第三节　上海超大城市治理：集成创新的演进

上海是中国最早的现代城市之一，是中国工人阶级的发源地和中国共产党的诞生地。自1949年以来，上海经历了从远东大都市向计划经济工业中心的转变，在改革开放以后阔步走向社会主义现代化国际大都市。作为改革开放排头兵和创新发展先行者，上海在城市治理上通过集成创新，形成了全面现代化的发展态势，形成了中国特色城市治理的体系和能力，成为国家治理现代化在城市层面的优秀代表。

上海的城市治理转型发生在巨幅人口引入、高度老龄化、产业结构大幅转型、社会结构剧变和对外开放持续深入的时期。通过对内对外学习，立足自主创新突破改革瓶颈，上海不断攻坚克难，经济与社会活力持续释放，人民的幸福感、获得感和安全感不断上升，人与人、人与自然和谐相处的城市生态不断形成。上海正在成为令人向往的创新之城、人文之城和生态之城。

集成创新是上海城市治理的基本经验。城市是存在高度内部相互依赖的复合共同体，城市工作必须在系统思维指导下对城市治理的要素、结构和功能进行协调，对重大事项进行深入研究、周密部署和系统推进。集成创新第一是要求在各城市治理领域的持续和深入的创新和发展，形成各领域的创新活力和发展动能；第二是要求在不同领域的创新与发展之间，形成相互联动与衔接关系，即朝向整体性发展，形成领域间合力与整体发展势能；第三是在城市治理的不同层面，即价值、制度与工具之间形成有效衔接和相互支撑。集成创新是试错演进和治理设计共同发力的结果，是对城市生命体的有机性和进化性的回应。

一、集成创新：上海超大城市治理的再出发

自1990年浦东开发开放以来，上海的经济社会进入到跨越式发展的新阶段。2001年，国务院批复《上海市城市总体规划（1999—2020年） 》，明确上海要建设国际经济、金融、贸易和航运中心。到2006年，上海市生产总值首次突破1万亿元。随着上海经济社会的持续发展，城市发展和治理各领域和各事项的关联性、互嵌性和共生性越来越强，原有的局部尝试、单点突进再线面带动的改革创新模式面临越来越大的制约，单项改革的效益很容易被缺乏配套的系统所稀释，因此城市治理中的变革与创新更多地需要在纵向和横向上予以顶层设计和有序推进，增加系统性和整体性。这无疑意味着更多地协调需要和改革难度，也意味着在创新模式上的调整。传统的历史文化底蕴、长期的城市治理经验和雄厚的经济技术发展水平，以及正确的城市发展定位，为上海在21世纪走向集成创新的发展模式创造了基础。

集成创新的起步与探索阶段（2005—2010年）。2005年6月，国务院常务会议批准《上海浦东综合改革试验区框架方案》，浦东成为全国首个综合配套改革试验区，这是继浦东开发开放以来又一次始于浦东的重大国家战略。综合配套改革的推出反映了中国在2001年加入世界贸易组织后取得井喷式经济增长后的主动反思。尽管中国经济在2000年以来快速增长，2000—2005年间国家年财政收入平均增速为19%， (24)但原来行之有效的增量改革的边际效益和改革带动效果显著下降。在经济体制、行政管理体制、社会管理体制之间的改革与发展缺乏平衡与配套，相互制约的情况比较明显。在缺乏制度创新情况下，地方的发展竞争会导向以向中央争取优惠政策为主要办法，以资源扩张、牺牲环境和压低成本为主要抓手的低质量发展道路，无法带动资源配置和经济社会运行的升级发展。

上海更直接地感受到缺乏制度创新所带来的发展天花板。在90年代浦东开发开放的政策红利逐步释放后，上海在长三角区域发展的“龙头”作用和全国经济发展的“四个中心”作用并未显著形成，反而受到了其他地区的低成本加工优势的挑战。同时，上海传统的“大政府”体制并没有得到根本扭转，政府的行政审批事项繁多，充满活力的市场与社会体制有待建立，进一步限制了城市的综合竞争力。

浦东的综合配套改革代表了上海城市治理理念和思路从追求“政策红利”向追求“制度红利”的转变，也代表了从单项改革向系统改革的转变。在争取国家综合配套改革试点的过程中，上海主动提出了“三不”原则：即一不要（优惠 ）政策，二不要项目，三不要资金；要求中央支持的主要是配套改革的自主权。在关键的配套改革领域，上海提出了“六化一体”的方案，即经济运行市场化、商务环境国际化、功能开发区域化、增长方式集约化、公共事务社会化和政府管理法治化的改革思路，推动把浦东新区建设为全国行政效率最高、行政透明度最高和行政收费最少的行政区之一，加快推进政府职能转变和政府管理创新。

浦东的综合配套改革迅速撬动了上海全市范围内的整体改革推进。上海的经济发展方式转变迈出实质性步伐，2010年第三产业增加值占全市生产总值的比重达到57.3%。“四个中心”建设取得重要突破，城市建设管理和发展布局明显优化，在将南汇区划入浦东新区和实施黄浦区和卢湾区“撤二建一”后，区域功能明显提升。智慧城市建设加快推进，初步建成枢纽型、功能性、网络化基础设施体系。文化大都市建设取得新进展，公共文化服务体系持续完善。以民生改善为重点的社会建设全面推进。廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障房、动迁安置房“四位一体”的住房保障体系基本形成，并稳步开展个人住房房产税试点。党的建设不断加强，基层党组织党务公开全面推开，“公推直选”积极推进。区域化党建充分展开，“两新”组织党建、“楼宇党建”全面实施。惩治和预防腐败体系基本框架初步建成，“制度加科技”预防腐败工作成效明显。政府的职能和履职方式转变取得显著进展，“十一五”期间调整和取消行政审批事项952项，取消和停止征收行政事业性收费312项。城市的信息化、市场化、法治化水平不断提高。

2010年上海举办了一届成功、精彩、难忘的世博会，生动诠释了“城市，让生活更美好”的主题。世博会使得上海市容市貌焕然一新，城市管理水平和市民素质明显提高，城市精神内涵更加丰富，城市国际化程度显著提升，有力带动了上海市城市能级的跃迁，走上科学发展的可持续道路。

集成创新的发展与成熟阶段（2011—2015年）。在2010年上海世博会刚刚结束之际，11月初召开的中共上海市委九届十三次全会强调上海在“十二五”期间要下决心走“创新驱动、转型发展”的道路，为上海走集成创新路线树立了新旗帜。2012年中共上海市第十次代表大会报告对“创新驱动、转型发展”进行了全面理论总结，即“把促进人的全面发展作为创新转型的根本目的，把深化改革开放作为创新转型的强大动力，把培养、集聚和用好人才作为创新转型的关键所在，把改革完善党的领导方式、执政方式和保持党的先进性、纯洁性作为创新转型的政治保证，以制度创新保障和推动观念、科技和文化创新，以创新驱动发展，在发展中加快转型，在转型中提升发展质量和效益”。在该年底的中共第十八次全国代表大会报告中，“创新驱动发展”上升成为国家战略。

上海提出“创新驱动、转型发展”战略较早地预示了中国经济新常态阶段的到来，并对之提出了城市对应之策。随着入世效应的释放、人口红利的消失，以及中国产业结构在整体上走向服务业化，劳动生产率和经济的快速增长难以为继，新的增长必须走高质量和可持续发展的道路。就上海来看，2011年常住人口达到2347万，超过《上海市城市总体规划（1999—2020年） 》中对2020年总人口2000万左右的规划，继续通过人口增长拉动经济增长的空间几乎完全消失。同时，上海在1979年即进入老龄社会，并逐步走向高龄化。上海产业结构的服务化更是走在全国前列。在2008年，上海经济增长率首次进入到个位数时代。经济新常态的到来也使得社会、环境、文化等多个领域的问题变得更加复杂和尖锐，城市可持续发展的任务愈发艰巨。(25)

以改革创新统领全局，上海在稳增长、调结构、转方式、惠民生等方面同时取得重要阶段性进展。经济转型升级取得积极成效，2015年人均生产总值突破10万元，第三产业增加值占全市生产总值的比重超过67%。经济发展的质量和效益不断提高，全社会研发经费支出占全市生产总值的比例达到3.7%。2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区正式成立，成为推进政府职能转变、促进贸易投资便利化和营造国际化市场化法治化营商环境的加速器。上海在营业税改征增值税、国资国企改革、教育综合改革、司法体制改革试点、文化体制改革等领域取得全面突破。“四个中心”建设步伐明显加快，中心城市功能进一步强化。生态文明建设取得明显成效。深入推进节能低碳发展，全面实施大气污染防治，大力推进污水厂网建设和污染源截污纳管，全市森林覆盖率达到15%。同时，基本社会保障制度实现全覆盖，城乡居民养老保险制度实现统一；社会治理创新和基层建设不断夯实，基本公共服务体系全面完善，社会养老服务体系基本建立，住房保障体系逐步健全。智慧城市建设稳步向前，城市科学化、精细化、智能化、法治化管理水平不断提高。

2015年，上海建设具有全球影响力的科技创新中心的新定位代表了上海在实现集成创新上的新起点。上海出台的《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》，要求把上海“建设成为世界创新人才、科技要素和高新科技企业集聚度高，创新创造创意成果多，科技创新基础设施和服务体系完善的综合性开放型科技创新中心，成为全球创新网络的重要枢纽和国际性重大科学发展、原创技术和高新科技产业的重要策源地之一，跻身全球重要的创新城市行列”。《意见》的22条涉及创新生态的全链和全域，本身就直接体现了集成创新的理念。与上海已有的“四个中心”建设所存在的较强的全球转移效应相比，全球科创中心具有更强的以内涵发展为基础的创造效应，具有更为深厚的发展空间；并且与“四个中心”存在全面的技术支持和业务融合，为推进上海城市治理进入新阶段创造了条件。

集成创新的提升与加速阶段（2016—2020年）。“五大中心”的新定位和“创新城市”的新方向，将上海推进到了“没有改革创新就不能前进的阶段”。(26)2017年国务院正式批复了《上海市城市总体规划（2017—2035 年）》，规划提出将“上海建设成为创新之城、人文之城、生态之城，卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市”。上海的城市发展定位进一步拔高，要对标国际最高标准和最好水平，即对标纽约、伦敦和东京等全球城市，到2035年实现在重要发展指标上达到国际领先水平，打造以上海为核心城市的长三角世界级城市群；展望2050年，上海都市圈的各项发展指标要全面达到国际领先水平。同时，城市发展定位也在全球治理体系中再确定，要争做推进全球经济再平衡的排头兵、凝聚创新知识全球化的桥头堡和参与全球贸易投资规则重构的先行者。(27)简言之，上海始终是中国的上海，但上海也必须是世界的上海。

上海建设卓越的全球城市是国内国际发展形势的新要求。从2010年起，中国的经济总量稳居世界第二，进出口贸易总额从2013年开始也经常处于世界第一。中国的崛起带来全球的进一步反应，既包含摩擦和压力的增大，也包括期望的增加。随着全球民粹主义的抬头，逆全球化苗头扩大，美国对中国的贸易战和科技战越演越烈，试图建立跨太平洋伙伴关系协定（TPP）这样的将中国排斥于外的区域贸易集团。这要求中国必须主动回应，主动开放市场，主动向高水平国际化迈进，不仅要自主创新，而且要形成本土创新的全球引领效应。在国家层面，中国提出了新的全球理念，包括“一带一路”倡议和人类命运共同体倡议。宏观形势对上海提出了新的要求。2013年成立的中国（上海）自由贸易试验区，就是自主创新和开放的一个重要战略。2014年新成立的新发展银行（金砖银行）总部落户上海，2018年首届中国国际进口博览会在上海举办，都充分展示了中国开放市场、包容竞争和积极主动提供全球公共产品的发展方向。

在这种形势下的上海城市治理集成创新展现了更高的系统性。在中共上海市第十一次代表大会的报告中，强调“加强改革系统集成”，“系统推进全面创新改革试验”。“创新”一词在该报告中出现了102次，与中共上海市第九次和第十次代表大会的52次和65次相比，展现出持续和快速增长的关注度，创新已经成为上海制度文化的一部分，获得了广泛的共识。

新时代上海的创新将“五位一体” “四个全面”和“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念有机结合起来，具有了更广和更深的拓展空间。在2016年以来，上海城市治理取得了重要进展。城市经济保持较高增速，2019年人均国内生产总值突破15万元；中国（上海）自由贸易试验区建设总体实现三年预期目标，外商投资管理、境外投资管理和商事制度改革得到深化，确立了以负面清单管理为核心的投资管理制度，证照分离等改革试点顺利推进。五大中心建设取得重大进展，全社会研发经费支出在2019年首次达到全市生产总值的4%。基层社会治理进一步加强，街道招商引资职能全面取消，工作重点聚焦公共服务、公共管理和公共安全；网格化管理进一步夯实，启动建设城市运行管理平台系统，推动城市运行“一网统管”；民生保障工作全面推进。生态环境持续改善，“五违四必”区域环境综合整治等工作坚实推进。由于上海多年集成创新所创造的发展平台，在2018年首届中国国际进口博览会上，习近平总书记宣布党中央交给上海三项新的重大任务，包括增设中国（上海）自由贸易试验区新片区、在上海证券交易所设立科创板并试点注册制，以及支持长江三角洲区域一体化发展等三项新的国家战略。

2018年3月，全国“两会”期间上海市率先提出的“一网通办”改革，代表了上海城市治理集成创新的提升和加速，即开始系统运用先进科学技术来实现制度集成创新。“一网通办”着眼于“进一网，能通办”，通过运用数据技术，深化业务流程革命性再造，推动政务服务从部门管理为中心向用户服务为中心转变，逐步使群众和企业到政府办事像网购一样方便。通过开通运行“一网通办”总门户和多个服务接入移动端，实现统一身份认证、统一总客服、统一公共支付平台、统一物流快递，推进审批服务事项全程通办、全网通办、全市通办，一个全新的政民与政企服务界面正在形成。“一网通办”正在成为重塑上海城市政府和城市治理的策源性和牵引性力量，成为上海走向全球城市的关键整合性力量。

二、上海超大城市治理集成创新的基本经验总结

人民性是统摄上海超大城市治理的关键内核。在2019年习近平总书记考察上海期间，提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，深刻说明了上海在改革开放以来完成城市转型和发展的关键就在于坚持和贯彻了人民城市的发展路线，实现了城市治理在价值、制度和工具上的同步协调发展。

以价值引领锚定城市发展的社会主义方向。上海作为中国工人阶级和中国共产党的发源地，城市治理始终遵循“社会主义”发展方向，继承和发扬上海的人民城市传统。这首先反映在党依法领导人民治理城市的实践上。上海始终坚持和加强党对城市工作的全面领导，健全党委统一领导、党政齐抓共管、全社会共同参与的城市工作格局；形成了党委一届接着一届干，不断将改革与发展推向深入的奋斗局面。在改革开放过程中，不断锐意探索符合超大城市特点和规律的基层党建新路，始终保持党心民意的同频共振，最迅速地感知和回应人民的需要。通过法治推进城市治理，完善科学决策、民主决策和依法决策机制，坚持公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等重大决策法定程序。同时，不断加强干部和公务员队伍建设，铸就了有上海特色的“不需要高薪也能养廉”的高效清明的干部队伍，在面对复杂的经济与社会形势时保持了社会主义的本色和定力。2020年6月，中国共产党上海市第十一届委员会第九次全体会议通过了《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》，成为上海在新时代建设人民城市的政治宣言和基本方略。

善于平衡改革、发展与稳定的关系。决策尤其宏观决策是事关城市发展方向和成败的关键。从1990年浦东启动开发开放，到1992年确定上海“一个龙头，三个中心”的发展目标；到2001年国务院批准《上海市城市总体规划（1999—2020年）》，明确上海建设社会主义现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易与航运中心的目标；到2005年浦东首发综合配套改革；到2013年设立中国（上海）自由贸易试验区；到2015年提出建设具有全球影响力的科技创新中心；到2017年在《上海市城市总体规划（2017—2035年）》中提出建设“卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市”，上海对城市功能、发展取向和目标定位的认识不断提升，政策调整的加速度不断提高。除了反映城市实力和自信的增强，每一项宏观战略目标的确定和落实都取决于治城者以综合协调推进中心工作的统筹能力。这种能力尤其体现在对上海的改革、发展和稳定三个大局的平衡把握上。在80年代，上海的改革与发展曾经因为中央对稳定的考虑而一定程度滞后。90年代以来上海改革开放的实践表明，在中央的正确领导和全国的支持下，上海是有能力以改革求发展，以发展促改革和保稳定，同时以稳定来创造改革和发展的最佳环境。上海的公共部门文化与上海在2007年正式提出的“海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和”城市精神一脉相承，充分体现了在党委集中领导下，一个开放、包容、责任和进取的政府所具有的决断力和领导力。

正确处理地方与全国的关系。上海是全国人民的上海，必须始终谨记自身在全国整体发展中的中枢和牵头作用，增强大局意识和全局观念，在坚持全国一盘棋的大格局下谋求自身的发展，不断扩大城市发展的外溢效应和联动效果。在抗战以前，上海的工业产值曾经占全国工业产值的一半左右；新中国成立后，上海的经济技术优势对整个计划经济体系的发展做出了重大贡献。在整个计划经济时代，上海创造的财政收入经常占全国财政收入的15%以上，其中绝大多数部分都贡献给中央财政。这种模式在改革开放以后仍然得到延续，1980年上海公共财政收入174.73 亿元，占全国的15.06%；同期公共财政支出仅19.18 亿元，即财政总收入里中央支配部分占89%。2019年上海创造财政收入14646.79亿元（不含关税及海关代征税），中央支配部分占51.1%。(28)在重要的涉及央地关系的改革例如1994年分税制的实施中，上海都发挥了表率作用。上海作为中央试点和自主创新的前沿政策实验场，为一系列全国性制度变革和政策创新的落地提供了关键经验和实施标准，使得“上海创造”具有了与计划经济时代“上海制造”相媲美的声誉。上海不断发挥中心城市的示范和带动作用，并在长江三角洲区域高质量一体化发展中发挥龙头带动作用。全国支持上海和上海反哺全国的模式，是在全国范围内对上海开展共建共享的生动体现；坚持服从大局、服务国家，在全国发展一盘棋里面找准自身发展方向和责任，也是上海始终能够得到中央信任、活跃在改革第一线的根本保证。

始终把民生改善放在城市治理的首位。人民是城市的主人，也是上海在谋划和推进改革时的依托和归宿。自80年代以来，上海的民生事业沿着底线民生、基本民生和质量民生的层面不断创新发展，建成了普惠均衡的社会保障网和公共服务网，并进一步朝着满足多层次、个性化和高品质的民生需求方向迈进。上海始终直面群众生活的“急、难、愁”问题，以壮士断腕的魄力和敢为人先的勇气，建立起制度化的响应机制和解决方案。上海于1991年在全国率先建立了具有中国特色的住房公积金制度，在1993年率先探索实施城乡居民最低生活保障制度，并在90年代末首创“4050”工程破解城市再就业难题，在2005年率先提出构建“9073”养老服务格局的发展思路。同时，在民生事业发展上，应对人口结构复杂多元的情况，上海城市公共服务正朝向服务最大比例的群众、具有最广的覆盖面和体现最大公约数的原则发展。(29)作为上海城市发展里程碑的中国2010年上海世界博览会，其主题“城市，让生活更美好”，反映了上海在更高层次上以民为本和谋取内涵式发展的方向定位。

将制度优势转化为城市治理活力和效能。城市是各种资源、诉求、信息和矛盾汇聚的场所，应对复杂城市治理的关键是要形成与城市治理事务相对应的治理方案，完善公共治理的供给侧。在集中统一的城市治理领导体制下，上海的城市治理体现了差别化治理和整体性治理协同并进的发展格局。在不断推进公共管理体系现代化建设同时，上海的城市治理不断引入外部治理资源，形成多种治理方式并存的复合治理格局，有力推动上海的城市治理从大政府走向大治理，从强政府走向强治理。

第一，政府治理的体系和能力不断升级。经历了高度繁荣计划经济时代的上海，天然地具有“大政府”传统，政府在经济社会发展中事无巨细，一管到底。改革开放以来，上海着力实现从“大政府”向“强政府”的转型。这集中体现在上海在城市管理和建设中所探索的“两级政府、三级管理”新体制，以下放事权为核心，推动城市管理力量下沉、重心下移，提升城市管理的精细化水平。面对日益复杂的城市管理事务，上海政府治理体系的变革方向主要体现在以下方面。一是城市治理的整体化程度和服务化水平不断提高。针对重点事务，加强部门协同，解决条块分割、多头管理的弊病，并逐渐形成体制突破。早在1988年，上海就成立了由市长任主任的“上海市外国投资工作委员会”，该机构被称为“一个图章”机构，目标是实现外商投资审批中的“一个机构、一个窗口、一个图章”，为外商提供全方位服务，开创了审批制度改革和建设服务型政府的先河。二是城市政府的职能不断转型。1981年，全民所有制和集体所有制工业企业产值占上海市工业总产值的98.3%；到2018年，上海市国有控股企业工业总产值占全市工业总产值的比例下降到了39%。(30)与之相适应，上海城市治理经历了从管理国有企业向管理市场，从管理市场向服务市场的迅速转型。政府从经济领域的裁判和运动员，逐渐转为协调者和助推者，通过简政放权、健全事中事后监管体系等，不断优化营商环境，建设市场友好型的、熟悉了解市场规律的政府，甘当服务企业的“店小二”。三是政府的国际化水平不断提高。尊重国际惯例、学习国际最优实践、引入国际先进管理办法，始终是上海城市治理的鲜明特色。四是重视干部队伍建设。在党管人才的原则下，不断提高党政部门人才培养、引入、使用、培训、评价、激励和保障的科学化和专业化，切实加强党风廉政建设和拉紧反腐高压线，确保始终拥有一支政治素质过硬、专业能力可靠、执行力强的干部队伍。五是坚持法治城市发展路线。法治既是城市发展的外在约束框架，也是推动城市发展的内在推动力量。上海的发展是懂规则、守规则和用规则的政府和市民之间的良性互动，推动规则社会的形成是上海法治建设可持续发展的根本保障。

第二，合作治理的范围和能级循序扩大。再强的政府都不可能独力满足上海这样的大都市所面对的多样化需求。改革开放以来，随着市场与社会主体的不断成长和能力的增强，上海的城市治理中逐步引入外部组织，形成公共事务合作治理的新格局。早在20世纪80年代，上海就通过“九四专项”，利用国际多边金融机构资金建设了南浦大桥、地铁一号线等市政基础设施项目。从20世纪90年代以来，上海通过特许经营和公私伙伴关系等多种方式，有力推进了重大公共基础设施和公益事业项目的融资、建设和运营。在 2001 年，上海高速公路全长 91 公里；在 2001 年和 2005 年间，上海通过“建设—经营—转交” 模式（BOT）吸引了231 亿人民币的社会投资，高速公路里程增加了430公里。(31)在2010年上海世博会期间，上海市世博局与西门子公司、东航、上汽等十几个企业签约成为全球合作伙伴，由后者负责跨国经营网络宣传和服务，提供资金、信息和物资支持；世博会后，世博文化中心更名为梅赛德斯—奔驰文化中心，由有外资背景的东方明珠安舒茨文化体育发展（上海）有限公司进行商业运营，实现了有效盈利。随着互联网经济的发展和“互联网+”国家战略的实施，上海在城市运营、电子政务、公共服务等多个领域与互联网龙头企业如百度、阿里巴巴和腾讯等签订了战略合作协议。

在城市社会治理和民生发展领域，政府购买服务和政社共治逐渐走向成熟和制度化。1996 年，上海市浦东新区政府通过购买服务，由上海基督教青年会运营“罗山会馆”，开创了“政府主导、各方协作、社团管理、市民参与”的社区服务新模式。2000年，上海率先在机构养老方面鼓励社会力量进入，对民办养老院给予开办和运营补贴。2003年，由上海市政法委牵头成立了三个社会组织—新航社区服务总站、阳光社区青少年事务中心和自强社会服务总社，通过政府购买服务形式，由这些机构为社区矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员提供专业社会工作服务。2009 年，上海进一步推出了“社区公益服务招投标项目”，拨出3500万福彩公益金，在安老、扶幼、济困、助残等社会服务领域，以公开、透明和竞争的方式进行招投标试点，该项目一直持续至今。政府购买服务不仅促进有效提高社会服务的效率、专业性和服务范围，而且起到了培养社会组织成长的积极作用。在社会组织有效发展的基础上，以引入社会组织为主要内容之一的社区共治在上海得到了较为扎实的发展，在社区委员会运作和居民小区管理中都得到广泛采纳。

第三，自治理的力量不断增强。在社会属性强而行政属性弱的领域，上海选择了政府主动退出直接干预而由社会力量发挥更大作用。这主要体现在基层社区的居民自治以及在社会事务中的社会组织治理。上海在2000年开始试点居委会直选，到2009年居委会换届时，直选比例达到了80%，在黄浦、卢湾两区直选比例达100%；同时，始自上海的“三会”制度进一步完善，基层的群众民主参与和民主自治得到更好保障。同时，上海也走出有本地特色的社会组织参与社会治理之路，社会组织在社区纠纷调解、公益慈善、社区治安、健康干预、环境保护等一系列社会事务领域发挥积极作用，成为政府治理的重要补充。在2012年，静安区有409个专业性社会组织，平均每万名居民有14个，而上海市该数值是7个，全国平均水平是3个。一些社会组织在全国都享有很高的知名度，例如柏万青志愿者工作室。上海的枢纽型社会组织建设也取得全国瞩目的成功，例如静安区社会组织联合会和恩派非营利组织发展中心等支持性社会组织。此外，上海的社区基金会蓬勃发展。2012年，上海成立首家非公募社区基金会“上海美丽心灵社区基金会”；2013年，全国首家社区公募基金会“上海洋泾社区公益基金会”成立。截至2018年底，在全国100多家注册的社区基金会中，有74家在上海，覆盖了上海1/3的街镇。社区基金会为社区自我发现问题和解决问题提供了重要的财务和专业能力。

经济领域的自治理也得到一定发展。在完善的市场制度下，政府可以更大程度扮演“守夜人”角色，而让经济主体及其联合组织来发挥自我管理的功能。通过树立行业权威、创新市场机制，一系列的市场规则的制定和实施都可以交由行业协会和商会等组织来完成。上海市经信委系统的行业协会有100多家，在协助规划产业发展、开展行业活动、加强行业自律、推进诚信体系建设、维护市场秩序和提高企业竞争力方面开展了卓有成效的工作。

以科学治理创造最大的执行力。“工欲善其事，必先利其器。”上海在城市治理中充分运用了新型的治理工具和技术工具，公共事务治理取得事半功倍的效果，形成良性循环的长效机制。在上海城市治理中运用的大量新型治理机制，一部分是在上海首创并在全国推广，一部分则是对国内外先进实践的快速学习。对有效治理工具与技术的采纳反映了现代城市的运行规律和需要，使得城市运行越来越走向精细化治理。

首先，在城市治理中更加细密地复合运用多项治理工具。第一，善用治理的组合拳，形成全方位推动机制，不留死角。比如在营商环境建设上，在准入机制上推动审批制度改革，通过简政放权、放宽准入，形成证照分离、一业一证、容缺审批等创新；在监管体制上率先推动大监管体制形成，通过机构整合，构建起覆盖生产、流通、消费全过程的监督体系；在管理机制上，加强事中事后管理，充分运用信用机制和市场反馈机制。第二，更多运用激励、赋能、劝导和学习等机制，降低政策适用成本，提高政策响应的主动性。在城市旧改上成效良好的阳光动迁政策、在社会组织培养上的“公益创投”项目、在解决“最后一公里”的共享单车政策等上面，城市治理展现出对市场与社会机制、人的认知和行为规律的尊重和运用，使得政府权威也逐渐走向公信力和专业性，走向寻求合作而非简单施加约束和限制。第三，更大程度利用第三方治理。在治理机制的实施上，更多纳入具有专业能力的经济与社会组织，在价值共享的合作框架下，由这些组织来直接进行有关的治理工作。例如在环境污染治理领域，上海逐步从“谁污染，谁负责”向“排污者负责、第三方治理、政府监管、社会监督”的污染治理市场运行机制转变。第四，更加注重治理绩效评价和反馈。将可评估、可衡量、可归因作为对治理工具效能进行检验的基本条件，强调工具运用的实际效果。

其次，将现代科学技术充分运用到公共治理过程中。上海是中国近代工业科技的发源地，是中国最早使用电灯、电报、电话、自来水和有轨电车的地方。科技是上海发展的最大内生资源，在传统上就是上海高效市政服务的基本支撑。当前上海市着力建设具有全球影响力的科技创新中心，这既要求公共治理为科技创新和产业发展创造良好条件，也要求政府本身对科技的运用能够达到现代城市的要求。长期以来，上海在公共治理实践中形成了现代科学技术的系统性嵌入，这包括：

► 即时发布政策和信息，促进政府透明。比如上海市政务微博“上海发布”于2011年11月28日在新浪网、腾讯网、东方网、新民网同时上线，成为市民获取政府信息的重要渠道，并在2017年荣获“2017中国应用新闻传播十大创新案例”。

► 提升政府组织内部协同，建设整体性政府。上海在21世纪初即建成统一的政务外网网络平台，不断推进政务一体化、管理科学化、办事高效化和服务规范化，形成高效、便捷和精准的电子政府服务体系。在《2020联合国电子政务调查报告》对全球城市电子政务评估排名中，上海首次进入前十，位列第九，达到“非常高”水平。

► 发现和回应市民需求和问题，加强服务响应。以市民服务热线12345为例，自2012年开通以来，围绕“市民至上，倾心服务”的工作宗旨，全天候向社会提供优质服务，并实现从以市民为主向市民与企业并重转变。包含了市民服务热线的上海“一网通办”政务服务创新在2020年入选为联合国城市电子政务的经典案例。“一网通办”系统在新冠肺炎疫情期间开发出来的“随申码”在疫情防控上起到了重要作用，其应用场景也迅速扩展。

► 推进城市管理与社会治理的智慧化水平，建设智慧城市。在2005年初，上海开始依托信息化手段实施城市网格化管理系统建设，管理内容逐渐从市政基础设施扩大到各项社会治理事务，与上海基层治理的街居体制结合起来，逐渐形成上海城市网格化综合管理体系，发展到城市运行“一网统管”新阶段。