对垃圾处理讨论的再认识

此番关于垃圾焚烧发电厂选址的讨论加深了政府、非政府组织和公众对垃圾处理和垃圾管理的认识，形成了垃圾分类回收与资源化利用、垃圾处理与环境保护相协调等正面共识，展现了垃圾及垃圾处理设施的邻避现象，给政府提出了向社会提供广泛、公平和优质公益服务的更高要求。回顾整个讨论过程，梳理思路，笔者觉得有下面4个转变需要强调。

一、从垃圾处理、垃圾管理到垃圾治理

传统上，我国政府及其公共部门主要关心已排放垃圾的出路问题，组织机构对垃圾收运、处理处置作业进行设置，政府担当了垃圾处理作业主体角色，而弱化了政府的管理功能。随着垃圾产量和特性的变化，垃圾问题日益成为城市管理的重点和难点，政府重处理作业轻管理的弊端日益彰显，在这种背景下，社会上出现了要求政府从垃圾处理主体转换成垃圾管理主体的呼声。

垃圾处理是一种公共事务，具有一定的公益性，需由政府购买服务并分配给全社会。垃圾来自于民，垃圾处理服务于民，从垃圾产生、处理到处置的全过程都需要全民参与作业与监督。但垃圾处理具有典型的邻避效应，容易出现搭便车、人人受益而又最少人关心和不合作等现象，依靠传统意义上的“长者式”行政强制管理极易造成社会抵触，国内外多次抵触事件也表明强制性管理不利于构建起可持续发展的垃圾处理产业。现代社会需要的是政府、非政府组织和社会力量参与的多主体垃圾处理产业体系，政府提供社会力量参与平台和服务平台，推动、规划、引导、规范和监督垃圾处理产业健康发展，确保向社会提供广泛、公平和优质的垃圾处理服务。因此，需要政府再一次从垃圾管理思维转换成垃圾治理思维。

二、从焚烧、分类到垃圾处理产业体系

传统上视垃圾清运、填埋，再加之时兴的混合垃圾焚烧发电为垃圾处理主要作业，以垃圾处理服务为重，但随着社会经济发展水平不断提高，垃圾产量不断增大，垃圾成分和特性也从无机为主变化为有机为主，填埋产生的垃圾渗滤液遂成为棘手问题，焚烧含氯塑料产生的二英污染成为忌讳话题，就在以填埋和焚烧为主的争议声中，垃圾和垃圾处理设施潜在的邻避效应不知不觉彰显出来，垃圾处理的窘境也不知不觉从“垃圾围城”演变成“垃圾填城”。

其实，对于已排放垃圾的处理，问题不在于是否需要填埋或焚烧，关键在于构建怎样的流程或逻辑关系。填埋是必须的，总有无用垃圾需要填埋，广州市应优先建设填埋场，确保2012年后垃圾及时消纳；焚烧回收热能也是有必要的，那些不能物质利用的有机质经过焚烧回收热能也是资源化利用的一种方式；但应该认识到，热能回收的效率终究较低，目前为止，混合垃圾焚烧发电的热效率不超过24%，所以，在可能的条件下，应优先开展物质回收利用，而且，物质利用应遵守先物质重复使用（再利用）再二次原料开发利用（物质再生利用）的顺序；当然，无论是物质利用、能量利用，还是填埋处置，其前提是必须进行垃圾分类收运，其选择、过程与目标都必须与环境保护相协调。

另外，垃圾处理不仅仅只是已排放垃圾的处理，源头控制垃圾排放量和种类才是积极的垃圾处理作业。垃圾排放权交易融政府宏观调节和市场调节于一体，是控制垃圾排放的有力手段，并有助于完善生态补偿机制和推动垃圾处理跨域合作。最后，需要强调的是，垃圾处理的主体包括政府、社区、企事业单位和居民，但在垃圾处理的不同环节中，这些主体的作用是有所不同的。

总之，我们不应纠缠于具体的处理处置环节与方法，应从产业体系高度系统讨论，垃圾处理应坚持“政府引导、社区组织、企业参与，因地制宜、自产自消、源头控制、资源回收利用”等原则，而资源回收利用方面又应坚持“物质回收利用先于能量回收利用”的原则，从实际出发，调动政府、社区和企业力量，鼓励公众积极参与，构建以垃圾排放权交易、资源回收利用和填埋为代表的，可操作性强的垃圾处理流程和作业方法，搭建发展决策、协调统筹和作业管理组织机构，催生可持续发展的垃圾处理产业，完善垃圾处理产业的支撑体系。

三、从邻避现象到迎臂现象

消除垃圾处理的邻避现象，推动跨域合作，根据本地区各区域的功能定位和空间形态合理布局垃圾处理设施，充分利用现有优势，避免重复建设，是垃圾治理的一个重要任务，也是垃圾治理的一个重要目标。如何消除垃圾处理的邻避现象并培育迎臂现象应成为讨论课题之一。

推动垃圾处理跨域合作需要克服的障碍不少，但垃圾处理跨域合作也有很强的可操作性和紧迫性。垃圾中含有大量有用资源，而资源紧缺是目前生产面临的一大问题，资源跨域（城）流动总是受欢迎的，这是垃圾处理跨域合作的客观基础。只要跳出以末端处理为核心的传统模式，构建以有用垃圾回收利用为核心的垃圾处理产业体系，向社会提供公益服务、环境资源和物质资源（包括能量），将垃圾处理产业由公益服务业转化成物质生产的基础产业，垃圾处理将不仅能够消除邻避效应，还将产生迎臂效应，这正是推动跨域合作的前提。

除构建以资源回收利用为核心的产业体系外，还应完善生态补偿机制，将以往多采用的暗补改为机制性明补。受区域空间形态和经济功能分区等因素制约，垃圾处理设施多建在经济欠发达的偏远区域，且处理规模不断增大，这导致垃圾和垃圾处理设施的邻避效应愈发彰显，致使垃圾处理跨域合作更加困难，垃圾处理设施建设征地越来越艰辛，其引发的社会矛盾也成为群发事件潜在热点。以广州市垃圾处理为例，白云区受纳了中心城区所有垃圾，为其它行政区提供了环境容量和垃圾处理服务，其它行政区因白云区的贡献获得扩大社会再生产的必要条件。遗憾的是，白云区并未因此获得经济效益，而且，因建设垃圾处理设施失去的发展机会也未获得补偿，这极大地挫伤了白云区建设垃圾处理设施的积极性。相反，其它行政区在扩大再生产的同时生产出更多垃圾，但并未因此多支付垃圾处理费，这又负面地鼓励了这些行政区推卸垃圾处理责任。广州市垃圾产量逐年按5%增加，2008年中心城区垃圾日产量高达7900余吨，日处理能力缺口高达5000吨，而新设施的建设规划至今无法落实。

此外，还应完善垃圾处理产业的科技政策，科学制定垃圾处理的技术路线，提升行业的科技水平，并加大宣传力度，消除公众的心理恐惧，引导公众全面认识垃圾处理政策、现状与发展趋势，这也是促使垃圾处理从邻避现象到迎臂现象的必要手段。

四、从服务于社会经济发展到既服务又促进社会经济发展

垃圾治理必须既服务于社会经济发展又促进社会经济发展。发展是第一要务，一切社会经济活动根本出发点和目标都是社会经济发展，垃圾治理也不例外。垃圾治理应妥善处理垃圾和垃圾引发的社会矛盾，为社会经济发展提供必需的资源环境，为生产与消费解决后顾之忧；社会经济的进一步发展反过来又促进垃圾治理系统升级。同时，垃圾治理还应引导生产与消费方式的变革，并在节约与保护资源环境方面发挥积极作用，以此促进社会经济发展。

政府、媒体应积极引导公众全面讨论垃圾治理问题，找到适应本地区实际情况的垃圾治理办法，加强产业规划，提升公众参与水平，确保规划落地实施。相信此番讨论将促进政府提高公共事务治理水平。

（刊于《广州日报》，2009年12月21日，作者：熊孟清）