中国疆域的形成与发展
马大正
一 中国人民继承的两大历史遗产
我们的先辈为今人留下了两项举世瞩目、无与伦比的历史遗产：幅员辽阔的统一多民族国家和人口众多、多元一体的中华民族。这是中国不同于世界上任何一个国家的特殊国情。
统一多民族的中国，是经过一个漫长而曲折的发展过程后大致定型的。自先秦时期起，在现代中国领土内开始形成一个核心区域，这个区域大致在黄河中下游至长江中下游一带。在这个中心区域建立政权的既有华夏，也有夷狄；既有汉族，也有少数民族。在国家的发展进程中，边疆地区的发展是其有机组成部分，全国范围的发展状况决定了边疆地区的发展水平，边疆地区的发展状况对全国范围的发展也产生了重要影响。
多元一体的中华民族，既是一个民族共同体概念，又是一个国族概念。“多元”指统一多民族国家形成过程中各民族所具有的“个性”和“特质”，即各民族在语言、地域、经济、文化心理等方面所具有的多样性和表现形式上的特殊性；“一体”指各民族在共同发展过程中相互融合、相互同化所形成的民族共同体的共同特征和“一体化”趋势。这种由多元到一体的特点在中华民族形成过程中自始至终都存在着：首先是分布于黄河流域的多个部落互相融合形成华夏族；然后是北狄、东夷、西戎、南蛮等多种族群融入华夏族形成汉族；汉族出现后对周围众多的民族产生了强大的吸引力，成为中华民族的凝聚核心；各民族在政治、经济、文化等多方面密切联系，不断融合，形成你中有我、我中有你、谁也离不开谁的一个整体，最终形成中华民族。中华民族有两个值得重视的特点。一是多元中的本土特点。中华民族尽管是由众多民族经过数千年的不断融合而形成，但这些民族无论是历史上已消失的民族，还是现实生活中存在的民族，都是在中国这块辽阔的土地上土生土长的民族，即使有些少数民族的祖先具有外人的血统，也是在中国境内与其他民族的融合中形成的。二是凝聚力强。历史上中华各民族之间虽然有冲突和战争，但交流和融合是主流，各民族在共同生活、共同斗争中形成一个整体，在抵御外侮尤其是近代帝国主义列强侵略和瓜分时，中华民族的凝聚力不断升华并空前释放出来。
二 中国疆域发展阶段与历史发展大势
（一）发展阶段
中国疆域的形成经历了数千年的时间，发展道路十分漫长、曲折，可以分作形成、发展、奠定、变迁四个阶段。
1.形成：秦汉时期的中国疆域
秦兴起于西部，长期被认为是戎狄国家。公元前221年，秦灭六国统一中国，建立了我国历史上第一个中央集权皇朝帝国，中国进入了一个新的发展阶段。公元前206年，秦在农民起义军和六国旧贵族的共同打击下灭亡。
秦朝的疆域东北达到辽东半岛西北部，北部达到蒙古高原，西部达到今甘肃东部及四川、云南一带，南部达到大陆南端。秦在这个广大的版图上（包括战国关东六国故地，秦北击匈奴、南取南越新拓之地）普遍实行郡县制，唯一的例外是在部分西夷地区“置吏”管理而未设郡县。秦朝的周边有东胡、匈奴、羌等部族。
公元前206年，汉高祖刘邦建立统一多民族国家——汉帝国。公元9年至23年，王莽篡汉（国号为新）；公元23年至25年，刘玄称帝（国号为汉）；公元25年，汉光武帝刘秀建立东汉，公元37年恢复汉朝统一局面。公元220年曹丕称魏帝，东汉灭亡。两汉历时426年。地方势力增长和农民起义是两汉灭亡的政治原因。
两汉在秦朝版图的基础上建国，政治、经济、文化中心仍在黄河中下游地区（西汉建都长安，东汉建都洛阳），但疆域范围有所变化和发展。西汉初期，南（南越、东越地区）北（河套地区）两面有所缩减，汉武帝时开始大规模拓展。极盛时期的汉代疆域与秦朝相比，东北拓展到朝鲜半岛中部，西北拓展到河西走廊和西域地区，西南拓展到哀牢夷地区和中南半岛东（北）部沿海地区以及海南岛北部。
汉朝政治制度承袭秦朝，但行政区划与地方管理制度有所变化。汉朝实行郡国并行制（不同时期郡国数量、范围有所不同），以后又在郡国之上设刺史部监察地方，再后演变成行政区划——州。汉朝对边疆地区大约有三种辖治方式：一是设郡县直接管理；二是设属国间接管理（有后改为郡县者）；三是设都护、中郎将、校尉等对西域各部、匈奴和羌、乌桓、鲜卑各部进行管理。后二者都是羁縻统治。汉朝的周边有沃沮、夫余、鲜卑、匈奴、唐旄、发羌等民族。
汉朝是中国历史上第一个长期存在的统一王朝，是中国主体民族汉族的形成时期，也是中国疆域形成最重要的时期之一。
2.发展：隋唐至元时期的中国疆域
经历了汉末农民大起义和地方割据与争雄，历史进入了三国、两晋、南北朝的大割据时期。
魏（220—265）、蜀汉（221—263）、吴（222—280）三国除了彼此间争斗外，均对开发治理边疆地区投入相当力量。魏在东北边疆及朝鲜半岛北部再置四郡辖治，并对乌丸、鲜卑、西域的治理投入相当力量；蜀则下大力量平定了越嶲、益州（今四川境内）、牂牁（今贵州境内）、永昌（今云南境内）四郡之变乱；吴加强了对东南沿海地区的经营，并曾出兵夷洲（今台湾）和朱崖（今海南岛）。
西晋（265—316）、东晋十六国（317—420）、南北朝（420—589），政权更迭频仍，特别是由鲜卑拓跋部建立的北魏于公元439年统一北方，疆域北至蒙古高原，西至西域东部，东北至辽西，南境初以黄河为界，后逐渐拓展至淮河、秦岭，进一步至淮南，形成与南朝（宋、齐、梁、陈）对峙的局面。
公元581年，杨坚取代北周称帝建隋。589年隋灭陈朝，重新统一中国。公元618年，隋炀帝杨广在江都（今江苏扬州）被杀，隋亡。隋朝仅存38年。隋朝极盛时期版图未能达到汉代水平，与西晋盛时相比，虽再有河套及蒙古高原东南部，但失辽东、西域西部和云贵高原大部。
公元618年，李渊称帝建唐，都长安。唐朝消灭了地方割据势力，将中国统一多民族国家推进到一个新的发展阶段。唐朝前后时期盛衰反差很大，疆域盈亏亦很明显。极盛时期，不仅拥有秦汉时期的疆域范围（唯缺今云南西南部），而且东北推进到日本海西岸地区、库页岛和朝鲜半岛西南部（曾设熊津都督府），北部推进到贝加尔湖和叶尼塞河上游（属安北都护府），南方拓展到海南岛南部（设振州）。唐王朝对西陲的经营是统一多民族中国发展史上的华彩乐章。为恢复西域主权，重开商路，唐朝进行了艰苦斗争。
公元635年降占据今青海全部和新疆南部的吐谷浑；公元640年克高昌，唐以高昌之地为西州，以高昌附近浮图峪为庭州（今新疆吉木萨尔），各置属县，并设安西都护府；公元644年突袭焉耆，设焉耆都督府；公元645年破龟兹都城，西域各族纷纷摆脱西突厥统治，诚心向唐。
唐统一西域后，重建西域行政，强化中央政令，有效地行使主权。首先设龟兹（今新疆库车）、于阗（今新疆和田）、碎叶（今吉尔吉斯斯坦北部托克马克城附近）、疏勒（今新疆喀什）4镇34州。不久在西突厥故地天山北路一带，设置北庭都护府，在天山南路，将安西都护府迁往龟兹，统辖天山南路畋沙（治所于阗）、疏勒（治所疏勒）、焉耆（治所焉耆）、康居（治所今乌兹别克斯坦撒马尔罕）、大宛（治所今乌兹别克斯坦塔什干附近）等都督府。安西都护府与北庭都护府的设置并有效行使职权，将天山南北连成一片，成为统一多民族中国的一部分。公元661年，于阗以西、波斯以东16国附唐，唐在其地分设16都督府，下辖89州、110县、126军府。至此，大唐西部疆界推至咸海，势力范围延至里海。
安史之乱（755—763）后，唐朝疆土丧失很多。隋唐时期边疆地区存在和兴起许多民族：东北有靺鞨、渤海、契丹，北方有突厥、回鹘，西部有吐蕃，西南有南诏。吐蕃的兴起最为突出。吐蕃是唐朝的劲敌，公元663年，吐蕃占领了青海之地，763年又占领了河西陇右大部分地方，8世纪末占领了西域南疆。不过，吐蕃与中原地区的交往联系也因此增加了，既包括经济、文化、人员方面的交流，也包括和亲联姻与战争。总之，唐蕃之间的交往是双向的。公元907年，已遭农民起义沉重打击的唐为后梁所灭。
历时300多年的隋唐时期，是我国统一多民族国家发展极为重要的时期，不仅表现为隋唐统一多民族国家疆域广阔，社会政治、经济、文化高度发展，边疆开发与治理内涵丰富，而且表现为周边地区（特别是东北地区、吐蕃和南诏）社会经济发展水平提高、政治上日趋成熟和与中原的交流日益增多。而这一切又构成了中国统一多民族国家进一步发展的基础。
随着唐朝的衰亡，中国进入动荡割据时代，以及宋、辽、金、西夏南北对峙的新时期。
持续半个多世纪的五代十国（907—979），从中国统一多民族国家发展史的角度考察可以看到，当社会经济发展在更广大的地区（不仅仅是中原地区）得以实现后，在一个强大的中心（如汉、唐）因内外原因削弱后，就会出现多中心现象，但也正是随着各地社会经济的发展和各地间交流逐步加强，地方在政治上的独立性则遭到削弱，有实力的地方性中心都在为更大范围的统一做努力。黄河中下游地区、长江中下游地区、东南沿海地区在五代十国以后至清末的千余年中再未出现大规模的地方性割据现象。当然这一态势的发展与汉民族的发展、分布及各民族的融合，以及宋以后中央集权制度的进一步发展、完善有关。另一个不可忽视的因素是北方边疆少数民族在政治上已经成熟，并能入主中原与汉民族轮流执掌统一江山。宋、元、明、清四朝的统治民族恰好是汉、蒙古、汉、满，从“割据对峙”到“轮流坐天下”，不能不说是历史上中国民族关系，也是统一多民族发展史上的一个质的变化。
随之出现的是辽（947—1125）、宋（北宋，960—1127；南宋，1127—1279）、金（1115—1234）诸朝。辽对北部边疆地区因时、因人、因地制宜的开发与辖治加快了该地区与中原地区融于一体的进程。北宋的疆域与唐朝晚期疆域比较，北宋南疆已不含越南北部，西北以陕西横山、甘肃东部、青海湟水流域与西夏、吐蕃接界，北部则在河北、山西中部一带与辽对峙。由党项人建立的西夏，盛时辖地为今宁夏、陕北、甘肃西北部、青海东北部和内蒙古一部分。女真族建立的金，与南宋对峙于淮河、秦岭一带百余年，据有东北和中原广大地区。南宋对金处屈从地位，一个拥有大片领土由汉族统治者建立的王朝称臣于少数民族统治者建立的王朝，这在中国历史上是少有的典型一例。在辽、宋、金时期，西南地区青藏高原有吐蕃等部，在云南高原则有以大理为中心的大理政权。
公元1206年，蒙古族首领铁木真统一蒙古诸部，后称成吉思汗，建立蒙古汗国。蒙古汗国先攻金进占黄河流域，继而灭西辽、西夏、金和大理，并在吐蕃地区设行政机构进行直接统治。与此同时，蒙古军还西征亚欧广大地区。1271年，忽必烈在内部争位斗争中取胜，定国号为元。1279年，元朝灭南宋，完成古代中国史上空前的大统一。
元朝虽仅存98年，但元的版图东北至日本海，北至今俄罗斯西伯利亚北极圈内，西北接窝阔台（成吉思汗三子）汗国、察合台（成吉思汗二子）汗国、钦察汗国（成吉思汗孙拔都所建）和伊儿汗国（成吉思汗孙旭烈兀所建），西南接尼波罗（今尼泊尔）、印度、缅甸、越南，东、南至海。蒙古四大汗国中，钦察汗国和伊儿汗国名义上对大汗即元帝称藩，但实际是独立国家；察合台汗国初实际上是窝阔台汗国的附庸，两国不承认元帝的宗主地位，连兵反元；察合台汗国后与元通好称藩，并在窝阔台汗国破后并有其大部领地。元朝还设征东行省于高丽，但行省丞相由高丽国王兼任，其原有机构制度不变，故实为藩属国。
元朝为巩固和发展统一多民族国家，在继承中国历代治国方略成功经验的同时，推出更为适应历史发展的政策与制度。元朝首先大力加强中央集权制度，将金后期的行省制度推行于全国，辽阳、岭北、甘肃、云南、湖广等皆是置于边疆地区的行省。元还在距省治较远的地方分设宣慰司都元帅府，又有招讨、安抚、宣慰等使层层管理边疆地区。其次，在边疆地区因地制宜，因俗而治。吐蕃地区初由设在中央掌管全国佛教事务的总制院管辖，该机构后改为政教合一的宣政院，从此该地区正式纳入中国版图，在畏兀儿地区设有北庭都护府等机构。在云南、湖广等一些边远地区实行土司制度。
元朝的建立标志着古代中国统一多民族国家一个重要发展阶段的结束，也预示着一个新的发展阶段即将开始，古代中国统一多民族国家进入成熟和鼎盛时期。
3.奠定：清代的中国疆域
1368年，朱元璋称帝，国号明，建都南京，后明成祖朱棣迁都北京。至1386年，在元故有版图基础上，完成了除北元控制区外大部地区的统一。明前期强盛时疆土与元后期基本相同：在东北的鸭绿江一线接壤朝鲜，在北方与蒙古鞑靼、兀良哈、瓦剌各部有不同程度的藩属关系，在西北哈密以西一线与亦力把里（察合台汗国演变而来）相接。至明后期，北方瓦剌、鞑靼、兀良哈诸部地域有所发展，与明相交于西起嘉峪关、东至山海关的长城一线；东北边界退至辽河流域；西北有由各部蒙古建立的亦力把里、叶尔羌、土鲁番三国（三国国王皆察合台后裔）以及在青海地区的鞑靼土默特部；西南部云南西界也有东移。
14—16世纪，东南沿海一带经常受到海盗集团的烧杀抢掠，即倭寇之患，至16世纪60年代才逐渐解决。1553年，葡萄牙人贿通地方官，在广东珠江口壕镜澳（今澳门）登岸建立居留地，1573年变贿赂为地租。1624年，荷兰人侵入台湾，在台湾实行殖民统治。上述沿边海防之患虽然还只是发生在局部地区，但这些来自海外的入侵已是一个明确的危险信号。
明后期，建州女真在东北崛起，1583年，任明建州左卫指挥使的爱新觉罗·努尔哈赤起兵，1616年即汗位，建国号金，史称后金。1626年皇太极嗣立，1635年改女真族为“满洲”，1636年即皇帝位，改国号清。清（包括其早期发展阶段）统一全国的行动历时长达177年（从1583年起兵至1759年平定西域结束），最终完成了中国疆域奠定的历史使命。这一历史过程大致可分为四个组成部分。
第一，统一东北诸部族和收服漠南蒙古。清太祖时统一了建州诸部和海西四部，征服或招抚了生女真的主要部分；臣服了蒙古科尔沁、喀尔喀等部，并攻取辽东地区。清太宗时统一了乌苏里江、黑龙江流域和库页岛上诸部族，使包括察哈尔、土默特、鄂尔多斯等部在内的漠南蒙古全部入其版图。
第二，灭明统一中原及江南广大地区。1644年清兵入关，击败李自成，顺治帝入主北京，清以北京为都。1645年清兵下江南，灭南明弘光帝政权。1659年清兵入滇，灭南明永历帝政权。至1664年，南明在大陆的残余势力基本被肃清。1662年郑成功驱逐荷兰侵略军，收复台湾，仍奉南明永历正朔；1683年清兵入台湾，郑克塽降。
第三，战胜卫拉特蒙古及西域诸部，收服北、西北、西南广大地区。明末清初，卫拉特蒙古占有从漠北至西域地区及青藏高原的广大地区，在卫拉特四部中，又以准噶尔部最为强盛。经康熙三次亲征，1697年准噶尔汗噶尔丹兵败病死，清占有阿尔泰山以东地区，已臣服于清的喀尔喀三部还牧漠北故地，青海和硕特部亦称藩臣服。1720年，清兵入藏，结束和硕特和准噶尔等蒙古人先后统治西藏的时期，西藏始入清朝版图。1724年，清平定青海和硕特部之叛。1757年，清平定准噶尔部，准部所属地区（包括乌梁海诸部）尽入版图。1759年，清平定天山以南的回部。
第四，通过雅克萨之战和外交谈判，确定中俄东段、中段边界。1689年，中俄签订《尼布楚条约》。条约规定中俄以额尔古纳河、格尔必齐河为界，再由格尔必齐河源顺外兴安岭往东至海，岭南属中国，岭北属俄国；乌第河和外兴安岭之间为待议地区。1727年，中俄签订《布连斯奇条约》。条约规定中俄中段边界由唐努乌梁海沙宾达巴哈起至额尔古纳河西岸阿巴该图止，以南归中国，以北归俄国。1727年签订的《恰克图界约》再次重申了以上两个界约的规定。另外，1712年定盛京与朝鲜之间的鸭绿江、图们江为界，于长白山天池南分水岭上立碑为界。在西南边疆，乾隆末年击退廓尔喀（尼泊尔）对西藏的侵扰后相继与廓尔喀、布咯克巴（不丹）、哲孟雄（锡金）等划定了边界。
最终完成古代中国大一统伟业的清王朝对全国实施了有效的管辖，以《嘉庆重修一统志》为据，嘉庆二十五年（1820）时全国分为27区，即内地18省、盛京3将军、蒙藏准回6区。18个设省地区既有汉族聚居区，也有少数民族聚居区（在直隶、山西、云南、广西等省），并继明以后展开了更大规模的改土归流。在东北地区设有奉天将军（盛京将军）、吉林将军（初为宁古塔将军）、黑龙江将军等三将军辖区。在西北有总统伊犁等处将军和定边左副将军（驻乌里雅苏台）等两将军辖区。在漠南蒙古和套西蒙古两地区设盟旗辖治。在青藏地区设西宁办事大臣和驻藏办事大臣两辖区。
总之，清在继承古代中国历代治国安边经验的基础上，在加强国家统一、克服割据势力、反对外来侵略、加强边疆治理与开发等方面留下了大量宝贵经验。当然，清在治国安边方面的历史局限性也是明显的。随着清社会发展步伐的放慢、停滞和其统治阶层的日趋腐朽，在帝国主义列强入侵时，国家、民族危机和各种社会问题就暴露出来了，1840年以后中国进入了一个新的历史阶段。
4.变迁：清中叶以来至民国时期的中国疆域
19世纪中叶以后，帝国主义列强入侵中国，割占中国领土，是本时期最重要的边疆大事。资本主义列强侵占中国领土大致可分为三种类型。
第一种是邻国强占我国领土。俄国是一个典型。在东北，俄国通过强迫清王朝签订1859年中俄《瑷珲条约》和1860年中俄《北京条约》，强占黑龙江以北和乌苏里江以东地区；在西北，俄国通过签订1864年中俄《勘分西北界约记》、1881年《伊犁改订条约》等不平等条约，强占了从唐努乌梁海、科布多到巴尔喀什湖、帕米尔地区的大片领土。日本是又一个典型。日本首先将海外殖民目标对准中国的邻国朝鲜，继而在甲午之战（1894）中获胜，次年迫使清政府签订中日《马关条约》，割占中国的台湾。
第二种是欧洲强国将我国领土纳入它们在中国周边国家建立的殖民地。英、法两国是典型。英国将北起帕米尔、经西藏至云南的不少中国领土并入其殖民地，法国将滇南乌得、孟乌二土司划入法属交趾支那。
第三种是列国强租强占中国沿海地区。葡萄牙在澳门，英国在香港、威海，德国在胶州湾，俄国（后为日本）在旅顺口大连湾，法国在广州湾都采取了这种手段。
伴随着中国边疆危机的加深，清王朝对边疆地区的政区管理体制进行了一定的改革，这些改革有益于中国统一多民族国家及其疆域的进一步巩固，也是此时期中国边疆发展的大事，包括：1884年设新疆行省，置巡抚驻迪化（今新疆乌鲁木齐），同时仍设伊犁将军驻惠远城，辖伊塔道；1886年设台湾行省，置巡抚驻台北；1907年设奉天、吉林、黑龙江行省，置巡抚分驻奉天府、吉林府、龙江府。
1912年中华民国成立，但不久孙中山为首的政府让位给袁世凯为首的政府。1916年袁世凯死后，各派军阀纷争割据。1928年，国民党领导的南京国民政府完全取代北洋军阀政府。民国初年，中国边疆形势依然十分严峻。在外蒙古有沙俄导演的“独立”“自治”事件。1914年，唐努乌梁海地区被沙俄出兵霸占。1913年至1914年，英国策划了旨在统治西藏的西姆拉会议，中国政府代表拒签并声明不承认所谓英藏“西姆拉条约”。
20世纪30年代以后，民族危机达到了巅峰。1931年，九一八事变爆发，东北大好河山沦陷于日本。1937年，抗日战争全面爆发，日本侵略军入侵东北、华北、华东、华南、西南等地区，不但大片边疆领土沦陷于日本，中原内地亦有许多地区先后为日军占领。1945年，中国人民抗日战争和世界人民反法西斯战争胜利结束。战后，中国不但收复了大陆的失地，而且收回了被日本侵占50年的台湾以及在第二次世界大战中被日本侵占的南海诸岛。1946年1月，国民政府承认外蒙古独立（唯详确疆界尚待勘定），这是20世纪以来中国疆域最大的变动。外蒙古早在1911年和1921年即宣告“独立”，并在1924年成立蒙古人民共和国，但始终未得到中国中央政府的承认。二战后中国在收复失地（包括众多租借地和通商口岸）的高潮中，却承认外蒙古独立，给国人留下了许多可以反思的地方。外蒙古独立虽与中国社会演变过程密切相关，但外来因素的影响是外蒙古独立的最重要的原因，国际关系大格局的演变与远东（特别是东北亚）地缘政治的变化，相当典型地反映在这一事件中（反映在自辛亥革命时期“外蒙古策划独立”至20世纪40年代外蒙古独立得到国民政府承认这一历史发展过程之中）。
自鸦片战争爆发以来，特别是进入20世纪以来，在国家、民族、边疆危机日益加深之时，国人中的有识之士在指出中国“寇深矣”的同时，还强调了“病革矣”。“寇深矣”即外患严重，这是一目了然的事实；“病革矣”即内忧严重，中国社会发展遇到了严重的障碍。中国向何处去，是摆在国人面前的最严峻问题，然而回答好这个问题就不那么简单了，中国为此付出了几代人的努力。从改良维新到民主主义革命，20世纪前半叶中国社会开始发生巨变，资本主义民主革命思想和共产主义革命思想相继传入中国，科学救国、教育救国、实业救国等亦有众人尝试。1949年10月1日中华人民共和国成立，标志着中国统一多民族国家发展进入了一个新的历史阶段。
（二）统一多民族国家及其边疆地区的发展大势
有着广袤疆土和众多国民的统一多民族的中国，是经过漫长而曲折的发展过程后大致定型于现代状态的。中国历史上的边疆大致有三种发展趋势或归宿：其一，原为某一王朝的边疆地区，经过长时期甚至是有反复的发展逐步变为内地的一部分；其二，曾是域外或边疆的地区，经过长时期甚至是有反复的发展，现在成为或仍为中国边疆的组成部分；其三，由于外来势力的影响（直接的或间接的），曾是中国边疆有机组成部分的地区，成为今天中国域外之地。如果从宏观角度观察中国边疆的发展大势，那么结论只能是：在历史发展的长河中，随着统一多民族国家由局部的小统一到全国的大一统，广大边疆地区日益成为统一多民族国家的重要组成部分。
三 特殊国情的产物：边疆政策
在历史演进中，统一多民族国家和多元一体的中华民族是相互依存、相互促进、同步发展的。统一多民族的中国与多元一体中华民族的同步发展，成为世界发展史上的一道独特的风景线。而促使这种同步发展成为可能、成为现实的一个重要原因，就是极富中国特色的边疆政策的实施。边疆政策的基本任务是守住一条线（边界线）、管好一片地（边疆地区），实际上包含着物与人两个要素。可以说，边疆治理是一项针对人和物综合治理的社会系统工程。在统一多民族的中国，边疆地区是少数民族繁衍生息的主要地区。因此，边疆政策的最重要内容之一即是处理民族关系，唯有为广大民族群众打造一个稳定、发展的社会环境，才能推进统一多民族中国和多元一体中华民族的良性发展。
（一）边疆政策的内涵与作用
中国历史上无论哪一朝哪一代，都面临着边疆问题，统治者也都为巩固统治而制定边疆政策，展开边疆经略。边疆经略是历代王朝对边疆地区的开拓与经营。边疆政策是实施边疆经略的指导方针与具体措施，而治边思想则是制定边疆政策的重要前提之一。边疆政策的正确与否，边疆经略的成败得失，治边思想能否符合时代潮流，不仅直接影响一个朝代的兴衰存亡，而且对作为整体的统一多民族中国的形成、发展也产生重大影响。
概而言之，中国古代边疆政策的基本内容有以下几个方面。
1.羁縻与怀柔
羁縻，含有联系、牵制之意，是中国历史上中央王朝统治者统治边疆少数民族地区经常采用的一种政策。这种政策就是在少数民族承认中央王朝统治的前提下，中央王朝允许其实行有限自治，保持本民族原有的社会制度、宗教信仰及风俗习惯、文化传统等，并通过加强内地和边疆政治、经济、文化各方面联系，在不改变边疆地区原有政治实体内部结构的前提下，加强中原对边疆地区的影响，促进内地与边疆一体化，从而巩固和壮大大一统的国家。唐朝是我国历史上实行羁縻政策比较有代表性的朝代。羁縻政策的核心，是中央政权对边疆民族地区的适度统治，在唐朝具体表现为羁縻府州的设立。与羁縻政策相配套的是怀柔政策。早在秦朝即制定了保留归附的边疆民族首领的王、长称号的政策，并在法律规定中对其给予优待。汉朝以后，历代封建王朝对这一统治政策奉行不悖，清朝统治者对此政策进行创新改造，使之更加完善，成为治理边疆民族的基本方针。
2.行政管理与军事部署
历代中央王朝都设有管理边疆事务的机构。秦朝在中央政府中设有典客、典属国两个机构；汉朝中央政府设有大鸿胪，“掌诸侯及四方归义蛮夷”“及四方夷狄封者”[1]。隋朝礼部中的主客司以及鸿胪寺，负责管理边疆民族事务；唐沿隋制，在中央政府中设礼部，其中礼部司和主客司负责处理边疆民族事务，又设兵部职方司掌管边疆地区的地图编制和边防设施，还设鸿胪寺负责边疆民族首领的朝见之事。元朝在中央政府中设有帝师、宣政院等机构，管理边疆民族事务。明朝中央政府中的吏部、礼部、兵部、提督、四夷馆、鸿胪寺、行人司、僧录司、五军都督府等分掌边疆民族的相关事务。到清朝，中央政府设立了理藩院，专理蒙古等民族事务。在加强行政管理的同时，历代中央王朝还通过驻扎军队，加强对边疆地区的治理。本来，“恩威并施”是我国历朝统治者惯用的手法，对边疆民族地区尤多使用。军事部署是威的体现，是“慑之以兵”方针的具体化。
3.从和亲到联姻
我国历史上中央王朝的统治者，为了巩固与边疆地区少数民族上层政治上的联盟，加强对边疆地区的统治，或求得边疆地区社会秩序的稳定，往往采取和亲或联姻的措施。汉、唐、清三朝在这方面具有代表性。如汉朝的和亲，主要是与北部边疆的匈奴以及西北边疆的乌孙。从汉高祖到汉武帝前期，汉朝先后有五位宗室之女和亲匈奴。汉武帝中期以后，汉朝为联合乌孙反击匈奴，便将和亲重点从匈奴转向乌孙，先后有三位公主、两名宫女和亲乌孙、龟兹和鄯善。又如清朝的联姻，主要在满洲贵族与蒙古王公之间进行。包括两方面内容，一是清朝统治者从蒙古王公家族中选择后妃，二是清朝统治者把公主下嫁给蒙古王公。皇太极共有15位后妃，其中有7位是蒙古族，皇太极的两位皇后——孝端皇后和孝庄皇后——以及关雎宫的宸妃都来自蒙古科尔沁部。顺治皇帝有19位后妃，其中6位是蒙古族。康熙皇帝的40位后妃中，有两位是蒙古族。乾隆皇帝的后妃中也有蒙古族。顺治初到乾隆中后期，满族贵族下嫁的公主中竟有13位是皇帝的亲生女儿，并且联姻范围也由漠南蒙古发展到漠北蒙古、漠西蒙古。据不完全统计，科尔沁达尔汉王旗下有公主子孙台吉、姻亲台吉2000余人，土谢图王旗下公主子孙台吉500余人，敖汉旗下600人，巴林王旗下170余人。乾隆皇帝曾作诗：“塞牧虽称远，姻盟向最亲。”[2]清朝的满蒙联姻在发展变化过程中逐渐形成了各种制度，主要有俸禄俸缎制、入京朝觐制、生子予衔制和赐恤致祭制。但历代王朝和亲政策的局限性和非人道性也是显而易见的。以唐朝时期的和亲为例，唐蕃和亲特别是文成公主和亲吐蕃成为千古传诵的佳话，文成公主在青藏高原传播文化、播种友谊，为汉藏人民崇敬，但文成公主却不能逆转松赞干布逝世后唐蕃关系恶化的浊流。承担和亲大任的女性其个人命运极具悲剧色彩，封建社会中政治婚姻对人性的摧残，更是应予鞭挞的，我们应客观评述唐蕃和亲在双方关系发展全局中的实际作用。
4.经济开发
经济发展、社会稳定是边疆治理的前提和基础，因而边疆治理的一个重要内容就是经济开发。中国封建时期的边疆地区经济开发主要有以下两种形式：一是国家行为的屯田；二是中央政府采取有效措施，推动边疆和内地的民间交往。在边疆地区屯田，又称为屯垦戍边。历史上各个朝代都把屯垦戍边当作开发边疆、巩固边防的一项重要举措。秦始皇时就开始了屯垦戍边活动，以后各朝中央政府尤其是统一王朝的政府都奉行不悖，成为历代边疆治理政策的重要组成部分。以新疆为例，从新疆屯田的发展史看，西汉、唐、清三代是规模较大、效果显著的时期，而且各自在前代基础上有新的发展。西汉早在公元前105年前后即开始在眩雷（今伊犁河谷地区）屯田，目的是联合乌孙防御匈奴，但真正大规模屯田是公元前69年以后。屯田既可以解决粮食等物资供应，屯田人员又可以成为戍守和维持西域社会安定的重要力量，所以屯田这一措施为历朝各代所效仿。唐朝在西域的统治如果从公元630年开始计算，至8世纪末，前后长达160余年。“唐自武德以来……岁发山东丁壮为戍卒，缯帛为军资，开屯田，供糗粮，设监牧，畜马牛，军城戍逻，万里相望。”[3]从有清一代新疆屯垦的发展历史看，清朝前期，新疆是全国屯垦最发达的地区，清朝在新疆的屯垦成绩更为显著，主要表现在：一是垦了大片耕地，推动了新疆社会经济的发展；二是完全解决了军粮供应问题，减轻了国家财政负担；三是促进了新疆文化教育事业的发展；四是为新疆的稳定提供了坚实的后勤保障。
在此必须指出，历史上的边疆政策具有鲜明的阶级属性，它的直接目的是为一朝一代的政治利益服务，但从统一多民族国家发展大趋势的背景观之，其历史的积极作用不言而喻。简言之，一是促进了多民族国家的巩固与统一；二是协调了民族关系，推动了多元一体中华民族的演进；三是有序展开了边疆地区的经济开发，推动了边疆内地经济一体化。
（二）古代中国边疆政策的特点
中国古代边疆政策自秦汉时期初具规模后，经隋、唐、元、明诸一统王朝的充实、完善，到清朝形成了完整体系。清代边疆政策可谓集中国封建王朝边疆政策之大成，具有历史的继承性、地域的广阔性、内涵的多样性、影响的深远性四个特点。
1.历史的继承性
中国历代的边疆政策既有明确的政策目标和具体措施，又有实施政策的组织保证——从中央到地方完善的行政机制。清代的边疆政策在继承中又有创新，我们从羁縻政策、和亲政策中可以找到清代军府制、盟旗制、满蒙联姻等政策措施产生、发展的历史轨迹，也可以看到康熙大帝一改历代固守长城、消极北防政策的雄才大略。
2.地域的广阔性
清代前期，经康熙、雍正、乾隆三朝的经营，其有效管理范围，除18行省（兼有台湾）外，还包括奉天、吉林、黑龙江、内蒙古六盟、喀尔喀蒙古各部、唐努乌梁海、新疆和西藏，成为一个幅员广阔、疆界明确的统一多民族国家。因此，清代的边疆地区包括了今天的黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南、广西等省份；至于沿海诸省，以及台湾、海南（包括南海诸岛）则无论古今都是中国边疆地区的重要组成部分。这些地区在历史发展、社会经济、民族民俗等方面均各具特色，清朝政府统治政策的具体内容也因地而异。
3.内涵的多样性
地域的广阔性，决定了清代边疆政策内涵的多样性。清代的边疆政策包括了自成一格的海疆政策和陆疆政策。清代前期海疆政策中对沿海地区的治理，与对台湾、海南的治理不相同。陆疆政策则涉及从东北到西南的广大地域，东北的军府制与新疆的军府制内容也不相同；而在西藏和西南地区，则又根据当地政治、历史、民族的特点，分别实施驻藏大臣制和通过改土归流来加强中央政府对西南诸省的统治。
4.影响的深远性
清朝是中国历史上最后一个封建王朝，清前期的赫赫国威和清后期的屈辱挨打，对清代疆域的形成与变化，均有直接影响。当今我国疆域的基本格局，基本上继承了清代前期的历史疆域，鸦片战争后清朝政府在帝国主义列强侵略下丧土失地，为后来的边界争端留下祸根。要解决边界争端，必须弄清清代前期疆域的形成和近代以来疆域的变化，以及清政府边疆政策失误之所在。因此，认真研究清代边疆政策的成败得失，对维护国家统一、民族团结、边疆安定都具有重要的现实作用。
（三）两个需重视的问题
1.中国古代“大一统”思想在中国古代边疆政策形成过程中的作用
“大一统”是中国封建王朝占主导地位的政策思想之一。董仲舒说：“春秋大一统者，天地之常经，古今之通谊也。”[4]“大一统”思想几千年来浸润着我国人民的思想感情，这是一种无形而强大的向心力。以国家统一为乐，以江山分裂为忧，是中华民族天经地义的政治价值取向，并发展成为我们民族的政治思想定势，推动了我们民族的整体发展，同时对中国古代统一多民族国家边疆的稳定起到了积极的促进作用。
传统的“大一统”思想及王朝统一的规模对历史疆域的形成有很大影响。鸦片战争以前，古代中国曾四次出现大一统局面，其中有两次是由汉族统治者完成的，而另外两次则是边疆少数民族入主中原后完成的。汉、唐两代致力于完成统一大业，把中国各地区各民族孕育的大一统要求变成现实。元朝统一规模比汉、唐更大，疆域也更加辽阔。明太祖朱元璋在谈到元朝时说：“太祖皇帝起于漠北，凡达达、回回、诸番君长尽平定之。太祖之孙以仁德著称，为世祖皇帝，混一天下，九蛮八夷、海外番国归于一统，其恩德孰不思慕，号令孰不畏惧，是时四方无虞，民康物阜。”[5]元朝所创建的多民族国家的大一统，对中国历史发展的影响是十分深远的。满族建立的清王朝，对统一多民族国家做出的历史贡献尤为重要。历史上任何时期对疆域版图的有效控制，都比不上清朝。清政府对边疆经营首先是实现了疆域大一统，进而对边疆地区实行全面治理和地区性开发。
清朝统一边疆，一般是使用和平招抚方法，使其接受清中央政府管辖，将其纳入统一多民族国家版图。对一些边疆地区民族政权一时尚不能直接进行统治时，则借助其他力量进行间接统治，实行较宽松的管理制度，但决不允许有背离清朝大一统的行为；一旦时机成熟即由间接统治向直接统治转变。对不肯接受清政府统一政策的边疆部族和政权，在和平招抚无法奏效，甚至发生武力对抗时，清朝不惜以兵戎相见，但是在一般情况下是剿抚两手并用，在武力征讨奏效后，即实施安抚政策。
2.清代的边疆治理未能正确应对由内边防务到外边防务为主的根本性转变
古代中国疆域之边有“内边”“外边”之分。统一时期的边疆治理，通常是指中央政权对控制薄弱的少数民族地区所采取的防范和治理措施。分裂时期的边疆治理，通常是指在政权与政权之间的对峙地区和对边远少数民族地区所采取的防范措施。古代中国历史疆域内的大小政权的“边”，可称为“内边”。明代以前的治边主要是针对边疆内部的问题。明代以后，情况发生了变化。明代的倭患持续了近200年。随着西方殖民主义的崛起，侵略势力开始东来。17世纪以来，荷兰侵占台湾，俄罗斯侵入黑龙江流域，1840年的鸦片战争，西方殖民主义者用大炮打开了中国的大门，使我国新疆、西藏、云南、广西等一些边疆地区和沿海地区的外患日益突出，出现了边疆全面危机的严重局面。殖民主义者的入侵，可称为“外边”之患。应该说，自明代以后，在中国内边防务问题依然严重存在的同时，现代意义上的边防即外边防务问题开始提上议事日程。清朝统治者面对边疆防务这种变化的形势，仍沉迷于治理“内边”的传统边疆政策而不思防备外患，致使清前期边疆政策的辉煌很快成为过去。清后期边疆政策的全面破产，是清朝丧权辱国、割地赔款的一个重要因素。
（四）以史为鉴的启示
历史研究要面对现实和未来，这既是中国史学研究的优良传统，也是当今时代的要求。
中国的边疆和历代边疆政策是一个现实感很强的研究领域，通过研究，可获启示极多，择要者，可有如下几点。
第一，中国作为统一多民族国家，边疆是国家不可分割的一部分，边疆的稳定，关系国家稳定的大局；边疆的发展，关系国家发展的大局。任何轻视、放弃边疆的想法和举措，都会受到历史的谴责，成为历史的罪人。以清朝为例，“塞防”与“海防”之争，左宗棠力主收复新疆，历史会记住左宗棠这一功绩。“宁失千军，不失寸土”的古训，至今仍有现实意义。
第二，广义的边疆治理，包括管理和开发两个方面，开发即是经济发展、文化发展，是保证边疆稳定的基础之策，历代有作为的中央政府，如汉、唐、清在治理边疆时均注意到这一点，并取得了成效。但封建政权毕竟有极大历史的、阶级的局限，如清政府在边疆地区重“稳定”、轻发展，出于阶级私利有意识保持边疆地区落后，以利统治，致使边疆地区长期处于落后状态，这也是不争的历史事实。
第三，中国独特的历史传统之一是中央政府的权威，这是维系统一多民族国家重要（甚至可说是最重要）因素之一。边疆治理要依靠实力，或者可说是综合国力，实力既包括有形的军事实力，也包括不可轻视的无形的中央政府的权威。唐太宗为各族共推为“天可汗”可视为一例。
第四，历代边疆政策的治理形式，如中央集权、“因俗而治”、利用宗教、民族的事由民族的人来办等，都有可供借鉴的成分，值得后人在创新的基础上予以认真总结。
第五，要在增强民族凝聚力、国家向心力上多做些事。清政府的满蒙联姻，对民族首领的怀柔在这方面收到有利于清政府统治的效益。边疆民族地区，特别在一些与中原地区文化有较大差异的边疆民族地区，实际上存在着以下四个特征：地缘政治方面带有孤悬外逸的特征，社会历史方面带有离合漂动的特征，现实发展方面带有积滞成疾的特征，文化心理方面带有多重取向的特征。这些特征的存在，对民族凝聚力和国家向心力而言，具有消极影响。历史上如此，现实生活中也是如此。
第六，边吏是否善政关系边政是否得当。边疆地区远离统治权力中心，且情况复杂，边吏的素质要求更应优于内地。应变过激会使事态人为扩大；而过缓消极，本想息事宁人，往往适得其反。用一句大家熟悉的话来说，即：路线确定后，干部是决定一切的。
（原刊《中国边疆史地研究》2004年第3期）
[1] 《后汉书》卷33《百官二》。
[2] 张穆：《蒙古游牧记》卷1。
[3] 《资治通鉴》卷223。
[4] 《汉书》卷56《董仲舒传》。
[5] 《明太祖实录》卷198。