第一节　国家治理现代化：从发展到治理的逻辑演进

现代化是观察中国的发展与治理的基本视角。现代化在中国不是一个自然演化的过程，而是近代以来在民族和文明双重危机推动下的自觉与自强，成为中国人在实践与精神领域的最高追求。洋务运动以及辛亥革命的结果都证明，与国情脱节的对外学习和对内改革，实现不了国家治理的转型与发展，也没有完成民族复兴的历史任务。危机推动的现代化助长了政府中心的传统逻辑，国家主导成为回应中国近现代治理需求的必然选择；同时也造就了以“西学”为主要方法的治理知识传播路径。

新中国的发展和改革史实现了对这些基本约束条件的反思、调整和扬弃。民族危机早已过去，但文明复兴和再造仍然任重道远。20世纪末到21世纪初出现了改变全球政治经济格局的两件大事。一是苏联和东欧前社会主义国家的解体或剧变，二是社会主义中国的开放和迅速崛起。这两件并不孤立的事件代表了对国家治理模式的不同选择，也导致了完全不同的后果。通常，对转型国家进行比较的重点在经济领域，中国在这方面的成功是显而易见的。中国的经济总量自2010年始稳居世界第二，从1980年占日本经济总量的19%上升为2019年的282%，中国在2018年的经济增量即与澳大利亚当年的经济总量相当。(1)中国的人均国内生产总值在2019年达到10261.7美元，(2)并于2020年在中国历史上首次整体消除绝对贫困现象，为走出“中等收入陷阱”积累了雄厚的发展基础和动能，顺利达到中等发达国家的水平。2019年广东省国内生产总值达到1.56万亿美元，是苏联主要继承者俄罗斯当年经济总量的92%和韩国当年经济总量的95%；2020年广东省国内生产总值为1.71万亿美元，正式超过韩国。(3)在城市层面，2019年上海在亚洲的城市经济规模中位居第二，北京与深圳也同时跻身前五。(4)

如果把中国经济奇迹视为“表”，“里”就是以政府为核心的全面和有效的治理供给。解释中国1978年以来在政治、经济、社会、文化和环境等诸多领域的发展，就必然要回到以1978年为起点的中国治理选择。而站在当前的历史发展新阶段，中国的治理发展往哪里去，政府的主导性应该如何调适，2013年提出的“国家治理体系和治理能力现代化”对这些重大问题进行了系统的回答。国家治理现代化是全面的现代化，是对20世纪60年代提出的“四个现代化”的回应和超越，其所依赖和展现的科学规律正在深刻改变全球治理知识图谱。

一、国家治理现代化是全面的现代化

国家治理体系和治理能力现代化是一个充满中国话语背景与元素，又紧扣了国际发展趋势和共性的命题。这样一个宏大叙事和行动方案反映了中国实践与世界经验之间的反复碰撞，体现在治理词源的复杂性上。

“治理”在中国存在两个词源。治理概念首先在中国经历了自主的演进和发展。治理一词早在2000多年前即出现，表达统治、管理的意义，即“治国理政”；也有处理、整修的意义。(5)中华人民共和国成立初期对治理的使用主要是后者，例如在1954年、1958年和1978年的中央人民政府工作报告中，均提到对河流和水患的治理。在1970年代末，中央文件中开始出现有关社会治安综合治理的表述。在1981年中共中央批转中央政法委员会的文件中，强调解决社会治安问题，必须各级党委来抓，全党动手，实行全面综合治理，在政治、经济、教育、文化等方面，由多部门多管齐下协作行动。

治理的意涵随改革开放的进程而逐步丰富。1987年党的十三大报告首次采用该概念，提出“环境污染的综合治理”；此后党的十四大报告提出“治理经济环境”。十五大报告进一步强调“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”，并提及“治理好香港”，在表意上逐渐转向（有效地）统治、管理的意涵。治理在党的十八大报告中已经成为常用词，“全球治理” “国家治理”“城乡社区治理”等表述均首次进入报告。在中共第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，首次明确提出国家治理体系和治理能力现代化的概念，以及政府治理、社会治理和环境治理等领域；同时提出系统治理、依法治理、综合治理和源头治理等方法。至此，治理的本土概念体系基本完善，形成了指导中国制度建设和国家发展的理论框架。

治理概念的另外一个来源则是对从西方输入的governance一词的翻译。在1989年世界银行在《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》的报告中，提出了“治理危机”的概念，反映最不发达国家面临的综合性发展问题。(6)世界银行开出的药方包括保护人权、自由和平等，加速市场化改革，进行政治民主化改革，加强政府透明与问责，推进司法独立和鼓励公民社会发展等措施，并以此作为获得世界银行贷款与援助的先决条件。世界银行提出的改进措施反映了西方社会的基础价值观，也反映了80年代以来东西阵营与南北世界的形势变化，即在不发达国家包括转型国家推广以西方实践和经验为基础的政治经济改革。

治理概念在其后得到了发展和充实，来自不同学科的学者对治理进行了界定，治理最终成为一个全球流行但缺乏一致共识的概念。(7)由于治理涵盖了广泛的价值取向，即“善治”通常不可或缺的有效、平等、问责、法治、民主、透明、回应、参与、廉洁等价值，对治理进行界定的核心是实现这些良善价值的行动机制，或者治理机制。从这个角度来看，联合国全球治理委员会对治理的概念界定得到了较为广泛的接受，该定义认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程；这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式制度安排。(8)在俞可平教授的编著《治理与善治》发表后，该概念在中国也得到快速的推广，尤其在社会科学界得到了广泛的采纳。(9)

“国家治理”概念的提出是对我国已有治理实践的总结和提升，反映了全球化条件下的本土探索和对外学习，与输入的“治理”概念之间既有重大差异，也存在互鉴。国家治理是中国现代国家的建设过程，政府治理是其关键构成，以形成系统完备、科学规范、运行高效的公共管理体系。西方的治理概念强调后现代社会的需求，假定政府已经相当完备，其固化需要通过多元治理来改善，通过对政府、市场与社会关系的调整和再定位，实现对现代官僚制和行政体制的超越，达到 “没有政府的治理”或者“更少的政府、更多的治理”的理想状态。因此中国所提出的国家治理和政府治理的概念，与西方的治理语境是存在冲突的，这本质上反映了中国的发展阶段和面临的主要发展问题，中国的治理需要同时应对现代社会和后现代社会的治理问题，需要同时完善现代行政国家和发展后现代协作国家。因此尽管国家治理中越来越多地强调“共建共治共享”的理念，国家治理的大量精力仍然着眼于其基础即“善政”的体系构建和完善上。对中国这样现代化发展水平仍然有限的发展中国家而言，这是现实可取的路径，即发展完善的现代国家是治理的前提和基础，善政才能善治。

此外，“国家治理”概念与输入的“治理”概念还因中西情境差异而存在显著不同。国家治理是“治国理政”的总揽；在中国特色社会主义体制下，国家治理是党领导人民实现对国家的治理，作为治理对象的“国家”包含了政治、经济、社会、文化等众多领域和公私主体，具有泛在性。国家治理承担了比西方的治理更加宽广的功能和责任；在各治理主体中，政府尤其是党的领导地位是基本的政治律令。因此党本身的治理机制尤为关键，执政党的建设是国家治理的基础。西方的治理通常假定了以代议制为基础的政治分权和制衡体制，在政治、经济与社会领域之间存在相对明确的边界，各治理主体之间的关系是法定的，政府对其他领域事务的领导和介入是有限的，其责任也是有限的。

从“治理水患”到“治国理政”，从“四个现代化”到“国家治理现代化”，国家治理现代化的关键理论核心是对发展与治理的关系重塑：

国家治理现代化是制度体系与能力的全面现代化。中国的发展已经进入到实现全面现代化的阶段。“四个现代化”是物质文明的现代化，回应社会主义初级阶段“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”；国家治理现代化是全面的现代化，回应社会主义新时代“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，是制度文明的现代化。“四个现代化”与国家治理现代化之间存在经济基础与上层建筑的关系，后者要回应在我国经济基础条件大幅改善后的全面治理需要。

国家治理现代化是向价值治理的回归。改革开放以来，发展尤其经济发展是硬道理。以改革促发展，以稳定保发展，是党执政兴国的第一要务，并逐步形成了科学发展观的全面与统筹发展思想。当前坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展，必须回归到发展的初心即人的自由和解放，将价值治理置于公共治理过程和目标的中心。这既要求在治理目标中纳入各种非基于使命的价值，例如公平、透明、环保、隐私保护等体现社会主义核心价值观的要素；(10)也包括在治理方式上走向规则驱动和法治引领。价值治理和制度建设不仅是服务发展的工具，而是国家治理的核心和基础。

国家治理现代化是下一步改革框架。持续的改革是释放社会活力和激发新发展动能的关键。为谁改、改什么、怎么改，始终是改革者面临的艰难选择。长期以来展现了有效性的“摸着石头过河”的创新与试错机制、“双轨制”改革办法、“集中力量办大事”的体制优势、地方政策试点等，必须与顶层设计、统筹推进、全面协调和法治保障充分结合。深化党和国家机构改革是推进国家治理现代化的政治与组织保障。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持优化协同高效和坚持全面依法治国的机构改革原则，这些原则也是更大范围改革的基本原则。

国家治理现代化是问题导向的治理供给。发起、推进和检验国家治理的基准是实践。国家治理作为公共事务中的治理供给，必须始终在回应治理需求中自我调整和定位。在宏观的层次上，国家治理现代化要求对内突破转型体制，实现中国从“转型国家”向“成熟国家”或“稳态国家”的过渡，夯实体制的有效性和稳定性；对外实现“规范认同”，成为获得广泛认可的国际行动者，以及全球治理体系的深度参与者。全面实现超大规模社会的有效治理与中国全球崛起是检验国家治理现代化成败得失的核心标准。

二、国家治理现代化是对中国改革开放史的经验总结

以1978年为起点的中国治理选择，由于坚持一切从实际出发的辩证唯物主义世界观，始终面向中国问题，善于多源学习，保持了发展与改革的自主性，从而确保了制度体系、认知体系与实践体系的内在衔接和相互牵引，改革张力被创新红利有效吸收，最终通过渐进改良过程获得深度革命效果，完成了体制的自我修复、创新和完善。这些改革经验可以归纳为：(11)

► 经济改革与政治改革交互推动，循序渐进；

► 在改革过程中发现问题、确定目标和解决方案；

► 始终保持改革的节奏和动力；

► 先易后难、先局部后全局、先破后立的改革顺序；

► 强调分配，做大增量，用激励带动改革；

► 把握改革时机，注重改革可行性。

这些改革经验通常被归纳为“渐进改革”。渐进改革与激进改革作为人类社会存在的不同改变路径选项，其可用性取决于多项条件，包括改革事项的特征、改革者的能力和外部支持条件。部分苏联东欧社会主义国家采取了激进的改革，不仅急速引入西方的政治体制，而且同时在经济领域急速引入了仅仅在南美部分国家取得过有限成功的“休克疗法”。由于缺乏稳定、专业和有权威的协调中心，缺乏新体制发挥作用的共同认知基础和社会期望，更由于在设定最终改革目标上的不切实际和盲目照搬，激进改革的结果在短期内是破坏性的，也没有创造长期增长和繁荣的基础。

中国的改革开放不是理论而是实践驱动的。渐进改革的主要困难，是如何在旧的系统中植入创新。除了避免排异效应，还要确保改革持续不断地复制、推广和升级迭代——苏联也曾经在体制内进行过渐进改革尝试，但改革终于被原体制所吞噬。中国的改革在国家的强力主导下，用解放生产力所带来的红利，克服制度性交易成本的束缚，形成了有中国特色的政策实验路径，包括：(12)

► 识别改革需要并形成初步的内部共识；

► 在最有可能获得成功的地点或领域开始试点；

► 中央或上级给试点政策以尽可能的政治支持与资源保障；

► 积累信息、知识和信任，降低政策扩散的成本；

► 允许类似的政策创新，实现政策的一般化乃至法律化；

► 上下轮政策周期的嵌套和不同政策的联动。

渐进改革的效果最直接反映在中国的五年改革周期上。在渐进调整积累到了一定程度，集中的、法定的、较大幅度的、相对整体性的在顶层设计层面的调整才会出现，然后必然要求一个较为稳定的时期来适应和巩固该调整，较为完整地获取改革红利，并积累下一次调整的动能。这种调整节奏与我国基本政治制度尤其党的代表大会制度的节奏紧密结合起来，即党的代表大会的五年周期。比如我国的市场经济改革存在明显的五年周期，1982年党的十二大提出了“计划经济为主，市场经济为辅”经济改革路线，1987年十三大将其调整为“计划与市场相结合”，而1992年十四大则提出了建设“有中国特色的社会主义市场经济”，展现出有序的认知深化和政策递进过程。利用基本政治制度的节点来推动改革经验的凝练和升级，而在节点之间进行微观探索与调适，成为有中国特色的政治经济周期现象。在进入新时代以后，对顶层设计的适时调整变得更加主动和活跃。比如将国家治理现代化作为全面深化改革的总目标、对经济新常态的判断和提出、对国内国际双循环新发展格局的提出，都是在顶层设计层面对国家所面临现实问题的制度反馈，体现了国家总体协调、统筹与领导能力的增强。

如果说渐进改革是中国改革的唯一正确选项，其成功的关键则是中国共产党的转型及其不断成熟的治理供给能力。(13)党在中国体制的内嵌性和核心地位，使得任何忽略党的对中国现代化发展成就的解释，都是片面的、不充分的甚至错误的。以1978年为起点的中国治理选择，其根本逻辑不是否定党与国家、与人民利益的一致性，而是调整、改善和优化党的领导方式，实现党对市场经济和开放社会的驾驭，同时推进对党和国家权力的制度性规范和约束。(14)在这个过程中，共产党逐步完成了从革命党向执政党的转变，逐渐摸索和掌握了对复杂经济社会的治理之道；同时保持了马克思主义政党的人民性，始终将国家和人民的利益作为党的最高宗旨。

因此，中国的治理变革一开始就不是以西方模式为参照系和坐标。改革是问题驱动和经验验证的过程，也是多向和动态的学习过程。一个强大的、善于学习和自省的、独立于利益集团的人民政党，是带领一个庞大的发展基础薄弱的多民族国家向前持续发展的基本条件。党始终是各项改革的协调中心和平衡力量，是制度的创制者和维护者，这对渐进改革的有序推进及活力释放是至关重要的。

进入到21世纪以来，尤其中国经济进入新常态以后，改革也步入了深水区。深水区并非是简单地表明推进改革的难度更大了；在改革的每一个重要关口，涉及高度的不确定性，触及深层次利益关系和矛盾，都会对改革者带来巨大的考验和压力，需要改革魄力和智慧。习近平总书记亲自提出改革进入深水区的概念，表明在当前阶段，改革的可参照物减少、已有改革的边际效益下滑、既得利益的束缚增加、进一步改革的复杂性和协调性要求越来越高。(15)要在深水区推动改革，既要有壮士断腕的勇气和凤凰涅槃的决心，也必须继续坚持解放思想、实事求是的辩证思维。深水区的改革并不否定渐进改革的基本逻辑，但对已有改革路径提出了更高要求：

► 改革应该在法治的框架下开展；

► 改革要在体制层面持续推进和升级；

► 改革的科学性和协调性要求更高；

► 顶层设计的调整要更主动和积极；

► 用创新尤其科技创新来创造改革新动能；

► 更多发挥市场、社会等非国家主体的作用。

国家治理现代化是对1978年以来改革实践的总结，是一个活的、不断创新的实践和理论体系。中国国家治理现代化是在西方发达资本主义体系外建成现代化治理体系的一个伟大尝试，展现了在有效发展与治理基础上，中国共产党与人民所建立起来的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。“中国之治”的基因，既包括中国的传统治理智慧，(16)也包括新中国成立后的社会主义建设实践，还包括在改革开放以来对全球实践的学习借鉴，因此其天然包含了人类社会发展的规律性和普遍性，提供了一个有别于西方的治理知识体系。随着中国全球影响力的进一步扩大，以及“一带一路”建设的深入开展，中国治理模式也将日益完善。