠道。在美国、德国等发达市场经济国家，供排水管网、污水处理厂等水务基础设施主要依靠地方政府的市政债券，水务债券或污水公共机构债券等形式筹集建设资金。我国现行政策不允许地方政府发行债券，应该积极研究通过市政或水务收益债券融资，地方水务等市政设施建设可以通过收益债券融资。美国的市政债券主要有两种形式：以发行机构的全部信用即税收收入作为担保的一般责任债券和以项目收益来偿还的收益债券。我国也曾发行过城市公用设施建设的具有收益债券性质的企业债券，当前应总结经验，推出相对规范的地方市政企业或水务企业收益债券，作为水务企业融资的主要模式。
5.推进产权制度改革，增加水务投资
城市水务市场化所依托的中国市场经济体系，其资源以及功能分属多元主体和多个层次，因此产权制度改革、产权多元化是社会资本和海外资本进入城市水务行业的桥梁，成为解决城市水务行业投资不足的主要手段。同时只有多元持股，才能真正明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，有力地约束企业内部成本，提高效率。
1.3.3 加强政府对水务市场的监管
城市水务企业生产的产品和提供的服务是人民群众生活所必须且不可替代的，具有很强的公益性质和自然垄断特性。城市水务企业的公益性和自然垄断性要求企业承担普遍服务的义务、连续服务的义务、接受监督的义务等，并且只能在经营中获取合理利润。政府主管部门必须履行对城市水务企业的监管责任，并且与一般竞争性领域比较，这种监管应该更为严格。
政府的供水行业监管主要包括四个方面：①监管供水服务质量；②监管价格；③监管供水安全，这关系到国计民生和社会稳定；④监管企业对国有资产的运营和管理。要达到以上四方面的有效监管，需要为行业监管的建立提供系统的法律保障；要求和鼓励地方城市出台可操作性强的、符合地方经济社会特点的政策体系；建立相应完善的制度，并配套相应的规范性条例文本、标准化合同文本；健全相关技术标准、管理和服务规范，使其成为行业监管的重要依据和标尺。城市要把污水处理费的征收标准尽快提高到保本微利的水平。
1.3.4 构建有利于水务行业市场化改革的宏观政策环境和配套改革措施
1.确立规范的城市水务市场准入与退出规则
城市水务市场的准入规则应对投资者的投资实力、技术水平、管理机制、管理人才有明确的规定。城市水务市场的退出规则应该分为强制退出和自愿退出。强制退出是对不能实现政府监管最低要求的投资者实行惩罚性处理措施；自愿退出是对经营不善或其他原因不愿经营的投资者予以解除经营合同。确立规范的城市水务市场准入与退出规则，有利于经营者发挥自身优势，达到合理的利润回报，否则要承担责任和损失。
2.建立完善特许经营管理办法
目前水务行业特许经营的合作形式是由政府向考核合格的企业授予项目建设经营的授权书，授权企业在特定的时间负责特定项目的经营建设；而企业向政府递交承诺书，承诺在建设经营期的义务。2004年3月，建设部出台了《市政公用事业特许经营制度》，各地水务系统可以结合当地情况和水务工作实际，出台地方性的水务特许经营管理办法或条例。
3.建立水价调整与听证程序，建立产品与服务价格审核程序
在水价调整上，价格听证制度初步形成，水价的调整日趋规范化。2001年7月，国家发展计划委员会出台了《政府价格听证暂行办法》，使水价听证有了法律依据，各地可以根据当地实际情况，建立水价调整的程序与方法。鉴于水务行业的垄断性，政府必须负责企业产品与服务价格的审核，主要是审核水务企业成本、费用的合法性与合理性及提出的调整价格要求是否合理等，需要建立规范化、标准化的产品与服务价格审核程序。
4.建立政策性损害的利益补偿机制
水务企业成为真正的企业后，应当在政府的监管下合法经营，以获取经营利润为目标，而不应再承担与企业身份不相符的职能，如向困难企业和家庭提供免费水，为城市提供免费的消防绿化水等。政府作为社会公众利益的代表，承担着政治责任。
1.3.5 在水权配置和统一规划的前提下开放水务市场
水资源属于国家所有，是一种特殊的资源，具有明显的公益性、基础性、垄断性和外部经济性，对流域与区域水资源的统一规划、统一调度、统一管理是政府的重要职责，政府必须牢牢控制水资源的分配权、调度权、资产处置权和收益权。为明晰水权，把水资源总量控制和定额管理制度落到实处，通过水市场水权的有偿转让解决城市化与工业化进程中对水资源的需求问题，水行政主管部门进行水权初始配置，建立水市场是必须采用的有效手段。
城市是一个集中的用水系统，城市范围内的水资源不能满足城市用水要求，必须在流域或区域范围内进行水资源统一规划和配置，保障城市供水。政府制定流域或区域水资源综合规划，确定水资源配置方案和相应的工程措施，在水资源综合规划确定的水资源配置方案和城市总体规划指导下，城市人民政府水行政主管部门编制《城市供水水源规划》、《城市供水规划》、《城市排水规划》、《城市水生态建设规划》、《城市水系综合整治规划》、《城市污水处理厂建设规划》、《城市中水回用规划》等专业规划。这些专业规划提出水务工程建设总体布局和分步实施方案，在政府主管部门制定的规划指导下，区分公益性项目与经营性项目，推进工程建设、运营、维护的市场化，使水务市场化健康有序地发展。
1.3.6 统一内外资进入城市水务行业的待遇和政策
外资企业与国内企业，尤其是民营企业在政策上的不统一，不利于国内水务企业的发展。外资企业净资产回报率高达15%以上，而政府给予国内企业的净资产利润率仅为7%～8%：在水价制定上，国内企业的水价调整需经过严格的审批，并需由社会各界代表参加的听证会一致通过，而政府给外商承诺的回报或水价却不需通过听证会而由政府直接确定。
1.3.7 统筹考虑职工安置与国有资产保值增值
在水务企业市场化过程中，尤其是产权制度改革中，必须妥善处理职工安置问题，维护社会稳定，同时要保证国有资产的保值增值，最大限度地维护国家和公众利益。
1.3.8 整合水务产业结构，培育跨区域的大型水务集团
城市水务的产业结构目前不能适应城市水务市场化的需要，表现在三个方面：一是产业分散、规模不足；二是缺乏能适应新的产业特征和市场需求的市场主体；三是产业链发育欠缺。传统水务企业的产权多元化改革为产业整合的突破创造了机会。应利用投资主体的多元化变革，在传统企业改制的基础上，以市场为主导，以资本结构的调整拉动产业整合。传统水业主体的产权多元化，将从体制和机制上激活和优化传统的行业主力。有扩展实力、具有一定规模的水务企业，要充分利用当前水务行业市场化、特别是产权制度改革的机遇，通过并购、整体收购、交叉持股等多种形式，培育跨区域的大型水务集团，在竞争中做大做强。