第4章 行政争议的诉讼解决
最初确定“行政争议的诉讼解决”这个题目，并将其作为本书论证的起点时，“行政争议”，特别是通过“审理行政案件” “解决行政争议”的说法，还没有立法的依托。现在好了。新《行政诉讼法》修改的第一个亮点，就是将“解决行政争议”列为行政诉讼的首要目的和任务，并借此“保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”。因此，有必要在进入具体内容之前，先从理论上认识一下“行政争议”。
第一节 行政争议的概念与性质
一、行政争议的概念
行政争议又称行政纠纷，是现代社会不可避免的代价。解决行政争议需要有法律的救济手段。行政争议经有权管辖的机关受理后即为行政案件。行政复议、行政诉讼是现代社会公认的两种解决行政争议的有效法律方法，二者都以行政争议为处理对象，以解决行政争议、救济公民权利为直接目的。
行政争议本质上是行政管理领域的意见分歧，是行政权行使与行政相对人合法权益的冲突和纷争。从行政管理主体角度理解，它是行政机关及其工作人员执行职务过程中，与公民、法人或其他组织发生的争议；从行政相对人角度看，则是其对行政机关的行政行为不服而发生的争议。
从行政管理客体的角度理解，所有的行政争议，都不仅仅是行政争议。当前最突出的行政争议，如征地、拆迁、企业改制、复转军人安置、行政垄断等，根本上是经济问题，甚至是一个政治问题。不少争议正是由于少数通过正常途径掌握行政权力的腐败分子，将其本人、亲属及其利益集团的私利，与其他公民或者组织所代表的公共利益或者合法的个人利益对立起来，从而转化为行政争议的。
二、行政争议的客观必然性
（1）传统行政管理体制的余孽。新中国成立几十年来实行政企合一、政事合一的高度集权化体制，法制的健全与完善不受重视。由于民主制不健全，为全体国民负责的法律责任机制在设计及实施上都存在问题。行政争议的解决者没有为普通百姓解决纠纷的外在压力，也不会因为未依法解决纠纷承担外部责任。在民主制不完善的制度环境下，所有的行政官员包括追逐行政级别的法官，不对选民负责，只对拥有任命权及任命否决权的上级、同级负责或者妥协，致使解决纠纷的动力不足、能力不强。
（2）行政行为规范化的程度低。改革开放三十多年来行政法制建设虽有了长足发展，但有关行政机关的职权划分、行政执法程序、行政机关及其工作人员责任等的规范仍很欠缺。
（3）行政机关工作人员的素质不高。由于行政机关公务人员的整体素质不高，法律意识淡薄，受认识能力、品德作风等因素影响，行政机关不可能保证其行政活动绝对合法、适当，难免出现偏差和失误，致使执法犯法、执法不当侵犯公民、组织的合法权益。
（4）行政权力违法自我膨胀的冲动。行政权力本身都具有腐蚀性、扩张性和侵略性。权力能够直接给拥有权力的组织或个人带来物质或精神上的利益，因而权力主体常会产生扩大权力的本能冲动，使行政权力具有一种无限延伸的动力。正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条真理。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才终止。”
（5）行政权力依法扩张的普遍现实。现代社会行政权力的扩张是一个基本的事实，因为现代社会日益复杂的政治、经济和社会问题，迫使政府加强对社会的直接介入，它不仅必须承担传统意义上的保国卫民的责任，而且承担起了扶助各行各业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓和社会矛盾的责任，这在行政法学理论上称为服务行政（给付行政）。国家行政机关在行政活动中享有行政权力是一种实际的需要；组成政治社会、认可行政权力的目的，是为了让行政机关最大限度地保障公民自由，使每个人得以充分地行使自己的权利。对权利的保护是法律调整现实社会关系的根本宗旨，对公民权利的保障和行政权力的合法行使二者的有机结合是人们的理想追求。无论基于何种原因，行政权力的膨胀使得行政机关违法的机会大大增加，行政权力一旦突破其应有的边界，势必会损害公民的正当权益或危及行政目标的达成。经验和理性均告诉我们，任何建立于行政机关能够完全正确、公正地依法行政的期望与假设基础上的制度设计必然是会失败的。
（6）行政自由裁量权的存在。国家行政管理是极其复杂的活动，法律、法规不可能对其方方面面都作出详细、严格的规定，为了使行政机关及其工作人员能够充分利用自己的专业知识与管理经验以应付形态各异和飞速变化的社会实际，也有必要给予其一定的判断余地或裁量空间。行政机关行使行政裁量权，必须在裁量幅度之内，符合行政法的一般法律原则，符合行政的公益目的。如果不符合这些要求，则构成行政裁量权的超越或滥用，属于违法行政行为。但行政机关裁量权的行使也有可能并未构成违法，只是不适当。对于是否适当的判断，需要一定的专业与管理知识，并且对公民、组织的权益的影响也并不严重，所以由司法机关进行审查并不适合。而行政复议作为上级行政机关对下级行政机关的层级监督，需要把行政行为是否适当纳入复议范围。
（7）人为错误不可避免。由于复杂的客观环境，行政机关在行使行政职权、对内政外交事务进行管理的过程中，不可能绝对正确、合法及适当。因为行使这些职权的都是公务员，而不是天使。由于行政管理涉及的范围广泛、内容繁多、情况复杂，公务员在实施行政管理过程中，因法律意识、专业技术及工作能力等方面的欠缺和不足或者主观认识能力的局限性，难免出现失误或偏差，故意滥用职权的情况也时有发生。经验和理性告诉我们，权力有被滥用或误用的可能，任何指望公务员完全准确无误地依法行政的政治设计都是不现实的。我们能做的莫过于以法律手段来控制并矫正那些违法或不当的行政行为，使行政相对人的合法权益得到恢复和保障。
（8）相对人不可能完全认同。公民、法人或者其他组织也不可能完全认同并服从行政机关的所有管理活动。行政机关的行政行为总是与相对人的权益密切相关，而个体利益与公共利益始终是一对既相互依存又相互冲突的矛盾。一旦行政机关违法或不当，相对人一般都会作出反应和表示。即使行政机关的行政行为合法、适当，相对人也会在其法律意识、认识水平和经验知识等因素的支配下，作出错误的主观判断而表示不服。
第二节 依法解决行政争议的必要性
专制政治体制不允许行政争议公开化、法律化，但这并不是说事实上没有“争议”，只是法律不承认其存在，也不设计法律制度去解决。行政争议作为一种行政法律关系状态，只在依法治国的体制下存在。只有在这种政治体制下，国家及其法律才承认行政争议存在的现实，行政相对人才拥有对行政机关行使职权的合法性提出异议进而“挑明”争议的权利和可能。
如果行政争议自生自灭、化解于无形，就没有什么研究的必要，行政复议、行政诉讼亦没有存在的基础。任何行政争议的发生都会对行政管理双方产生一定的影响，一方面，行政争议会使行政权力运作不畅，甚至使行政行为处于不确定状态，从而影响行政效率；另一方面，行政争议关系到相对人的合法权益，如不及时妥善解决，小则影响执法的效果，大则影响执政的基础。
我国已经进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。随着改革开放进程的不断推进，利益主体逐渐多元，利益关系日趋复杂，利益需求也日益多样。这一阶段，既是经济社会发展的重要战略机遇期，也是各类社会矛盾的多发高发期。在各类矛盾当中，行政争议呈现日益增多的趋势，并且在很大程度上影响着其他有关矛盾的滋生和走向。行政争议一般由行政行为引起，通常表现为法律争议，核心是利益之争，只有依法解决行政争议，才能有效平衡利益，化解矛盾，保障公平正义，减少后遗症。因此，迫切需要运用法律机制和手段解决行政争议，把行政争议主要化解在基层，化解在初发阶段，化解在行政程序中。随着社会主义民主法制的进步，依法行政不断推进，人民群众法律意识不断增强，行政相对人越来越倾向于运用法律手段维护自身权益，越来越期待通过既规范又富于弹性的法律制度平台保障自己的诉愿。从发展趋势和终极结果看，人民群众和执政者选择将法律途径作为解决行政争议的主渠道，是客观的必然。人民群众也渐趋理性，越来越多地选择运用行政复议、行政诉讼渠道解决行政争议，维护自身合法权益，各地方、各部门收到的行政复议申请、行政诉讼案件逐年增长，这表明人民群众正在作出明智选择。人民群众的选择是政治制度变更的动力，执政者与人民群众作出的正确选择必然为制度化解决行政争议的制度变革在新的历史起点上继续前进提供强大的动力。在新的形势下，必须树立依法解决行政争议的基本理念，充分发挥法定纠纷解决机制化解矛盾、保护权利、纠正错误、教育引导的功能，并通过这些渠道的有力疏导，达到“定纷止争、案结事了、纠正一错、教育一片”的目的，最终实现法律效果与社会效果的统一。各级行政机关只有树立依法解决行政争议的基本理念，充分发挥法律渠道的功能和作用，才能及时妥善解决行政争议，化解社会矛盾，促进社会和谐稳定。
行政争议发生的必然性及其影响的现实性，决定了必须以某种手段和方式对违法或不当行使行政权的行为进行矫正和控制，对公民、法人或者其他组织的合法权益予以保障。
行政争议的解决途径，即解决行政争议的各种程序和方式主要有以下几种：一是国家权力机关解决行政争议，如根据地方组织法的规定解决某些行政争议；二是行政诉讼；三是行政复议；四是调解、协商等非正式的解决方式。在我国，行政复议与行政诉讼、行政赔偿，共同构筑了解决行政争议、提供行政救济的主要法律制度。
第三节 行政诉讼是解决行政争议的法律途径之一
政府是执法主体，对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，由此引发的行政争议，必须下大气力解决。
从顶层设计的角度看，解决这些行政争议，必须加快建设法治政府。为此，《依法治国决定》提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。十八届四中全会提出了一些重要措施。一是推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，规定行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。二是建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。三是推进综合执法，理顺城管执法体制，完善执法程序，建立执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，全面落实行政执法责任制。四是加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用；完善政府内部层级监督和专门监督；保障依法独立行使审计监督权。五是全面推进政务公开，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。这些措施都有很强的针对性，也同十八届三中全会精神一脉相承，对法治政府建设十分紧要。
上述完整、系统的结构化思路，都属于行政系统内部的法治化举措，落实这些内容需要强有力的外部监督、倒逼机制，行政诉讼就是其中很重要的一枚棋子。
一、什么是行政诉讼
行政诉讼，即“民告官”（行政诉讼的被告是各级行政机关），是我国现行法律体制下与民事诉讼、刑事诉讼并列的三大诉讼之一，是随着我国行政法制的不断完善和行政法治的深入发展而兴起的新型的诉讼类型，是我国民主、法治及人权保障事业发达的标志性政治法律制度。
行政诉讼制度是世界各国通行的基本法律制度。其渊源在法国。在法国，行政诉讼称为行政审判（la juridiction administratif），指公民或组织对行政机关的违法侵害行为不服，向专门的行政法院提出请求，并由后者经过审判程序给予救济的手段；同时，也是行政法院监督行政机关依法行政的方式。在英美法系国家，行政诉讼称为司法审查（judicial review），指法院应相对人的申请，对行政机关的行政行为的合法性进行审查，并作出相应裁判的活动。
在我国，行政诉讼的具体含义是指，作为行政管理当事人的公民、法人或者其他组织认为国家行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益，按照法律、法规的规定，请求法院对被诉行政行为的合法性进行审查并给予当事人的合法权益以适当形式补救的一种救济手段。我国行政诉讼具有以下特点：
（1）行政诉讼处理的是行政案件，即作为行政管理主体的国家行政机关、法律法规授权的组织等，在行政管理活动中因行使职权而与行政相对人之间发生争议而起的案件，因此，这类案件的实质是行政争议。此处的关键是衡量行政案件的标准问题，一般依行政管理主体作为判别的依据。但需要强调的是，行政管理主体这一概念有两个方面的内涵，即形式上必须是行政机关或者法律法规授权的组织，在实质上必须有行使职权从事行政管理活动的要素。
（2）行政诉讼是法院运用国家审判权来监督行政机关依法行使职权和履行职责，保护公民、法人或者其他组织的合法权益不受行政机关违法行政行为侵害的一种司法活动。也就是说，行政诉讼实质上是国家审判机关对国家行政机关行政活动的一种司法监督。从这个意义上，说行政诉讼是司法审查是可以的，只是我国法院在行政诉讼中所享有的对行政机关的行政行为的合法性的审查权是法律具体授予的，而不是如英美法系国家的法院那样拥有基于法的一般原则（或称宪法性原则）而当然享有的普遍的司法审查权。
（3）行政诉讼是以不服行政行为的公民、法人或者其他组织为原告，以作出行政行为的行政机关为被告的诉讼。而且原告与被告之间的这种诉讼关系是不可转换的，因而不存在如民事诉讼中存在的反诉的可能性，这是由行政诉讼的性质、行政机关行政职权的强制性、专属性决定的。这种不可转换性，与行政管理关系中双方的相对关系具有对应性，亦从另一个侧面要求与行政诉讼的设立目标相符；如果以公民、法人或者其他组织为被告，既没有必要，也不符合行政诉讼的监督性质。因为从行政机关行政职权的强制性而言，行政机关的行政职权是一种具有强制力的权力，在一般情况下，它可以向法院申请强制执行。在特殊情况下，即在有法律、法规明确规定时，还可以依法自行强制执行。因此，行政机关无需作为原告向法院对公民、法人或者其他组织提起诉讼。
需要注意的是，上述作为原告的法人、组织也可能包括以普通机关法人身份出现的行政机关或其他国家机关，即当行政机关或其他国家机关作为普通的机关法人而受另一行政机关的行政行为约束时，也可以机关法人的身份向作出行政行为的行政机关提起行政诉讼。
二、为什么要制定《行政诉讼法》
《行政诉讼法》，简言之，是审理行政案件的程序法；申言之，是法院审判行政案件、当事人和其他诉讼参加人进行行政诉讼活动的规则，是调整法院、当事人和其他诉讼参加人之间的行政诉讼法律关系的准绳，是规定办理行政案件的程序性的法律规范，是保证行政管理相对一方的合法实体权益的实现、促进行政机关依法行政的重要法律保障。
一般说来，有行政诉讼，必须先有《行政诉讼法》，但从我国行政诉讼制度发展的历史看，却不是这样。一般我们说，《行政诉讼法》的颁布实施，“标志着我国行政诉讼制度的全面建立”，其中隐含的意思是，在该法颁布实施以前，已经有行政诉讼制度，法院已经在审理行政诉讼案件了。
《行政诉讼法》在许多国家都是从《民事诉讼法》中逐步分离出来的，在《行政诉讼法》制定之前，行政诉讼活动往往作为民事诉讼的一个特殊部分，适用《民事诉讼法》的规定。我国也是如此。1982年3月8日，我国颁布了《民事诉讼法（试行）》（已废止，现行2012年修订的《民事诉讼法》），该法第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这说明，只要法律对可以提起行政诉讼的行政案件作了相应的规定，公民、法人或者其他组织就可以依据《民事诉讼法》的有关程序规定向法院提起诉讼，法院也有权依该法和其他相关法律的规定受理并审理行政案件。因此，《民事诉讼法（试行）》已经为行政诉讼制度的建立奠定了程序法基础，我国行政诉讼制度的真正建立应当始于《民事诉讼法（试行）》颁布的那一天。
但是仅有诉讼程序上的规定，没有该法所说的“规定由人民法院审理的行政案件”的法律，行政诉讼制度尚不能算在实际上已经完全建立。承担这一开创性使命的最重要的法律是自1987年1月1日起实施的《治安管理处罚条例》（已废止，现行2012年修订的《治安管理处罚法》）。由于治安管理处罚案件数量大、涉及面广，被告又是公安机关，因而震动很大，直接促进和推动了行政诉讼制度在全国范围内的实际铺开。同时，最高法院所作的司法解释认为，《民事诉讼法（试行）》第3条第2款中的“法律”包括法规：国务院制定的行政法规、省和直辖市人大及其常委会制定的地方性法规以及民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例。这一对《民事诉讼法（试行）》第3条第2款的扩充性解释大大丰富了可以提起行政诉讼案件的范围。到1989年《行政诉讼法》颁布前，已有近130件法律、法规规定个人、组织可以按照各单行法的规定，向法院提起行政诉讼。
尽管如此，行政案件毕竟与民事案件存在着重大的区别，行政诉讼适用民事诉讼程序可以在行政诉讼制度确立的初期为摸索行政审判的具体模式提供经验，但几年行政审判的实践说明，两大诉讼类型之间存在的差异在行政案件日益增多的情况下已经到了不得不分道扬镳的时候了。于是，借《民事诉讼法（试行）》修改之机，行政诉讼程序即从民事诉讼程序中分离了出来，在保留二者共同部分的前提下，针对行政诉讼本身的特点和行政审判的特殊需要，制定了独立的行政诉讼法典，即《行政诉讼法》。现行《行政诉讼法》由第七届全国人大第二次会议于1989年4月4日通过，自1990年10月1日起施行，共11章75条。
2013年12月23日，《行政诉讼法》修正案草案首次提请十二届全国人大常委会第六次会议审议。2014年11月1日，历经三次审议，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，这是该法实施24年来首次大修。修订后的新《行政诉讼法》共10章103条，将于2015年5月1日起施行。
总的说来，旧《行政诉讼法》条文比较简约。之所以如此的一个重要原因，就是行政诉讼中的许多具体的程序和规定，如期间、送达、审理程序等，可以参照《民事诉讼法》的规定，对此，“98条”有明确的规定（新《行政诉讼法》第101条对其“适用”《民事诉讼法》作了具体的规定）。因此，广义的《行政诉讼法》实际上既包括《行政诉讼法》及最高法院的司法解释，也包括《民事诉讼法》及相关司法解释，还包括规定可以提起行政诉讼的所有法律、法规中有关行政诉讼时效、程序等的各种规范。
新《行政诉讼法》条文大增至103条，从条文数量看，增长逾三分之一。但从内容看，绝大多数新增条文，都是对既有司法解释的立法化。这些条文，即使不经立法，在司法实践中照行不误；即使转化为法律正文，仍不影响原司法解释其他条文的适用。从这个意义上讲，该法此次大修，改动的内容并不像修正案条文数量那样动人。
第四节 法院通过行政诉讼解决行政争议
有行政诉讼，就必然有行政诉讼法律关系。各级法院正是通过行政诉讼，与作为被告的行政机关、与作为原告的行政管理相对人以及与案件有利害关系的第三人发生相应的行政诉讼法律关系，并在行政诉讼法律关系的产生、发展和消灭的过程中，化解争议、解决社会矛盾，实现社会和谐。
行政诉讼法律关系是指在行政诉讼活动中，法院和一切诉讼参与人为了正确及时地解决实体方面的行政争议，依据行政诉讼法规定而在相互之间形成的程序性质的诉讼权利、义务关系。法院是其中一方，而且始终是处于主导核心地位的一方，各诉讼参与人则分别与法院形成行政诉讼法律关系。
从法律关系的角度研究法律现象的分析技术，是法学中常用的手法。其研究方法主要是分析法律关系的主体、内容、客体以及法律关系的产生、变更、消灭等。
一、行政诉讼法律关系的主体
行政诉讼法律关系的主体是指相互之间形成法律关系的各方，即在行政诉讼中享有权利或承担义务的组织或个人。这里说的虽是“相互之间”，但指的是各主体与法院之间，而不是各诉讼主体之间。即除了与法院相互之间外，各方之间并没有“相互”的诉讼法律关系。行政诉讼法律关系的主体包括以下几种：
（1）法院。法院是行政诉讼法律关系中必不可少、并处于主导地位的一方，离开这一主体，任何行政诉讼法律关系都不能形成。也就是说，各诉讼法律关系的主体除与法院之外，彼此没有相互之间的诉讼法律关系。
（2）诉讼参加人。诉讼参加人是指当事人，即原告、被告、共同诉讼人、第三人以及诉讼代理人。上述诉讼参加人在行政诉讼中均分别与法院构成行政诉讼法律关系，依法享有诉讼权利和承担诉讼义务，是行政诉讼法律关系中重要的主体。
（3）其他诉讼参与人。指参与行政诉讼的证人、鉴定人和翻译人员等。他们参与诉讼不是为了自身的利益问题，同案件也没有直接的利害关系，其作用是协助法院和当事人查明案件的事实真相，为法院正确审判案件提供帮助。
二、行政诉讼法律关系的内容
行政诉讼法律关系中，各主体均具有不同的诉讼权利和诉讼义务，其总和则构成了行政诉讼法律关系的内容。
法院作为最重要的核心主体，享有行政诉讼审判权，具体包括：案件受理权、行政诉讼活动的组织指挥权、调查取证权、审理权、裁判权、排除诉讼障碍的强制权、对裁判结果的强制执行权等；同时也具有维护国家法律尊严、依法公正及时审理行政案件、保护行政诉讼参加人和其他参与人充分行使诉讼权利以及接受法律监督等方面的义务。
诉讼参加人基于各自不同的诉讼地位，各有自己的诉讼权利和义务，他们相同的权利如：委托诉讼代理人、申请回避、使用本民族语言进行诉讼、辩论、查阅并申请补正庭审笔录、上诉和申诉、申请强制执行等权利。他们相同的义务如：依法行使自己的诉讼权利而不得滥用、尊重其他诉讼参加人和其他诉讼参与人、遵守诉讼秩序、服从审判人员指挥、按规定缴纳诉讼费用、自觉履行法院发生法律效力的判决裁定等义务。他们各自不同的权利、义务如：原告有起诉和撤诉的权利；被告有在行政诉讼中改变自己原行政行为的权力（被告所享有的此项权力不是《行政诉讼法》赋予的，而是其作出行政行为的权力的一个组成部分，这一权力并不因行政诉讼的提起而被搁置），直接对原告强制执行法院生效判决的权力（这项权力实际上是法律、法规赋予特定行政机关的自行执行其行政行为的权力，没有这样权力的行政机关并不能因为行政诉讼而具有执行经法院确认，即判决维持的行政行为的权力，二者不能混淆），对自己的行政行为举证的义务等。
证人、鉴定人和翻译人员等其他诉讼参与人作为行政诉讼法律关系的主体也有自己法定的诉讼权利和义务，如鉴定人有权了解进行鉴定所需要的材料，有义务如实作出鉴定结论，证人有义务如实作证等。
三、行政诉讼法律关系的客体
行政诉讼法律关系的客体是指主体之间的权利义务所指向的对象。大体分为如下两种情况：
法院同诉讼当事人之间诉讼权利和义务所指向的对象，是查明案件事实真相和解决当事人之间的实体和程序法律关系争议，集中表现为对行政机关行政行为的争议。把行政行为撤销或变更了，由该行政行为决定的行政法律关系也就随之消灭或变更了。从这个角度看，为了简便并易于理解，人们也把行政诉讼法律关系主体权利、义务指向的对象直接表述为行政行为，即当事人双方所争议的行政行为就是行政诉讼法律关系的客体。当然，从严格意义上讲，应当说当事人双方所争议的、因行政机关行政行为而导致的行政实体法和程序法关系才是行政诉讼法律关系的客体。
法院同证人、鉴定人员、翻译人员等其他诉讼参与人之间诉讼权利、义务所指向的对象，则只是案件的事实真相。
四、行政诉讼法律关系的产生、变更、消灭
行政诉讼法律关系的产生、变更和消灭是以行政诉讼法律规范为依据的，但行政诉讼法律规范只能规定行政诉讼法律关系产生、变更和消灭的条件，只有当这些法定条件在实际诉讼活动中具备、出现，成为客观事实或称法律事实时，才能具有使行政诉讼法律关系产生、变更和消灭的效力。
法律事实分两类，一类是法律事件，另一类是法律行为。法律事件是不以人的意志为转移的客观现象和情况，一旦其发生便可能引起行政诉讼法律关系的产生、变更和消灭。如原告死亡，就可能引起原告与法院的行政诉讼法律关系变更或消灭。
法律行为是行为主体实施的能产生法律效果的活动。法律行为是引起行政诉讼法律关系的产生、变更和消灭的主要法律事实，在绝大多数情况下行政诉讼法律关系的产生、变更和消灭都是法律行为导致的。如公民、法人或者其他组织起诉的行为和法院受理的行为就引起法院同原告之间行政诉讼法律关系的产生，原告改变诉讼请求或撤诉的行为和法院准许的行为就引起行政诉讼法律关系的变更或消灭。
行政诉讼法律关系的产生，是指诉讼主体及其相互之间的诉讼权利、义务的形成。通常有两种情况：第一，由诉讼参加人和其他参与人的诉讼行为同法院的诉讼行为相结合而产生行政诉讼法律关系，如公民、法人或者其他组织起诉的行为与法院受理的行为相结合而产生原告同法院之间行政诉讼法律关系；第二，由法院的诉讼行为产生的行政诉讼法律关系，如法院将行政机关列为被告并通知其应诉而产生被告同法院之间的行政诉讼法律关系。再如法院要求某公民作为证人，则产生证人与法院的行政诉讼法律关系。此时，法院的相对一方无论是否同意都不影响法院与其形成行政诉讼法律关系。
行政诉讼法律关系的变更，是指行政诉讼法律关系的主体、内容和客体有变，如案件管辖法院的改变或作为原告的公民死亡后其近亲属继续作为原告进行诉讼等。法院根据实际情况减收当事人的诉讼费用，使当事人的具体诉讼义务发生变化，这是行政诉讼法律关系内容的变更。而原告因变更诉讼请求而导致诉讼权利、义务指向的对象的变化，即行政诉讼客体的变化。
行政诉讼法律关系的消灭，是指因主体的消失或主体之间诉讼权利、义务的终止而使行政诉讼法律关系不复存在。因主体的消失而导致行政诉讼法律关系消灭的情况，如作为原告的公民死亡，其近亲属不再继续诉讼，从而使原告同法院的行政诉讼法律关系消灭。因诉讼权利、义务的终止而使行政诉讼法律关系消灭的情形，如证人履行完作证的义务而使之同法院的行政诉讼法律关系消灭。
第五节 彻底化解行政争议的系统性思路
党中央、国务院对依法解决行政争议高度重视，将能否有效预防和妥善解决行政争议，提高到关系群众的切身利益，关系社会的和谐稳定，关系巩固党的执政地位的高度加以认识和把握，并专门发文，就“预防和化解行政争议”作出部署，提出了“健全行政争议解决机制”的系统性方案。其核心是监督约束权力，避免公权侵犯私权，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度笼子之中。
党中央、国务院对当前行政争议发生的总体态势基本把握是，随着改革的深入，行政争议数量日益增多。特别是群体性行政争议较为突出，占比增大；涉及城市建设、资源环境、劳动和社会保障等方面的行政争议大量增加，涉及受教育权、劳动权、选举权等复杂的行政争议不断出现；一些行政争议政治敏感性强，敌对势力和一些别有用心的人企图通过插手行政争议达到其政治目的。从总体上看，行政争议呈现增多的趋势，反映了社会利益格局日益多元化和复杂化，反映了群众依法维权的意识不断提高，也反映了行政执法中存在一些问题和行政争议解决机制尚不健全。
在党中央、国务院的领导下，各地区、各有关部门全面推进依法行政工作，认真贯彻落实行政法律法规，行政执法和行政审判水平不断提高，及时化解和妥善处理了大量的行政争议，维护了社会和谐稳定，促进了经济社会发展。党中央、国务院要求各级党委、政府和司法机关必须引起高度重视，要切实按照科学发展观的要求，从立法、司法、行政等多方面采取措施，有效预防和化解行政争议。具体而言，主要从以下几个方面着手：
一、坚持依法行政，从执法源头上预防和减少行政争议
预防和减少行政争议的关键在于各级行政机关坚持依法行政，规范行政决策和行政执法行为，切实维护好群众的合法权益。各级行政机关要认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，依法进行一切行政管理活动；既要严格执行实体法规定，又要严格执行程序法规定，规范行政执法程序。各级行政机关的领导干部要树立正确政绩观，增强依法行政意识，带头依法办事。
推进依法、科学、民主决策，规范行政决策程序，创新民主决策形式，扩大群众的参与度。防止因决策不当损害群众利益，引发行政争议。对涉及人民群众切身利益的重大事项，除情况紧急外，在作出行政决策前必须经过公开征求意见、专家论证和合法性审查环节；除依法应当保密的事项外，要尽可能公开行政决策事项、依据和结果。在重大决策实施前，要对可能出现的行政争议作出分析评估，提前做好应对准备。对超越法定权限，违反法定程序的决策行为，要坚决予以制止；对因此严重损害国家利益、公共利益和公民合法权益的决策行为，要及时纠正并依法追究决策者的责任。
规范行政执法行为，确保严格执法、公正执法、文明执法。继续开展相对集中的行政处罚权工作，推进综合行政执法试点，切实解决多头执法、多层执法、重复执法问题。严格执行“收支两条线”的规定，坚决制止各种形式的乱罚款和乱收费，坚决纠正下达罚没收入和收费指标的错误做法。行政机关在作出对有关当事人不利的行政决定前，应当告知并给予其陈述和申辩的机会；在作出行政决定后，要告知其有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。完善行政执法听证程序，对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。对执法机关的行政裁量权进行细化、量化和规范，防止滥用行政裁量权。进一步落实行政执法责任制，健全评议考核制度，严格行政执法责任追究，真正做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。
着力加强基层政府依法行政工作。行政争议大多发生在基层，解决行政争议也主要依靠基层。要在典型示范、总结经验的基础上，有针对性地提出全面推进基层政府依法行政的具体措施。要把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到基层行政机关领导岗位。要加强基层政府法制机构和队伍建设，配备高素质的人员，充分发挥他们在推进基层政府依法行政工作中的作用，从源头上减少基层行政争议的发生。
二、加强行政复议，努力在行政系统内化解行政争议
行政复议是解决行政争议的重要渠道，是加快建设法治政府、构建和谐社会的重要环节，具有方便群众、快捷高效、方式灵活等特点。各级政府要把加强行政复议工作，增强通过行政复议解决行政争议的能力作为促进政府职能转变的重要内容，充分发挥其在解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定中的重要作用，力争把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中。
有关行政机关要切实依法履行行政复议职责，积极受理行政复议申请，不得拒绝受理符合法定条件的行政复议申请。进一步规范行政复议程序，积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序加以解决；对重大复杂、群众关注的案件，要通过公开听证、当面核实等多种方式，增强行政复议的透明度和公信力，提高行政复议的质量和效率。行政复议工作机构应当定期研究行政复议中发现的问题，及时向有关行政机关提出改进建议；重大问题，应及时向同级党委、政府汇报。
大力加强行政复议能力建设，切实解决基层行政复议能力偏低、人员短缺等问题。各级行政机关特别是市、县两级政府要采取有效措施，加强行政复议工作机构和队伍建设，根据办案实际需要抓紧配备、充实和调剂行政复议人员。加强对行政复议人员的培训，逐步推行行政复议人员资格制度，不断提高行政复议人员的政治素质和业务素质。
有关部门要加强对全国和本系统行政复议工作的指导，建立健全适应行政复议工作特点的激励和保障机制。特别要加强对征地拆迁、企业改制、劳动和社会保障等重点领域行政复议的对策研究，加强对基层政府行政复议能力建设的对策研究，在总结以往行政复议经验的基础上，及时提出具体指导意见，推动行政复议工作迈上新台阶。
三、加大司法审查力度，充分利用行政诉讼化解行政争议
实行行政诉讼制度，对于推进依法治国基本方略的实施、维护国家的长治久安，具有十分重要的意义。要充分认识行政诉讼的重要性和积极作用，把加强和改进行政审判工作摆在更加重要的位置，充分发挥行政诉讼在化解行政争议、保护公民和法人及其他组织的合法权益、促进依法行政中的重要作用。
各级人民法院要切实加强和改进行政审判工作。要适应新形势的要求，抓好行政审判机构和法官队伍建设，着力解决一些地方行政审判力量不足、组织不健全、人员不稳定、整体素质不高的问题，特别是要加强基层法院行政审判工作，不断提高依法审理行政案件的能力。要严格按照法律规定的受案范围和程序，受理公民、法人和其他组织的起诉，切实解决“告状难”的问题。要重视研究行政审判工作面临的新情况新问题，采取切实有效措施，完善行政审判的相关工作制度，努力提高行政审判的质量和效率。要通过最高人民法院适时制定司法解释和积极探索案例指导制度等措施，努力做到不同地区对同类案件裁决结果基本一致和不同法院对同一法律法规适用意见基本一致，维护法制的尊严和统一。各级人民法院在审理群体性和其他重大、敏感行政诉讼案件的过程中，要增强政治敏感性和大局意识，主动与当地政府沟通，在党委的统一领导和有关部门的支持、配合下，在上级法院的指导下依法妥善处理，努力实现法律效果和社会效果相统一。要注意发现苗头性、倾向性的问题，防止行政诉讼被敌对势力和别有用心的人插手利用。最高人民法院要抓紧研究制定进一步加强行政审判工作的指导意见，促进行政审判工作健康顺利发展。
各级人民法院要自觉接受党委的领导、人大的监督，积极争取党委和政府的支持，不断优化行政审判的司法环境。积极稳妥地推进行政诉讼改革，通过探索完善行政案件管辖制度改革等措施，保障人民法院依法独立公正地行使审判职能。对于干预、阻碍人民法院行政审判的行为，应当及时向党委纪检监察机关和上级人民法院反映。坚持开展司法建议活动，就行政案件中反映出的问题，及时向有关部门提出司法建议。
各级行政机关要认真做好行政应诉，配合和支持人民法院的行政审判工作，不得拒绝签收人民法院送达的法律文书，不得拒绝应诉，并倡导和鼓励行政领导出庭应诉。要自觉执行人民法院的判决或者裁定，认真研究落实司法建议，积极纠正违法或者不当的行政行为。
四、注重运用调解手段化解行政争议，努力实现案结事了
调解是中国特色的化解矛盾纠纷的有效途径，也是我们的政治优势。在当前社会矛盾纠纷凸显的形势下，必须建立多元的解决机制，既要依靠党政组织、司法机关，又要发挥群众自治组织、社会组织的作用；既要运用法律手段解决矛盾纠纷，又要大力弘扬“和为贵”的传统文化，更加注重运用调解手段化解行政争议。
各级行政机关和司法机关要增强用协商、调解的办法解决行政争议的意识，强化调解职能，充分发挥调解手段的优势。要建立健全行政复议、行政诉讼与调解有效结合的法律机制，对已经发生的行政争议，要查明事实、分清是非，在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，在双方当事人自愿的基础上，争取调解处理，增进有关当事人与行政机关之间的相互理解和信任。在对行政争议作出裁决之前，要积极为当事人自行和解创造条件。当事人通过调解、和解达成协议的，要通过一定形式确认协议的法律效力。积极探索和完善行政和解、行政诉讼和解制度，国务院法制办、最高人民法院要在深入调研和征求相关部门意见的基础上，对行政和解、行政诉讼和解制度提出指导性意见。
五、提高全民的法治意识和法律素质，消除行政争议的思想根源
各级行政机关的公务员，特别是领导干部要带头学法并严格依法办事，以实际行动带动、教育、引导人民群众尊重法律、遵守法律，依法维护自身的合法权益。要加强对公务员的法制教育和培训，重点学习宪法、规范政府共同行为的法律，以及履行职责所必需的法律知识，增加法律知识在公务员录用考试内容中所占的比重，加强公务员岗位执法正反两方面典型案例的学习，切实提高广大公务员的法治意识，促使公务员依法规范职务行为。
要加强对群众的法制宣传教育。要采取多种方式大力实施“五五”普法教育，使广大群众树立法治观念，在依法维护自身权益的同时，自觉履行法律义务和社会责任。加大行政复议和行政诉讼的宣传力度，引导群众通过行政复议和行政诉讼等合法渠道反映诉求。对那些在法院依法作出生效判决后，仍然坚持无理要求的，要进行有针对性的法制教育，劝导其息诉罢访。要坚持不懈地加强思想政治工作，结合以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观教育，大力弘扬中华民族传统美德，积极倡导追求和谐、注重和睦的文明风尚，在全社会形成知荣辱、促和谐的良好氛围，积极引导广大群众正确处理个人利益和集体利益、当前利益和长远利益的关系，增强社会责任感，减少不必要的行政争议。
六、完善行政立法，为预防和化解行政争议提供法制保障
要根据我国的国情和现阶段的实际情况，从有利于最大限度地预防和化解行政争议出发，抓紧完善行政立法，努力为行政机关依法行政、人民法院依法审判提供健全的法律法规。要善于把党在宣传、教育文化、民族宗教、社团管理、安全稳定等领域的方针政策体现到法律法规中，区分针对社会公众的普遍性规定与针对有关部门的特殊性要求。同时，要加强立法解释工作。
抓紧修订《行政复议法》，重点研究解决行政复议体制、机制等对行政复议影响较大的问题，做好与新修订的《行政诉讼法》的衔接和应对工作。
建立健全政府立法工作的公众参与机制，充分发挥专家学者在起草法规、规章工作中的作用，不断提高立法工作质量。加大清理完善现有法规、规章和规范性文件的工作力度，对于不符合上位法规定和当前实际情况的要尽快修改、废止。法律法规出台后，有关部门要及时制定配套实施办法。要加强地方立法工作，对国家法律法规难以作出统一规定的事项，可通过地方立法作出具体规定，努力提高法规的可操作性。要严格遵守《立法法》规定的立法权限和法规、规章制定程序，依法制发规范性文件。上级行政机关应当依法加强对下级行政机关发布的规章和其他规范性文件的监督，对与上位法相抵触或者不适当的规章和规范性文件，要按照法定程序责令其自行纠正或者依法予以撤销。县级以上地方人民政府都要建立规范性文件备案制度，并逐步建立规范性文件合法性审查制度，防止因发布文件不当引发行政争议。
人民法院在审理行政案件时，对法律法规的规定需要进一步明确具体含义，或者法律法规制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的，应当依法提请有关机关作出解释，确保法律法规和司法标准的统一。
七、加强领导，切实落实预防和化解行政争议的工作措施
各级党委、政府要从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，把预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制作为当前一项重要任务，切实加强领导。各级人大要切实加强对行政机关依法行政情况和审判机关行政审判工作的监督，定期检查行政法律法规的落实情况，把依法行政和行政审判工作提高到一个新的水平。
要把依法行政纳入行政机关和公务员考核指标体系，将是否依法决策、是否依法制发规范性文件、是否依法实施行政管理、是否注重发挥行政复议的作用、是否依法履行行政应诉职责、是否及时执行人民法院生效判决等情况作为考核的重要内容，并与其奖惩和晋职晋级挂钩。对考核不合格的行政机关和公务员，要严肃追究责任。各级政府要完善行政赔偿制度，确保行政赔偿依法及时兑现。
要支持人民法院依法独立行使职权，维护司法权威，防止以言代法、以权压法和非法干预具体案件现象的发生，克服行政审判中的地方和部门保护主义，为行政审判工作排除阻力。各级党委要认真听取人民法院的工作汇报，及时研究解决行政审判中遇到的困难和问题，加强对涉及社会稳定、各方关注的重大行政争议案件的协调。各级纪检监察机关要把干预、阻碍人民法院受理、审判和执行行政案件的行为，作为纪检监察工作的一项重要内容，对情节严重的要依法严肃处理，对典型案件要予以通报，为行政审判营造良好的环境。
要加强对行政纠纷的经常性排查工作。组织有关部门对城市建设、自然资源的管理和使用、劳动和社会保障、企业改制、库区移民、城市管理、环境污染等容易引发行政争议的领域进行系统的排查梳理。尤其要掌握容易引发群体性行政诉讼的重点人群和重点问题，按照属地管理、分级负责和“谁主管谁负责”的原则，落实责任人员，逐一提出解决方案。各级党政领导干部要亲自抓排查工作，并加强督促检查。要做好应对因行政争议引发的重大突发事件的各项准备工作，完善相关预案，提高处置能力，确保在关键时刻有效控制局面，及时平息事态。