第一章 导论

一 问题提出与研究意义

（一）研究背景与研究问题

党的十九大报告提出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”社区作为人们生活的重要场域，提供充足、均等、有效的公共服务是缓解上述矛盾的重要途径之一。

20世纪90年代以来，我国政府以“社区建设”为契机，积极推动社区公共服务的完善和发展，取得了一系列丰硕的成果。然而自上而下的政府单一供给方式带来了垄断、规模不足、服务发展不均等、过度行政化、界限不清等问题[1]，造成社区公共服务供给效率损失。[2]特别是分税制改革以来，财权不断上移，基层政府在财政压力加大以及行政资源紧张的情况下，忽略社区公共服务的供给，逐步演化为“悬浮型”政权，带来合法性危机的挑战。[3]同时，传统社区公共服务主要针对特殊人群提供保障基本生活的福利服务已不能完全满足社区居民的现实需要。如何更有效地进行社区公共服务的供给，满足居民对高质量社区公共服务的需求，成为社会各界关注的重要议题。

从学术层面来看，关于社区公共服务如何有效供给的研究非常之多。学术界从不同的角度进行了考察，主要围绕“谁来供给？即供给主体的问题”“供给什么？即供给内容的问题”“怎样供给？即供给机制的问题”展开。从供给主体来看，政府作为社区公共服务最重要的供给主体，对社区公共服务供给效率的影响非常大。政府的单一化供给会带来寻租、官僚主义等问题，导致效率损失，因而不仅要通过政府购买社区公共服务的方式引入市场机制，打破政府垄断地位[4]，而且要鼓励居民参与到社区公共事务中，发挥社区居民自愿供给公共服务的主体优势。从供给内容来看，政府应从社区公共服务的质量度量难易度、交易成本、社区公共服务的公共伦理价值等因素来确定供给边界。从供给机制来看，主张通过市场、政府、社会等多元供给机制的协调来进行有效供给。[5]尽管研究视角具有较大的差异，但目标非常一致，即最大化社区公共服务的供给效率，以最少的社区公共服务成本获得最多的收益。

再从实践层面来看，当前仅仅依靠增加社区公共服务的财政投入并不现实，而提高既有资源的供给效率成为解决社区公共服务不足与不均问题的关键环节。近年来，项目成为社区公共服务的主要供给方式，其事本主义特点、强烈的目标性、权责的明晰性为解决社区公共服务供给效率问题提供了契机。项目能够通过事前确定剩余索取权以及权责关系，以共担成本、共享收益的形式来激励不同供给主体之间在社区公共服务供给上进行合作，能够更好地配置资源，突破政府内部科层体系的区隔，因而受到青睐。中央及地方也相应出台了一系列政策鼓励以项目的方式来进行社区公共服务的供给，从项目流程规范到评估监督创新来提升供给效率。例如，2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出：“政府应在公益性、公共性、效益性的原则下，按照项目管理的方式加强资金管理和绩效评价，保证服务的质量与数量。”[6]在城乡社区公共服务的供给实践中，项目供给方式已逐步演化为最主要的供给方式。与此同时，鉴于社区本身的“共同体”特征，政府也积极引导社区居民的参与，加强社区居委会自身的队伍建设，加强对社区干部的激励，试图来提升社区公共服务的供给效率。例如，以广州和深圳为代表的“居站分设”模式，按照“议行分设”原则剥离了社区居委会的行政职能，让社区居委会专注于自治服务[7]；以成都为代表的“社区营造”激发居民积极参与社区公共事务的积极性，提升社区福利水平[8]。

可见，社区公共服务作为社会主义建设新时期提升社会福利水平的关键点、政府职能改革的着力点，其能否进行有效供给，事关人民群众的切身利益以及经济社会的稳定发展。而目前我国社区公共服务供给效率并不高，呈现出的区域不平衡、供给不足等问题严重制约着基层社会福利水平的提升。

因此，要提升社区公共服务的供给效率，必须深入回答三个核心的问题，即我国城乡社区公共服务的供给效率究竟如何；项目供给方式是否能够提升社区公共服务的供给效率；有哪些因素会对城乡社区公共服务供给的总体效率与项目效率产生影响。

（二）研究目的

本书利用西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心“2015年城乡社区治理调查”数据，运用三阶段DEA模型从微观层面对我国城乡社区公共服务供给的总体效率与影响因素以及项目效率与影响因素进行了比较分析，目的有二：一是从社区层面、省际层面、地域层面对城乡社区公共服务供给的总体效率与项目效率进行客观评价，直观清晰展现目前我国城乡社区公共服务供给效率中存在的不足与问题，实证总体效率与项目效率的差异；二是在借鉴已有研究的基础上，结合我国城乡社区公共服务供给实践，找到影响城乡社区公共服务总体效率和项目效率的因素，提出解决供给效率问题的有效建议，以便切实解决目前我国城乡社区公共服务供给效率提升中的问题，提高城乡社区居民的福利水平。

（三）研究意义

1.本书的理论意义

社区公共服务供给的效率议题是关系公共资源是否得到有效配置，财政资金、社会资金是否得到有效利用的重要问题，近年来受到经济学界的高度重视。学者们聚焦于财政分权、政府供给机制、市场供给机制、社会供给机制与社区公共服务效率的关系等问题展开，主要借用公共物品理论、公共选择理论、委托代理理论等对其进行研究，并在理论层面有了一定的推进。但是在关于社区公共服务效率的影响因素研究议题上，相关研究成果并不多，还有进一步深化和拓展的空间。由于社区公共服务效率影响因素这个议题已经突破了经济学理论研究的范围，涉及新公共管理理论、新公共服务理论、社区社会资本理论等，因而本书在探讨城乡社区公共服务效率的影响因素上，不仅借鉴了上述理论，而且从研究的实际出发，将社区参与、社区精英、社区干部身份激励等因素纳入其影响因素的探讨中，并实证了这些因素对于社区公共服务总效率和项目效率产生的影响。这不仅丰富了公共物品理论，而且也是对社区公共服务理论的拓展，具有一定的理论价值。

2.本书的实践意义

社区公共服务事关社区居民的切身利益，是当前重要的民生问题之一。随着我国社会主要矛盾的转化，党和政府对于如何有效供给社区公共服务的问题高度重视，并在供给主体、供给水平、供给内容和供给方式等方面出台许多相应的政策与措施予以保障。从当前我国社区公共服务供给现状来看，我国城乡社区公共服务有了明显改善，表现为供给主体开始逐步走向多元，供给水平有所提升，供给内容明显丰富，供给方式逐步向项目方式转变，但是仍然离社区居民的现实需要有较大的差距。而在社会主义发展初级阶段，仅仅依靠提高财政投入并不是解决问题的根本，如何提升供给效率，特别是通过优化供给方式的形式来在提高供给效率才是解决问题的关键。本书利用西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心“2015年城乡社区治理调查”数据，将我国城乡社区公共服务的供给效率与影响因素以及项目效率与影响因素进行了比较分析，不仅有利于我们切实认识当前城乡社区公共服务供给效率的现状、项目供给方式下城乡社区公共服务效率[9]的变化，而且有利于我们深入理解社区公共服务供给效率低下的原因，从而为解决城乡社区公共服务供给问题提供有效的建议，为政策决策提供合理的参考，具有重要的现实意义。