一 战后日本国有企业的发展道路

二战后，各主要资本主义国家的国有企业均有所发展和壮大，尽管由于各国具体条件不同而屡有变化，但除美国外，其他几个主要发达国家国有企业在国民经济中所占比重都比较高，英、法等国曾达 20%以上。在标榜以私有制为基础的资本主义国家，国有企业成分却占据了相当份额，足见战后国有企业的客观存在价值及其影响。因此，国有企业的民营化改革，在西方国家曾经引起极大的政治震动。

二战后西方各国的产业结构主要表现为：煤炭、钢铁、电力、铁路等传统工业部门居于主导和支配地位。在企业模式方面，以单品种、大批量为主要特征的大型企业成为支撑和带动经济发展的主体，这客观上为政府通过兴办国有企业控制和干预经济提供了可能性和必要性。随着科学技术的进步和生产力的发展，传统产业部门在国民经济中的主导和支配地位越来越为新兴产业部门所取代，计算机技术、生物技术、高分子合成、航空航天、卫星通信等产业的不断涌现和发展，使传统工业在国民经济中的比重相对减少，影响力不断下降，企业的利润也随之不断下滑，甚至出现巨额亏损。因此，许多原来盈利的国有企业逐渐成为政府的包袱。而且随着经济结构的变化，国有企业作为政府干预经济手段的能力逐渐减弱。在日本，随着汽车工业的快速发展，国有铁道对货运和客运的垄断局面逐渐被打破。在货运方面，铁路承担量占比从1955年的52.9%下降到1988年的4.9%，减少90%多；汽车承担量占比则从1950年的11.6%上升到1988年的51%，增长近4倍。在客运方面，铁路承担量占比从1965年的66.7%下降到1988年的30.4%，减少超过50%；汽车承担量占比则从1965年的31.6%上升到1988年的65.6%，增长了一倍多。[1]如此大规模的产业结构变动，使国有铁道在国民经济发展中的重要地位基本上被动摇，进而由原来的支柱产业一举转变为夕阳产业。面对现代市场条件下的激烈竞争和现代科技背景下的产业剧烈变动，日本政府不得不重新调整其产业政策，放弃一些已完全没有必要却依然由政府严密控制的国有企业，使其走上民营化的道路。

战后各国形成的科学技术结构存在相对不均衡性，即生产科技的相对超前和服务性信息性科技的相对滞后，一方面促使生产力迅速提高，生产成果日益增多；另一方面也加剧了生产社会化和私人占有之间的矛盾，为国家通过国有企业的相对垄断行为干预经济，以避免出现类似30年代那样的大危机提供了一个技术上的要求。70年代以来，科技的进步，特别是通信、卫星、信息、电子、计算机等高新技术的发展，不仅为社会生产提供了广阔的空间，极大改变了人们的工作方式和生活方式，而且为缓解生产社会化与私人占有之间的矛盾创造了巨大的可能性。人们可以利用计算机技术和现代通信手段，迅速了解世界各地的生产经营状况，通过科学的管理和控制技术来组织生产，调整生产的品种、样式、规模，增强整个社会生产的有序性和计划性。

现代科技的进步，特别是信息通信技术的长足发展，极大促进了世界经济的国际化、一体化趋势，促成了许多大型跨国公司的出现和发展，为世界经济的整体有序发展提供了一个可能性。大型跨国公司的出现和发展，将各国企业推向了一个更加广泛的竞争空间，迫使各国政府不得不放弃原有的贸易保护和个别产业扶助政策，从而使大量靠政府补助或庇护而生存的国有企业失去了依托。

特别是70年代末以后，随着国有企业经营中普遍出现效率低下、机构臃肿、经营僵化、发展迟缓甚至巨额亏损等问题，原来已经饱受批评的国有企业的生存环境更加恶劣。1981～1982年，国有英国利兰汽车公司的亏损额高达5.35亿英镑，而国有英国钢铁公司1982年度每周亏损1200万英镑。1980年法国国有企业亏损额为36亿法郎，1984年竟猛增至370亿法郎，1985年又增至670亿法郎，相当于当年国家工商业利润总额的三分之二。作为国有企业经济后盾的国家财政，非但不能从国有企业的经营中获得利润回报，反而往往由于对企业补贴额的日益增加而出现财政危机。1979～1980年英国政府仅对国有铁路、钢铁、煤炭企业的财政补贴就达18亿英镑，1984～1985年更高达40亿英镑，约占财政赤字的五分之一。[2]

因此，70年代以后信息技术等高新技术的发展，创造了新型企业参与市场竞争的技术基础。在某些自然垄断领域中，曾经为维护公共利益而设置的种种制约已经丧失生存空间。随着新的产业结构、产业组织的出现，传统国有企业管理体制发生严重动摇，原有的政府规制越来越成为经济发展的障碍。“由于各国经济联系日益加强，随之出现了世界经济一体化趋势，为进一步推动国际经济关系的发展，必须逐步消除阻碍经济联系发展的各国政府规制。”[3]

（一）日本国有企业的起点

根据近代以来日本社会经济的发展特点，日本国有企业的发展可以分为七个发展阶段：明治维新初期的模范工厂阶段、资本主义垄断发展时期的战略资源国有化阶段、战时统制经济时期的国策会社阶段、战后改革时期的国有企业行政化阶段、经济高速增长时期的国有企业重建阶段、经济稳定增长时期的财政投融资阶段、经济成熟期的国有企业改革阶段。

1868年，明治政府以天皇名义颁布《五条誓文》，以“求知识于世界，大振皇国之基业”。然而，对于如何发展资本主义的问题，明治政府最初并没有提出明确的发展目标和施政方略。1873年，岩仓使节团成员陆续回国后，明治政府开始明确提出“富国强兵”“殖产兴业”的行动纲领，积极鼓励民间兴办资本主义工厂。日本作为典型的后发资本主义国家，为了迅速追赶欧美国家的工业化，全面移植欧美近代工业技术，直接投资建立了许多模范工厂。明治政府在原来幕藩直营企业的基础上，直接创立了近代军工企业。

西南战争以后，迫于财政压力和官办企业经营效益低下等，明治政府转而开始拍卖国有企业，原来由政府控制的矿山、工厂等大批廉价卖给了三井、三菱等私人企业，这被称为日本历史上的第一次民营化运动。与此同时，矿山、造船厂、钢铁厂、电信、铁路等重要产业和战略资源，仍然由明治政府直接控制和经营。

表2-1 明治时代国有企业的拍卖情况

表2-1 明治时代国有企业的拍卖情况-续表

明治政府把移植西方近代工业作为推进国家近代化、实行富国强兵政策的一个重要环节，而经营管理矿山、铁路、电信等近代工业成为日本政府的重要行政职能。当时的日本还没有形成行政制度与企业制度的严格区分。到明治末年，随着日本行政管理体系的日渐完善，行政管理职能与公共企业经营职能开始逐渐分离。美浓部达吉认为，公有企业是“政府或公共团体为特定公益目的而经营的事业，是权力行使不能构成其本质的东西”。但他同时认为，专门为政府创造收入或用于军事的事业不能归为公有企业。[4]

19世纪末，日本开始进入资本主义垄断阶段。伴随私营大企业、大财阀逐渐形成，日本政府不断调整自己的政策角色和国家发展战略。考虑到经济发展和加强军事战略的需要，明治政府继续加强对重要产业和战略资源的控制。在铁路建设方面，日本私有铁道得到急速扩张。到19世纪90年代末，日本已经形成完备的国内铁路网。1897年，日本政府设立八幡制铁所。1904年，颁布《烟草专卖法》。1905年，实行《盐专卖法》。1906年，制定《铁道国有法》。“尽管是实行私营铁道资本政策，却没有遇到特别的抵抗，铁道国有化转瞬就实现了。”[5]与明治20年代日本通过技术移植和官僚指导发展国内产业资本不同，进入资本主义垄断阶段后，日本产业界开始大举进入中国市场。日本垄断资本以军事需要为后盾，强力推动铁道国有化政策。

1931年九一八事变后，伴随着对华侵略的进一步扩大，日本政府不断推动经济立法，加强政府对各种战略资源和社会经济活动的控制，日本经济逐渐进入战时统制经济阶段。为全力支持日益扩大的对外侵略，日本政府基于特别立法，设立了许多半官半民的特殊公社或“国策会社”，如南满铁道（简称“满铁”）、东洋拓殖、台湾拓殖、华北开发等。这些国策会社以“经济开发”为名，对外推行殖民统治和资源掠夺，并受到日本政府的强力保护。它们在特定地区实行完全垄断经营，借此弥补日本私人资本的不足，并展开与欧美列强的竞争。

战前日本设立国有企业分三个阶段。第一阶段为1935年前。这一阶段政府出资设立的企业并不多，主要是满铁、东洋拓殖、日本制铁和台湾银行、朝鲜银行、朝鲜商业银行、朝鲜殖产银行等，其使命是以台湾、朝鲜为中心，通过金融机构和信用制度，支持军事活动，促进日本民间资本输出，推动日本政府的对外经济活动。

第二阶段为1936～1940年。这5年间，共设立了22个国有企业。由于中日战争爆发且日本陷入长期战争的泥潭，设立国有企业的目的在于保证军备，扩充生产力，实现战时经济统制。这些公司主要包括日本米谷株式会社、日本输出农产品株式会社、日本肥料株式会社、日本煤炭株式会社、朝鲜米谷市场株式会社、日本产金株式会社（帝国矿业）、帝国燃料兴业株式会社、东北兴业株式会社、华北开发株式会社、华中振兴株式会社等。1939年，日本产业振兴株式会社转变为帝国矿业开发株式会社。此外还设立了恩给金库、庶民金库等财政投融资机构。

第三阶段为1941～1945年。为应对美英对日实施的重要物资禁运，又设立了多家国有企业。与前阶段设立的国有企业相比，这时的国有企业多以营团、金库等形式出现。1942年以后，由于日本生产规模下降，加之美军大规模空袭日本本土和制海权丧失，物资输入断绝，日本政府不得不集中所有资源、设备以充实军需部门。为此，日本政府设立了产业设备营团，主要用来收购、转卖闲置设备。对于特别军需，由日本兴业银行负责融资。对于难以从一般金融机构筹资的重要产业，由新设立的战时金融金库进行融资。此外还设立了重要物资管理营团、日本医疗团等，改组原来的国有企业，以确保所有物资、资金向军需部门集中。设立国民更生金库，用以促进中小工商业者的生产转型或资产处理。1942年，日本米谷株式会社转为中央食粮营团。1943年，重要物资管理营团改组为交易营团。1943年，产业组合中央金库改成农林中央金库。随着政府法人数量的激增，政府出资额也急剧增加。1936年，日本政府出资总额为5.63亿日元，到1945年8月，政府出资达到30.43亿日元，政府出资法人资本金达74.89亿日元。[6]

表2-2 战前日本政府出资法人一览

表2-2 战前日本政府出资法人一览-续表

战前日本政府设立的国有企业主要以株式会社、银行、营团、金库等形式出现，它们虽然职能不同、形式各异，但一般都依据特殊立法成立，而且许多国有企业由官民共同出资，采取官民合作形式经营。它们既不是普通的公立法人，也不是私立法人，而是依据特殊立法成立的一种介于私立和公立之间的特殊法人。这些株式会社、金库或营团等分别由厚生省、铁道省、农林省等中央省厅进行业务指导。在战后改革过程中，只有帝都高速交通营团继续保留名称和组织机构，其他企业被解散或改组，但实际上其经营的许多业务为战后新成立的政府机构所继承。2004年，帝都高速交通营团正式改名为东京地下铁。

与日本政府设立的各种特殊公司（“国策会社”）相比，营团经营的各项事业一般处于亏损状态，因而需要政府以大量资金支持。住宅营团是日本战时设立的第一个营团机构。中日战争爆发以后，随着战争扩大和长期化，日本国内工业生产急剧扩张，企业工人住宅不足问题十分突出。为保证战时军需生产和劳动力稳定供应，厚生省开始探索通过官民合作形式，加大普通工人的住宅供给。1940年，厚生省住宅对策委员会提出《住宅营团法案纲要》，建议设立住宅公团，扩大公共住宅建设。1941年以后，各种营团纷纷登场。战后，各种营团或解散，或改为公团。与营团相比，战后成立的公团一般采用政府行政体制形式，排除了个人出资。因此，战后的营团和公团、公社之间的关系一般较为暧昧。[7]

（二）美国占领时期的国有企业

第二次世界大战结束后，为彻底消灭日本法西斯的经济基础，美国占领军指令日本政府实施经济民主化政策，通过征收高额财产税、解散财阀、进行农地改革等措施，全面改造日本的生产结构和经济基础。为此，大量战前存在的特殊公司（国策会社）、营团、公库等被解散和改组。许多日本海陆军直接控制的军工厂等由美国占领军接管；拆除大量工厂机器设备用以冲抵战争赔偿；拍卖大量财阀股票、不动产或国有资产，转归民间企业。然而，一些特殊职能机构如商工组合中央金库（1936）、帝都高速交通营团（1941）、日本育英会（1944）等被长期保留下来。

战后初期，考虑当时物资严重短缺、经济处于崩溃边缘的现实情况，盟军最高司令部在强令日本解散各种战时统制机构的同时，不得不重新设立多个物资统制机构。1947年，为了防止出现私人垄断，日本政府通过一系列立法，设立了15个物资配给或交易公团。日本政府吸收战时设立国策会社、统制组合和营团等经验，设立了产业复兴公团、船舶公团、石油配给公团、配炭公团、价格调整公团、肥料配给公团等。对于这些公团，当时提出过公社、配给团、配给厅、公厅等名称，最后确定了“公团”的叫法，亦即“公共财团法人”之意。到1952年前后，随着日本经济恢复和发展，上述公团逐渐被撤销。

表2-3 战前日本政府设立的公团

表2-3 战前日本政府设立的公团-续表

根据盟军最高司令部的对日经济民主化政策，日本政府全面整理战时金融机构。1946年8月，日本制定《金融机构经理应急措施法》，对金融机构进行清算，剥离新旧资产和负债。10月，制定《金融机构再建整备法》，采取适当措施处理金融机构的损失。1947年1月，日本政府仿照美国复兴金融公司模式，由政府全额出资，设立了复兴金融金库。复兴金融金库主要通过发行由日本银行全部承受的复兴金融债筹集资金，支持煤炭和钢铁事业，推进实施倾斜性生产方式。到1949年3月末，共筹集资金1319.64亿日元，其中复兴金融债共计1091亿日元。1949年，日本政府实行“道奇路线”，控制新增贷款。1952年以后，复兴金融金库解散，其债权债务由日本开发银行继承。为确保对战后中小企业的金融支持，1949年，日本设立国民金融公库。依据《国民金融公库法》，国民金融公库由政府全额出资，作为战后日本政府金融的一种形式——“公库”，而不再依赖民间资本（不发行债券）。此后，住宅金融公库、日本开发银行、日本进出口银行等金融机构相继成立。

总体看来，在战后改革时期，日本政府虽然设立了一些公团、金库、公库等政府经济机构或国有企业，但数量不多，而且这些机构多是作为特殊时期临时性政策产物而存在。其后随着经济环境的改善，大多数临时性政府经济机构转型或被撤销。

战后初期日本政府接管的许多公共事业则是以行政机构面目存在的，它们主要依据日本国家行政组织法成立。作为国家行政组织的一部分，其机构职员为国家公务员，并执行一定的公共职能，主要目的在于破除公共领域可能出现的私人垄断。美国占领结束后，公团逐渐脱离公共行政机构的性质，转变为类似于公社的公共法人。其职员虽然依然是准公务员，但公社与公团的区别不甚明显。

为了消除大量公务员罢工可能造成的社会影响，美国占领军和日本政府决定对公务员相关法律进行改革，首先进行的就是改革占公务员主体部分的国有经济机构。1906年日本实行铁道国有化政策以来，国有铁道一直由日本政府运输省直接管理。1948年7月，麦克阿瑟致信日本首相芦田均，要求日本政府将与国家权力无关的铁道、专卖、电信等公共事业从国家公务员序列分离，并缓和劳动规制，赋予其一定劳动权，以提高经营效率为目标，建立独立核算的公共企业。基于此，1949年，日本国有铁道脱离运输省铁道总局，成立了独立核算的公共企业日本国有铁道。大藏省剥离烟草、食盐、樟脑等业务，成立了日本专卖公社。1952年，随着电信电话业务的不断扩大，为提高通信行业的经营效率，原来的电气通信省撤销，成立了日本电信电话公社。1953年，日本电信电话公社又剥离国际业务，单独成立了国际电信电话股份公司。除此之外，日本政府继续以独立核算形式管理邮政、国有林业、印刷、造币、酒精专卖所谓“五现业”。日本政府对国有企业一般设立独立账户，采取独立核算会计制度。

（三）经济高速增长期、经济稳定增长期的国有企业

1952年美国对日占领结束后，日本政府回归主权渠道。与此同时，由于朝鲜战争引起的“战争景气”的刺激，日本经济开始呈现活跃景象。1955年以后，随着日本经济步入高速增长轨道，民间企业掀起投资热潮，日本社会对交通、电力、通信、能源、住宅等基础设施的需求急速增加。为了根本改变日本基础设施落后的被动局面，日本政府决定通过设立多个公共性投资机构和特殊公司，直接支持基础建设事业。

1952年，日本政府设立农林渔业金融公库，支持发展农林渔业。1956年，设立日本道路公团，负责全国主要干线道路建设。1955年以后，日本政府共设立了6个公库、5个事业团、17个公团，大力推进公共事业发展。从1954年到1967年的13年中，日本特殊法人总数从25个增加到113个，净增88个（其中增加95个，撤销7个）。新设立的各种公共企业虽然名称各异，但主要是从事道路建设、林业开发、水资源利用、铁路建设、空港建设、住宅建设等基础性公共事业，其资本构成虽然复杂多样，但以公共资金为主，同时吸纳了一定规模的民间资金或地方公共团体资金。在具体运营方面，特殊法人的事业计划、业务模式和收支预算等都必须获得主管大臣的认可。

新设立的事业团主要包括国际协力事业团、年金福祉事业团、金属矿业事业团、简易保险福祉事业团、劳动福祉事业团、环境事业团、中小企业综合事业团、宇宙开发事业团、社会福祉医疗事业团、科学技术振兴事业团等。1955年，日本政府组建日本住宅公团。上述事业团和公团通过提供各种公共产品，改善社会基础设施条件和国民生活环境。

尽管经济高速增长时期日本新建的国有企业等特殊法人数量较多（见表2-4），但与战后恢复时期组建的三公社不同，这些特殊法人一般规模较小，主要以提高公共产品服务为目的，有些企业经济效益性不足，需要政府投入大量公共资金。

表2-4 高速增长期设立的公团及其变动情况

表2-4 高速增长期设立的公团及其变动情况-续表

表2-5 战后日本设立特殊法人情况

表2-5 战后日本设立特殊法人情况-续表1

表2-5 战后日本设立特殊法人情况-续表2

1973年爆发的第一次石油危机，严重冲击了高速前行的日本经济，一时间日本政府和企业界高度紧张。伴随日本经济高速增长的迅速低落，日本企业界开始大力调整产业结构，极力推进产业升级转型。为了消除石油危机带来的经济影响，日本政府一方面加大公共投资，刺激社会总需求，另一方面继续通过设立和改革特殊法人等措施，提高城市化建设水平，改善居民生存环境，加强社会资源循环利用等。然而，过度依靠公共投资刺激经济景气的凯恩斯主义政策模式不仅不能持久，还直接造成了严重财政赤字，长期低效的政治性公共投资和巨额国债负担造成了巨大财政压力。客观经济形势迫切要求日本政府从根本上改革现行行政管理体制，压缩公共投资规模，合理控制财政支出，精简公共投资机构，全面改革日本的特殊法人管理体制。进入80年代，日本开启了三公社的民营化改革运动。

日本国有企业一般来自政府直接管理和经营的各项公共事业，因此，国有企业民营化必然伴随着行政改革、财政改革和特殊法人改革。在日语中，既有公有企业（公企业）、公共企业、国营企业的概念，又有公益企业、公营企业的概念。按照日本政府的行政管理逻辑，中央政府代表国家为行使国家主权，而地方政府则依据地方自治法行使自治权，因此，日本的公营企业一般指地方自治体直接经营管理的带有公益性质的企业，如上下水道、公营交通、煤气、公营住宅、公营医院等。

日本政府直接经营管理的国有企业一般依据特殊立法而成立，因此大多被称为特殊法人，依据具体经营形式差异，又分别称为公社（公共企业）、营团、公团、公库、事业团、政府系金融机构。除上述带有企业性质的经营机构外，日本还设立了诸多由政府依法设立的性质独立法人，如国立大学、国立医院、育英会等机构，它们一般基于某种公益性质或社会福利性质而设立，不以营利为目的。这里所谈国有企业主要是指日本政府依法设立的带有经营性质的国家控股企业。

过去，从相对于行政机关的独立性，日本一般将国有企业分为纯粹行政性企业和公共企业。[8]纯粹行政性企业指造币局、印刷局、国有林业、邮政所谓“四现业”，[9]它们分别由大藏省、农林省和邮政省直接管理。“四现业”作为行政组织的一部分，不具有独立法人资格，所有主体与经营主体一致。在管理上，“四现业”严格按照行政管理模式，主管人员由上级委派，职员适用《国家公务员法》，预算、结算、事业计划等必须得到大藏省的认可，其价格变动等必须知照经济企划厅。国会拥有对“四现业”的预算、结算、价格、事业计划、资金调配以及利润分配的最后决议权。此外，涉及诸多具体事项，往往受到各个省厅的领导和规制。“四现业”的开支与财政分开，实行特别会计制度，独立核算。在一定程度上，可以自主筹集资金和安排收益分配，以调动经营者的积极性，提高工作效率。

公共企业主要是指特殊法人，即根据特别立法或通过特别成立行为而建立的法人。一般来说，当政府认为有必要开展某种业务，而又认为不宜采取政府直接经营形式时，便通过制定特殊立法，成立新的公共企业，在保障政府充分行使监督权利的同时，最大限度地发挥企业经营自主权，以图实现政府企业的经营效率化。公共企业一般由政府出资，具有独立法人资格，享有比现业更多的经营自主权；所从事领域主要涉及金融、保险、邮电通信、公共福利、社会服务等多方面。这类企业由于产生基础的法定性和设立目的的公共性，与政府机关存在广泛联系，在预算、决算、计划制、人员变动等方面，都受到相关省厅的干预和影响，企业经营自主权往往难以充分发挥。

到1975年，日本全国共有114个特殊法人，包括3个公社、16个公团、20个事业团、10个公库、5个金库或银行、1个营团、12个特殊公司、47个其他法人。80年代以后，随着经济的发展变化，特殊法人的数量不断变化。到80年代末，日本的特殊法人构成转变为13个公团、17个事业团、9个公库、3个金库或银行、1个营团、12个特殊公司、37个其他法人，共92个。此后经历2001年前后的特殊法人改革和小泉内阁时代的民营化改革，日本特殊法人体制发生重大变动。截至2016年4月1日，日本政府管理下的特殊法人仅剩32个。