完善垃圾治理体系应解决哪些问题？

垃圾治理是政府与公众良性互动基础上的多元治理、全过程治理和综合治理。从垃圾处理、管理到治理，需要理顺政府与公众之间及其与市场之间的关系，优化资源配置，完善治理体系，让垃圾治理成为社会治理的重要内容。

但垃圾治理面临来自政府、公众及市场的固有问题。一是因政府决策失误、运转失灵、行政特许等因素导致的行政失当问题，典型现象是行政特许助长垄断产生。二是因人的“理性经济人”和“非理性社会人”的双重心理及其与垃圾治理的一些固有特点交织作用所导致的社会失灵问题，典型表现有邻避效应、旁观者效应和搭便车效应，以致出现集体冷漠和集体抵制局面。三是因垃圾特性、不完全竞争、外部性、公共物品、信息不对称等因素导致的市场失灵问题。

垃圾治理体系建设应着力避免和消除以上垃圾治理中的固有问题。为此，笔者提出以下策略：

要建章立约，规范责任主体的行为。健全由法制、集体契约和个人道德操守组成的规范体系，落实污染者负责、治理者获利、消费者付费、受益者补偿与受损者受偿原则，落实生产者责任延伸制度，倡导公众“减量、分类、回收、自治”的行为规范，促进垃圾处理法治化和社会自治。

要划片治理，缩小治理规模。推行属地管理和划片治理，缩小治理范围与规模，抑制旁观者效应和邻避效应，减少被代表和被服务的现象，增强区域之间和垃圾处理者之间的竞争，提升行业竞争力，降低外在成本，促进社区自治、区域自治、行业自治和社会自治。

要整合主体，内部化垃圾处理的外部性。整合垃圾排放者和处理者，消除垃圾处理的供求分离，通过垃圾排放的外部不经济消化垃圾处理的外部经济。整合不同的垃圾处理作业，捆绑经营盈利与无利的垃圾处理作业，合并外部不经济性的生产企业与外部经济性的生产企业，建立健全多措并举的综合治理体系，倡导先源头减量与排放控制，再物质利用、后能量利用和最后填埋处置的分级处理原则，均衡发展垃圾治理的各环节。

要公开信息，方便社会监督。坚持程序和实体的信息公开，坚持垃圾处理决策、设施建设与营运信息公开，鼓励社会监督垃圾治理的各环节，确保公众拥有知情权、表达权和监督权。

要善用经济手段，引导垃圾处理产业健康发展。建立科学的垃圾处理行业价格体系，打破垄断，提高资源配置效率，保证垃圾处理供求均衡，保证处理者合理盈利。完善垃圾处理收费制度和财政补贴制度，稳步推行垃圾排放按类计量收费办法，促进源头减量与排放控制，逐步消除供求分离。制定可操作性强的生态补偿办法，保证补偿费收支平衡，补偿处理设施周边发展机会的损失，减少邻避效应。建立产权确认与交易平台，对垃圾处理服务性产品进行确权，减少垃圾排放与处理的外部性。

要坚持市场导向，避免行政失当。以市场为导向，整合垃圾处理产业链，减少政府干预，将政府干预限制在社会失灵或市场失灵的场合，并依法进行干预。在公共部门引入竞争机制，如国有企业与私有企业同台竞争，并公开成本，降低政府行为的外在成本。建立健全公共部门经济激励机制，提高公共部门的工作积极性。

附注：社区自治

一、社区自治的定义

社区自治是指社区组织根据社区居民意愿形成的集体选择并依法管理社区事务，包括涉外事务和内部事务。涉外事务主要有国家和地方政策法规与标准的贯彻落实、社区管理与城市管理的对接、社区代表的履职监督等；内部事务包括社区内部管理、服务和教育。社区自治的基础是社区居民形成集体选择，而集体选择符合国家和地方政策法规与标准，社区自治的手段是征集民意、集体抉择、管理和监督，社区自治的出发点是社区居民的意愿，其目的是维持社区民主生活，社区环境卫生与容貌，社区积极参与社会管理的风气，向社区居民提供广泛、公正和优质的服务。

二、社区自治的原则

（一）社区组织

社区自治首先要有一个权威性的社区组织。社区组织对外代表社区形象和利益，反映、落实社区呼声，对内维护社区团结，落实社区“管理、服务、教育”3项自我功能。因历史原因，政府扶持的社区居委会担当了社区组织角色，实施人事、财务、服务、管理、教育自治和社区居民自治功能。当前，很多社区没有形成权威，更没有形成以权威为骨干的社区组织；在没有权威和代表社区利益的社区组织条件下，社区自治只能是一种奢望。

（二）集体选择

社区自治的基础是社区居民形成集体选择。集体选择代表社区多数居民的利益，并照顾到弱势居民的利益。只有社区居民意愿形成了社区意愿的集体选择，而政府尊重社区集体选择，集体选择才能得以实施。当前，存在少数菁英绑架社区意愿现象，原因在于缺少集体选择这一民主程序。

（三）有效监督

确保社区自治事务公开、公平、公正实施，必须建立有效监督机制。社区自治事务是公共事务，极易成为人人享受却极少人关心的事务，出现“搭便车”和“不合作”现象，如没有有效监督机制，很难从一而终。为了实现有效监督，必须建立分级制裁机制，明晰管理、作业、监督等责任主体，分工协作，分级制裁，确保社区自治事务逐级落实。

（四）冲突协调

社区居民组成复杂，存在或多或少的矛盾甚至冲突，需要建立低成本冲突协调机制。这不仅要平息矛盾与冲突，而且要做到低成本，人海战术成本太大，强制解决后续影响太不正面，关键还得建立一个集体选择的冲突协调机制。

三、社区各种组织的关系

目前，社区存在多种组织，如社区居委会、物业管理公司、业主管理委员会、相关的社会组织（志愿者组织等），甚至还有部分居民成立的这样或那样的组织，需要理顺各种组织之间的关系。

重要的关系有：街道办与社区居委会之间的关系，社区居委会与物业管理公司、业主管理委员会之间的关系，物业管理公司与业主委员会之间的关系，社区内组织与社会组织之间的关系。社区公共事务须在一定原则指导下，制定符合社区实际的制度与规则，确保民意反映渠道通畅，民意形成集体选择，社区各组织自我规范与协同活动，体现公开、公平、公正原则，权衡公平与效益、公益与私利，社区自治方可充满活力。

（刊于《中国环境报》，2014年9月26日，作者：熊孟清）