第二节　人民城市：中国城市治理的新坐标

城市自诞生以来始终是经济社会活动的中心。我国改革开放的起点在农村，主战场在城市。中国自1978年以来实现了人类历史上最大规模的城镇化转型，也在该过程中完成了工业化的历史任务。2019年中国人口城镇化比率首次达到60%，比1978年提高了42个百分点，超大规模城市和城市群不断出现。城市持续繁荣与稳定成为国家持续繁荣与稳定的基础。

与农村工作相比，城市工作因为其涉及层面与事务的广泛性和复杂性，在政策实践和理论探索上缺乏对城市改革的集中关注，而一般是分解在不同的领域和部门的改革议程上。城市治理的定位也因此取决于城市工作的千针万线与统揽协调之间的平衡。在时隔37年后，中央城市工作会议于2015年12月下旬在北京召开，首次提出“城市治理体系和治理能力现代化”；表明在新的形势下，城市工作的整体性需要越来越重要，城市工作对其他各项工作的牵动和集合作用需要全面加强。

城市治理是国家治理中承上启下的承重层。良善的城市治理，既要有效衔接国家的顶层治理结构和基层治理动态，还要形成城市发展的自我动能和特色取向，尊重城市发展规律，提高城市工作的全局性、系统性和持续性，有效回应城市层面的治理问题。沿着国家治理的内在逻辑和城市治理的实践路径，以人民为中心的城市治理正在逐步形成我国城市治理的新坐标，代表了城市治理体系在价值、制度和技术层面的三位一体有机统一，凸显以人为本的发展理念和将城市作为社会生态体系的观点。图1-1总结城市治理体系的基本框架。

一、以人民为中心实现城市治理的价值重塑

以人民为中心对城市治理进行价值重塑是城市治理现代化的规范前提。城市治理首先要明确依靠谁、服务谁的价值归宿问题，才能对城市治理中存在的复杂问题做出经得起历史考验的决策。在中外城市发展历史上，城市始终是各种政治力量角逐的中心地带，城市治理是权力、资本、观念、历史和传统等各种因素交相作用的结果。城市现代化为人民主权创造了更好的条件，但人民作为城市最终所有者的地位，在形式上和实质上还需要得到充分体现。改革开放以来，我国城市发展过程中也出现经济增长主导、发展不均衡、城市过载、社会矛盾积累、城市病等情况，都制约了城市品质和功能的发挥，限制了人民对城市的获得感和满意度。

以人民为中心的城市治理，必须在价值层面把握三个定位。第一，人民是集合的个体，个人是人民中心的起点。在个人之间的区别外，对人民需求和利益的判断，既要有全生命周期的观点，平衡人在不同生命阶段的需求；也要有全面需求的观点，平衡人在同一阶段的不同需求；还要有需求层次的观点，平衡人的不同层次需求及其演进。第二，人民是个体的集合，集体是人民中心的依托。这种集体的单位，从空间上可以从社区居民往上延伸到城市居民的层面，从时间上可以从当前的人民延伸到未来世代的人民。从集体角度看人民需求和利益，并不是简单地看均值和全量，还要看结构、层次和趋势，形成有区别有层次的公共产品供给，既实现对较大面上需求的回应，又形成对人民整体发展态势的回应和引导。第三，人民的中间层是其组织化的载体，包括政治、经济、社会和其他类型的组织。这些组织对人民的政治、经济与社会等多种需求进行组织化的表达，也是以人民为中心的城市治理的当然主体和客体。

在西方的治理理论中，治理价值通过政治势力在一个分权与制衡的制度框架下的竞争、结盟和妥协来平衡与实现。大卫·罗森布鲁姆构建了相对周延的公共治理价值分析框架。该框架将公共治理价值区分为管理价值、政治价值与法律价值，具有不同的内涵、治理结构和公民视角。(18)这些价值及其一般形态反映了现代社会的进步和发展，具有一般性；但是在价值实现和平衡上，西方主要借鉴三权分立的体系。与之相对应，以人民为中心的思想提供了一个新的价值平衡路径。治理价值的内容与中西平衡路径如表1-1所示：

因此，以人民为中心的城市治理价值重塑本质上是国家治理的基本逻辑在城市层面的落实。我国城市治理在尊重民意、汇集民力、凝聚民智和改善民生等方面有丰富的实践和发展，特别体现在三种机制的建设上：

人民需求的发现与整合机制。当前城市治理中形成了多渠道多层次的民意发现和整合机制。第一是党群关系继续巩固和完善，在城市治理中贯彻党的群众路线，完善党员、干部联系群众制度；健全联系广泛、服务群众的群团工作体系。第二是人民通过人民代表大会制度行使国家权力得到充分保障，地方人大及其常委会依法履职和监督“一府一委两院”，人大代表同人民群众的联系进一步增强。第三是社会主义协商民主继续完善，政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商在城市治理中的作用进一步发挥。第四是基层群众自治与共治制度发展。在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中，居民自治和社区共治有效推动了基层直接民主制度化、规范化和程序化。

人民利益的实现与调适机制。在城市民意有效表达基础上，行政主导和多元协助的人民利益实现与调适机制是“执行力”的关键。“执行力”的基础是城市行政管理体系的完备，在城市政府层级之间、条线之间和区块之间形成面向公共事务的整体性治理结构和过程，在明确的发展规划、清晰的考核指标体系、有效的问责机制下，推动各项城市工作平稳落实。高素质的公务员、清晰合理的流程设计和责任范围、对科学技术的广泛采用，是城市政府公共管理能力的核心。同时，人民的多元参与是改善和提高行政能力的重要机遇。通过伙伴关系、战略合作、购买服务等多种方式，将外部资源引入到城市治理过程中，有助于拓宽人民利益的实现渠道。

人民满意度的评估与反馈机制。人民是否满意是评价以人民为中心的城市治理效果的最终依据，反映在城市居民对政府和城市整体运行的满意度上。人民满意度存在主观与客观的评估机制。主观的机制包括当前一些城市采用的人民满意度调查，比如珠海市从1999年开始实施的“万人评政府”年度考核；也包括专业机构发布的城市幸福指数排行榜等。客观的方式则反应在城市的人口流入和流出的变化趋势上，即人民对城市的治理水平“用脚投票”。(20)这些主客观机制所揭示的满意度信息以多种方式进入到官员和部门的考核中，以及城市规划和发展的决策中。

二、以人民为中心推进城市治理的制度完善

以人民为中心的城市治理要求形成有利于“共建共治共享”的城市治理制度环境，不断从人民的需求出发对治理体系进行再设计，并在城市治理过程中充分纳入人民及其组织。由于城市经济社会资源的丰富性和可得性，政府可以通过与外部组织合作的方式，极大扩展公共事务的治理能力，也一定程度减少自身的治理责任，形成将政府治理、合作治理、自治理兼容并包的复合型城市事务治理体系。因此城市治理的制度完善，首先需要明晰政府、市场与社会的各自的以及共同的公共事务治理权利与义务，进而发展基于共同目标的可问责的各种合作关系。

城市公共事务治理中存在备选的形态（见图1-2）。当治理权威来自政府或其他具有国家属性的公共主体时，属于政府治理；当该治理权威主要来自非国家的治理主体例如企业、非营利组织或社区团体时，属于自治理；而当治理权威来自上述两种主体或其混合体，并存在相互交换、结合与共享时，属于合作治理。治理形态应该根据治理事务的性质来选择和运用。通常在所有的公共事务治理过程中都几乎不可避免地存在不同权威的注入，因此所有的治理形态都在事实上是相对的。这些治理形态在城市治理实践中都普遍存在。

政府治理。城市治理中的主体仍然是政府，但政府治理的方式正在发生重大的转变，即在治理理念上从管理走向服务，在方式上从部门中心走向整体性政府。(21)这些转变首先体现在对直接行政治理的再造。城市中大量的传统公共行政过程正因循善治的价值而进行调整，比如将高效、循证、结果导向、透明和问责等融入公共组织的运作过程中，实施政务公开、绩效审计、告知承诺等改革事项。这些治理事务通常有明确的牵头单位和责任单位。其次是各种缺乏直接等级关系的政府间合作。当前城市发展越来越依托于各种跨部门、层级和区域的政府间合作，这些合作中上级权威的支配性程度不一，存在从外部驱动为主到内部驱动为主的变化，例如普遍存在的议事协调机构、区域发展联盟和城市联盟等。这些合作相应地将网络治理不同程度引入到政府治理中，扩展了后者的范围。

合作治理。当其他类型的治理主体和政府以正式或非正式的制度化合作来提供城市公共产品时，就形成了以交换治理权威为基础的共治形态。这方面的实践非常广泛，例如参与式预算、价格听证会等公民参与决策；通过公私伙伴关系或其他战略伙伴关系实现的重大基础设施和项目的建设与运营；通过购买服务实现对各类城市管理和民生事务的治理；城市居委会、社区委员会在居民小区和社区层面实现的共同治理等。(22)合作治理所需的信息、资源、生产力与合法性来自合作方的共同注入，政府与合作者在最大化公共利益的共识下，实现各自的组织目标。由于合作以实现公共治理为基础，尽管合作者的关系在理论上是平等的，通常政府仍然扮演主导者的角色，以确保合作的公共性特征。由于现代城市政府能力的有限性和公共服务需要的无限性，合作治理是政府扩大其能力范围的关键手段，对合作关系的管理也成为考验政府能力的重要方面。

自治理。城市中的经济、社会和其他主体通过制定和执行有一定约束力的规则，可以在政府以外实现在特定范围内对某些公共产品的供给，例如相对独立的行会组织、社会组织、社区组织、同学会等，也包括一些大型的企业。此外，城市生活共同体所承载的大量非正式规则，也在塑造个人、家庭、组织和社会行为上发挥了重要作用。自治理不是对政府治理的替代而是补充，必须遵循法治的边界，其效力依赖于传统、共识、信任和外部期望等社会资本。城市社会越发达，社会资本越丰富，则自治理的空间就可以越大。自治理是成本最低的治理形式，也是我国城市当前亟须增强的治理形态，以应对城市生活复杂化后所出现的政府治理真空。

三、以人民为中心设定城市治理的技术路线

城市治理的技术路线代表了一种工具的观点，即在价值和制度框架下，利用技术最大程度实现其所设定的目标。技术包含相对软性的制度技术，即通常所讲的治理工具，以及相对硬性的科学技术包括在第四次产业革命中突飞猛进的新兴科学技术。通常技术本身并不先验地包含特定的价值取向，而主要是在制度嵌入的过程中完成其对政策目标的靶向设定，并在实际运行中不断优化调整。以人民为中心的城市治理，要求在技术采纳上给人民以最大的便利度、参与度和满意度。

治理工具。治理工具是为影响市民行为和实现特定政策目标的一系列备选机制，这些工具促使市民遵循、利用或参与政策实施。治理工具在传递信息、塑造激励、影响价值和施加控制上存在不同的机制和杠杆，精细化城市治理要求对这些工具进行有针对性的选择与组合，以最好地回应特定事务的治理需要。对治理工具的分类存在很多不同方法，本书主要借鉴施耐德和英格拉姆从作用机制角度进行的划分，将治理工具分为权威性工具、激励性工具、赋能性工具、象征与劝导性工具和学习性工具。(23)

权威性工具利用政府的合法性权威来对特定行为实施允许或禁止。这在中国的城市治理中是最常见的技巧，比如烟花禁放、车辆限行、禁烟、房屋限购等，也包括逐步放开生育限制、放宽落户要求等。激励性工具通过施加正面或负面的收益来影响人的行为，比如购买新能源车的财政补贴和免费上牌、开办养老院的一次性和年度性补贴、梯度电价和水费等。赋能性工具通过提供信息、训练、教育和资源使得市民能够采取某种决策或行动，比如提供助学贷款、为新生社会组织或科技企业提供孵化服务、为失业人员提供再就业培训等。象征与劝导性工具通过对形象、符号和标签的宣传来影响人们的价值判断和偏好，从而改变行为，比如对环保意识、隐私权力、公共规范等的宣传。最后，学习性工具在问题及其解决方案不可知或不确定时，通过政府机构和政策受众之间的互动来形成解决方案，例如听证会、咨询委员会、恳谈会、征集群众意见等方式。很多政策目标往往需要多种治理工具的组合才能成功或最大限度成功，例如吸烟控制就需要将公共场所禁烟、未成年人禁烟、罚款、高税收、烟草包装上的健康警告标志、学校教育中的烟草有害宣传等方式结合起来。

当前城市治理中的创新主要体现为治理工具的创新，尤其表现为较少依赖权威而较多依赖激励和共识的创新。例如北京大学城市治理研究院2019年发起的首届“中国城市治理创新奖”所评选的10个优胜项目，主要采用了激励、赋能和教化等手段，清晰反映出了在人民城市建设中治理工具的发展趋势。

技术工具。技术工具是城市治理过程中所采纳的技术方法。与私人部门类似，公共部门的生产力也直接受到其技术应用的影响。政府的技术采纳既包括其内部技术体系，也包括其与政策对象互动时的技术界面，二者具有相辅相成的关系。在第四次产业革命的大背景下，政府的技术升级与再造关乎公共部门在整个社会生态系统中的竞争力，全球领先城市的公共部门均在利用新技术来提高自身效能。在这种情况下，技术采纳的路径非常关键，以人民为中心的城市治理要求在技术采纳上体现民主、民治和民享的取向，体现出对市民个人和群体的人本关照。

以人民为中心的城市治理技术工具体系建设应该体现出易得性、简单性、参与性、主动性和互动性的特征。易得性是技术的低门槛，即使用城市治理技术体系对市民而言简便易行，可以通过多种方式接入，比如通过电脑、手机和其他终端设备，通过电话，以及通过实体大厅办事的方式。简单性是技术的普适性，让不同阶层、专业和受教育水平的民众都可以理解和操作；类似木桶原理，要让技术能力较低的人也能够使用。参与性是指民众可以有机会参与技术体系的采纳、更新和完善的决策，同时通过技术创造公民参与的平台，体现技术赋能民主的价值。主动性是指技术在朝向智能化发展过程中，要主动发现和满足民众的需求，使城市治理更有预见性。互动性是指技术体系的运作应该是双向的，政府与市民在多重互动中解决问题，也在互动中构建信任和情感联系。

技术工具的运用不仅仅是城市治理价值与制度的体现和延伸，它也可以反过来成为撬动城市治理颠覆性发展的技术动因。当前城市治理中对新技术的采纳和应用，正在成为推动城市治理制度体系乃至价值体系深刻转型的关键动力。