第5章 原告的起诉与法院的受理
起诉和受理是行政诉讼的起始阶段，原告起诉和法院受理是两种不同性质却又密切联系的诉讼行为。由于认为自己的合法权益受到行政机关行政行为侵犯的行政相对人的起诉，以及有管辖权的法院的受理，确立了行政相对人、法院、行政主体之间的行政诉讼法律关系，从而确立了被告行政机关应诉的前提。因此，对行政应诉活动的讨论，穷本溯源，还得从原告的起诉与法院的受理谈起。
十八届四中全会对行政诉讼立案受理工作非常重视，在《依法治国决定》中特别强调，要改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权；同时，加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。
第一节 行政诉讼程序的大致过程
行政诉讼程序是从行政相对人起诉直至案件执行终结的全部过程，其有别于其他诉讼的特性表现如下：
一、当事人地位的表面上不对等
对应于行政程序中行政管理双方地位的不对等，行政诉讼程序设计时刻意使双方法律地位有所倾斜，以实现双方法律地位的实质平等。具体表现在，行政诉讼不适用调解，双方不得自行和解，被告不得反诉等。这些规定是由被告行政职权的特性决定的，行政职权必须依法行使，被告不得随意放弃、转让、处分，因而也就无所谓调解、和解了。
二、行政诉讼以法律审为主
行政诉讼主要审查被诉行政行为的合法性，即其是否依职权作出、有无法律依据和事实根据、程序是否合法、被告是否履行了法定职责等。在二审中，更加突出了法律审的味道，主要审理有关法律问题，特别是对作为行政行为依据的规范性文件的解释及适用等，甚至可以书面审。
三、行政诉讼程序主要是“审被告”
不但行政诉讼的审查对象是被告作出的行政行为，整个诉讼过程也以被告对其作出的行政行为的合法性进行辩解为主，表现在程序形式上则是先由被告陈述事实、说明理由，再由法院一一询问被告。
四、行政权与审判权交叉作用
突出表现是“起诉不停止执行”原则。此外，在一审程序中被告还可改变被诉行政行为，原告因而撤诉也是允许的；但行政权在行政诉讼中的行使毕竟是受限制的，如二审程序中被告即不得改变被诉行政行为。
五、行政诉讼程序一般采用短期限
这是与民事诉讼相比较而言的，也是尽快稳定行政关系、提高行政效率的必然要求；同时短时效也是对公民、法人及其他组织的诉权保障，督促“权利的睡眠者”尽快行使其权利。
第二节 起诉的内涵
起诉，是行政相对人对其诉权的直接行使。是指行政相对人依其在行政诉讼中单方面享有的诉讼权利，在认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益时依法请求法院通过行使国家审判权给予司法救济的诉讼行为；是行政相对人依据法律、法规的规定取得的一种国家救济手段，并通过行政相对人行使诉权实现。
第三节 诉权
诉权是因行政诉讼制度的建立而为行政相对人享有的基本权利，是其在认为自己的合法权益受到行政机关行政行为侵犯时，要求特定的法院审查特定的行政行为的合法性，进而保护其所主张的合法权益的请求权，是行政相对人固有的与行政管理活动中行政主体的行政权相对应的程序性权利。
诉权的范围与法律、法规规定的行政诉讼受案范围相吻合，在此范围内每一个行政相对人都享有诉权，但是否行使，则由其自己选择。一方面，由于行政案件采取“不告不理”的原则，起诉遂成为诉讼程序发生的前置条件。另一方面，对行政相对人诉权的保护则是行政诉讼起诉阶段最重要的内容，是每一个行政机关、法院应履行的职责，具体表现在：行政机关作出行政相对人享有诉权的行政行为时，必须在行政处理决定中明确告知诉权的内容及起诉期间；行政机关疏于履行此项职责，是程序违法的行政行为，必须承担无限期延长行政相对人诉权行使期间的责任。
法院在行政案件的受理阶段，须从保护行政相对人诉权的高度决定受理与否；法院的立案审查行为在当事人不服其不予受理的裁定而上诉时，将受到上一级法院的审查。
第四节 起诉的条件
起诉条件与原告资格有密切的关系。提起行政诉讼的主体如果满足起诉条件，也就具备了原告资格，反之亦然。
起诉的条件是指《行政诉讼法》规定的、行政相对人起诉时必须满足的法定的形式要件。之所以称其为形式要件，是与起诉行为对应的受理行为的审查内容紧密联系的，由于行政诉讼的受理阶段仅对起诉的形式要件进行初步审查，因此，起诉的条件也只能是对起诉的形式要件的具体规定。其目的是防止因无利害关系人不负责任的“滥诉”而影响法院正确、及时地审理行政案件，从而从根本上保证享有实质意义上的诉权的行政相对人的诉讼权利的充分行使。
旧《行政诉讼法》第41条只规定提起诉讼应当符合的4个条件：（1）原告是认为行政行为侵犯其合法权益的行政相对人；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实根据；（4）属于法院受案范围和受诉法院管辖。修订后的新法对此没有作大的调整，仅将第一项调整为：“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”上述要求实际上涉及6个方面，即行政相对人提起行政诉讼应满足的6个基本条件：
一、起诉人具有原告资格
简言之，原告资格，就是可以以原告身份提起诉讼的法律上的资格或者权利。具有原告资格者据以起诉的权利能力，即诉权。
起诉者必须有原告资格或者说诉权，这是诉讼的基本前提。对此，虽然新旧《行政诉讼法》在表述形式上有变化，但起诉的实质要件并没有本质差异。所不同的，仅仅是立法技术的完善：旧法在起诉阶段要求“原告是认为行政行为侵犯其合法权益的行政相对人”，在立法技术上确实不够严谨：在起诉阶段，这一要求会因原告资格的转移而难以满足，而新法将这一因素考虑进去后，在法律技术上就比较严整了。
而且，新法第25条第1款替换旧法第24条第1款后，更严谨了：原条文“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告”概括太广，实际上包括了与该款并列的第2、第3款规定的情形，例如，“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”，此时，实际提起诉讼的死亡公民的“近亲属”也是原告。而新条文的规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，就没有这个问题，仅指具有原始诉权的行政行为直接针对的行政相对人及受行政行为间接影响（即有利害关系）的其他人。
“原告是符合本法第25条规定的公民、法人或者其他组织”只是个指引条款，并无更多实际内容。其所指向的新法第25条，才是原告资格的实质内容，理解和适用时需注意：
（一）利害关系是原告资格的基础
利害关系，是起诉的实质要求，是诉权、原告资格的基础。
新《行政诉讼法》第25条对原告资格的描述，有两个层次：第一款规定的是本体权利，即原告资格的原始取得，针对的是与行政行为有根本利害关系的原告类型，具体又分为两种，一是“行政行为的相对人”，二是“其他与行政行为有利害关系”者。
1.行政行为的相对人
从字面看，新《行政诉讼法》第25条所指的利害关系，似乎仅限于“行政行为的相对人”以外的“其他”人。其实，这只是中文立法表述的局限或者说优势使然，更准确但比较啰唆的表述是“行政行为的相对人以及与行政行为有”“其他”“利害关系的”“其他”“公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，即文字表述时可以省略一个“其他”，但理解时应当理解为两个“其他”。
“行政行为的相对人”，肯定是“与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”。新《行政诉讼法》开创性地将“相对人”概念引入了立法实践。在此之前，“相对人”虽是行政法学领域普通而通行的概念，但其具体所指有广狭义之争，学界争讼不已，以至影响其作为法律用语适用于立法实践。其广义者，是指行政管理的概括对象，即所有可能成为行政机关的行政行为的对象的公民、法人或者其他组织；其狭义者，则仅指某一特定的行政行为明确指向的公民、法人或者其他组织，新《行政诉讼法》所指的“相对人”，就是这种意义上的相对人，通常表现为在行政行为的法律文书中具名的行政管理相对方，如行政处罚的被处罚人、行政许可的被许可人、行政协议的民间一方等。
行政行为的相对人，是行政行为直接针对的对象，是行政行为所设定的义务、限制的权利的主体，是行政行为效力直接作用的对象，是行政行为的当然的、直接的、具体的“利害关系人”。
2.行政行为的其他利害关系人
一个行政行为的影响，往往并不限于行政行为的相对人，还可能扩展到其他人。例如，某公司申请在某场所设立一处演艺场所，这就涉及行政许可，有关实施机关会以行政许可证的形式，直接授权该公司在该场所从事规定范围的演艺活动。但是该场所周边的居民、企业，可能会因该公司的演艺活动受到夜间噪声、人员活动的影响，从而与行政许可行为产生一定的利害关系。这种利害关系，足以与行政许可相对人的利害关系对等，因此也具有对等的提起行政诉讼的权利。
（二）利害关系有无基于主观判断
新《行政诉讼法》对于原告资格的表述，有一个重大的变化，就是放弃了旧法更有主观色彩的“认为自己的合法权益受到侵犯”的表述，转而用“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系”。字面上看，主观色彩大为缩减，毕竟“行政行为的相对人”是行政行为本身客观确定的，不是什么人都可以主观“认为”的。但从本质上分析，特别是从“提起行政诉讼”这个最终结果着眼，与行政行为是否具有利害关系，仍需要基于原告的主观判断。具体表现就是原告“认为”自己与行政行为有“利害关系”。
至于“利害关系”，即使抛开法律上的解释，仅从字面理解，新法的“利害关系”也比旧法的“合法权益受到侵犯”范围大致扩大“一倍”：“合法权益受到侵犯”仅限于“害”，还没有包括“利”。当然，在法律上，“利害关系”主要是权益受损。
至于原告的合法权益是否实际受到行政行为的侵犯，这是整个行政诉讼过程所要解决的实质性问题，要待法院通过对被诉行政行为合法性的实质审查、在行政诉讼的最后阶段予以确认。要求原告在起诉阶段即予明确，显然不符合《行政诉讼法》的立法精神。在目前的行政审判实践中，仍然广泛存在着类似的对原告的过高要求，并以此作为行政案件是否受理的必要条件，对法律适用的这类严重误解，是明确起诉条件非实质性的根本缘由。
（三）取得原告资格有两个层次
新《行政诉讼法》第25条对原告资格的描述有两个层次：第一款规定的是本体权利，即原告资格的原始取得，针对的是与行政行为有根本利害关系的原告类型，具体又分为两种，一是“行政行为的相对人”，二是“其他与行政行为有利害关系”者；第二、三款涉及的是继受权利，即原告资格的转移取得，具体也有两种情形：一是公民，即已经“死亡”的“有权提起诉讼的公民”的“近亲属”，显然，该近亲属仍是公民；二是组织，即“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利”的组织。
（四）原告的范围包括中国领域内的所有行政管理相对人，而不论其国籍之有无及归属
（五）必须是为保护自己的合法权益而起诉
这是原告与本案有利害关系从而成为本案当事人的先决条件。新法第25条虽然包括三种情况，从表面上看，“有权提起诉讼的公民死亡”“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止”而产生的代位起诉人并非为保护自己的合法权益而起诉，但无论是“近亲属”，还是“承受其权利的法人或者其他组织”，显然都不是外人，而权利继承人，他们为了其所继承的权利而起诉，也是为“自己”。
因为法律上的利害关系，既有直接利害关系，也有间接利害关系，法院对此有自由裁量权。需要特别说明的是，原告并不一定是行政处理决定的直接相对人，即不一定是行政决定书中列明的行政相对人，而是包括所有实际上受该行政处理决定影响的间接相关人，如治安案件中的被处罚人和受害人都是利害关系人，但后者显然不是治安处罚决定书中的被处罚当事人。间接相对人是否有利害关系由法院自由裁量，但仅仅以是否行政处理决定的直接相对人为尺度的做法显然是于法无据的。
（六）通常情况下，利害关系人应以本人的名义起诉；但利害关系人是自然人且已死亡或者是法人、组织且已解散或被撤销的，将会出现当事人地位的转移，据此取得诉权的当事人仍应认为是利害关系人，他们是为自己而非他人的权益而起诉
在《行政诉讼法》修订期间，曾经在讨论稿中出现过仿效《环境保护法》（2004年修订）的规定（第58条，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”，“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”，“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”“的社会组织可以向人民法院提起诉讼”），建立公益诉讼的意向，甚至想进一步扩大到安全生产等领域，并将检察院也纳入公益诉讼主体范围。但这一动议，在最后阶段未能通过。
环境保护领域建立的公益诉讼，属于民事侵权方面，被告是实施“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”的公民或其组织。在行政诉讼领域，建立类似的制度有其积极意义，如类似行为本来应当由当地环境保护部门查处，但环境保护部门不作为的，受侵害者可能因为法律意识、诉讼成本等方面的原因，不知、不会、不愿提起行政不作为之诉，因而有必要借助公益机构的法律学识、环保专长及资金实力，实现对这类受害群体的救助，同时对这类环境侵权行为和环境不作为行政行为进行监督。
当然，没有建立公益诉讼制度，并不意味着相应的救济和监督渠道被完全封闭。还有两种途径可以迂回实现公益诉讼的效果，一是法院在审查“利害关系”时适当降低标准，将公益组织或者有间接利害关系的当事人，纳入行政诉讼原告范围，从而实现对行政行为更为广泛的监督；二是通过对“行政不作为”案件的积极受理，通过对现行法中广泛存在的“投诉举报”制度的扩大适用，将行政机关纳入不履行法定职责的“不作为”诉讼之中，通过维护投诉举报人的利益，达到公益诉讼的目的。
二、有明确的被告
被告的明确，既可以以原告知道作出具体行政决定的行政机关为已足，也可以以知道具体的执行公务的行为人为已足。《行政诉讼法》第2条对此有明确的规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这一规定固然不能理解为可以行政机关工作人员为被告，但也不能理解为当事人仅知道该工作人员而并不知道其所隶属的行政机关时即因被告不明确而不可以提起行政诉讼。《行政诉讼法》之所以将行政机关工作人员与行政机关并列，其目的就是方便行政相对人起诉。老百姓只要知道这事是谁干的就行了，不必清楚他到底是哪个机关的。该规定随着《国家赔偿法》将行政机关工作人员违法行使职权的事实行为纳入行政诉讼的受案范围而显得尤为重要。
对于有明确的被告这一起诉条件，依法律的本义要求并不太高，只要大致明确即可。一般而言，只要原告提供了行政处理决定书，则决定书上署名的机关或组织即为此处所谓明确的被告，有明确的被告的要求即告满足。此时，无论该行政处理决定书是否符合法律要求的形式要件，也无论签署机关是否为有权的行政机关等，都不影响被告的明确性。因为这些都是由被告违反法律的有关规定造成的，由此产生的后果正是行政诉讼的司法审查过程所要查究并最终由被告承担的。如果以此为由对原告提出不合理的要求，其实质是让原告方承担了本应由被告承担的责任。
严格说来，明确最终被告是法院的职责，应由法院协助原告完成这一工作。此时，原告的起诉权与法院的审判权之间的恰当关系是，法院应当维护原告的正当、合法的起诉权，同时原告也应当在合法的范围内主张自己的意志，但超出了法定范围的原告意思表达，法院并不支持。因此，法院经对原告的起诉进行审查，发现原告起诉的被告不适格，法院应告知原告变更被告；如果原告不配合法院的工作、不同意变更的，法院有权裁定驳回起诉。这是法院在明确被告身份方面的法定职权，对此原告必须配合。但是，如果原告起诉的被告身份已经明确，法院认为还有必要将其他的行政管理主体追加到已经开始的行政诉讼中，此时法院的权力即受原告意思自治的限制，而不能任意地追加，更不能在原告不同意追加时，裁定驳回起诉。此时，法院只能在尊重原告意愿的基础上，采取其他的变通做法，即对于法院认为应当追加而原告不同意追加的被告，法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。
三、有具体的诉讼请求
这一要求是由法院审理行政案件的基本原则，即“不告不理”原则决定的。“不告不理”原则有双重含义，其一是，在行政诉讼中，行政相对人不以起诉方式提出对行政行为的司法审查要求的，法院对行政行为不得审理；其二是，在行政诉讼过程中当事人没有提出的诉讼要求，法院也不予审理。因此，如果原告在起诉时没有提出明确的诉讼要求，法院在后续的审理过程中将“无告可理”，行政诉讼的目的也就无从实现了。
具体的诉讼请求要求原告的起诉状要有明确的针对性，即必须针对特定的被告，就特定的事（某一实际存在的行政行为）提出明确的诉讼请求。
行政诉讼的诉讼请求是与行政案件的审判结果（即判决）相联系的，原告提出的诉讼请求应当是其希望得到的法院最终判决的内容。原告提起诉讼的最终目的无非是想得到法院的“正确”判决；对数量众多的当事人的请求如果不加以适当规范化，法院审判活动将无规可循。
行政诉讼作为一种独立的、成熟的诉讼形式，其诉讼请求已经《行政诉讼法》的规定而定型化了，原告在起诉状中只需提出其中的一种或数种诉讼请求，就可满足诉讼请求明确的要求；通常情况下，原告也只能提出该法规定了的诉讼请求，除此之外的诉讼请求就超出了我国行政诉讼的审理范围。当事人与法院两方面的原因，促使法律对行政诉讼的诉讼请求规整为法定的几种。
诉讼请求的标准化，是与行政诉讼的类型化及其判决裁定的标准化相呼应的，并标志着一国行政诉讼制度的现代化、成熟化程度。在这方面，我国行政诉讼理论界及实务界近年来作了大量广泛而有益的探讨，并通过这次行政诉讼法大修成为立法现实。
在此之前，旧法确立的行政诉讼请求仅4种：（1）要求撤销被诉的行政行为；（2）要求变更显失公正的行政处罚决定；（3）要求行政机关履行法定职责；（4）要求行政机关给予国家行政赔偿。新法扩充了判决类型，相应地丰富了行政诉讼的请求类别：
（1）判决撤销或者部分撤销行政行为（第70条）；
（2）判决确认行政行为违法（第74条）；
（3）判决确认行政行为无效（第75条）；
（4）判决变更行政行为（第77条）；
（5）判决被告履行法定职责（第72条）；
（6）判决被告履行给付义务（第73条）；
（7）判决被告承担继续履行责任（第78条）；
（8）判决被告重新作出行政行为（与“判决撤销或者部分撤销行政行为”一并提出，第70条、第71条）；
（9）判决责令被告采取补救措施（第76条，与判决确认行政行为违法或者无效一并适用；或者在被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除第12条第1款第11项规定的协议时独立适用，第78条）；
（10）判决被告承担赔偿责任（第76条，与判决确认行政行为违法或者无效一并；或者在被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除第12条第1款第11项规定的协议时独立适用，第78条）；
（11）判决被告给予补偿（第78条）；
（12）判决驳回原告的诉讼请求（第69条）。
原告在起诉时，并非只能提出一种诉讼请求，而是可以根据案件的具体情况，提出一个或几个诉讼请求。但从行政行为的实际可能性看，原告只能在要求判决撤销或者部分撤销行政行为、判决确认行政行为违法、判决确认行政行为无效、判决变更行政行为、判决被告履行法定职责、判决被告履行给付义务、判决被告承担继续履行责任、判决被告给予补偿8种诉讼请求中选择其一，因为现实中不可能存在同时满足这8种诉讼请求中的两种以上的行政行为。至于要求判决被告重新作出行政行为的诉讼请求，可以与“判决撤销或者部分撤销行政行为”一并提出。
判决责令被告采取补救措施的诉讼请求，可以与判决确认行政行为违法或者无效的诉讼请求一并提出，也可以在被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除第12条第1款第11项规定的协议时，作为一个独立的诉讼请求提出。
判决被告承担赔偿责任的诉讼请求，可以与判决确认行政行为违法或者无效等的诉讼请求一并提出，也可以根据《国家赔偿法》的规定单独提出；或者在被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除第12条第1款第11项规定的协议时，独立提出。
原告提出或者补全自己的诉讼请求的最后期限，为起诉状副本送达被告前；此后，原告提出新的诉讼请求的，法院不予准许，但有正当理由的除外。
从法院的角度看诉讼请求，即起诉的缘由，简称案由，是法院系统案件统计的基本指标。如北京市高级人民法院为使行政案件案由准确反映行政诉讼特征，规范和统一行政案件的案由，根据旧《行政诉讼法》第11条的可诉种类，提出了《北京市高级人民法院关于统一行政案件案由的意见》（1992年9月4日颁布），将行政诉讼案由分为以下11类：
（1）处罚类。不服管理××处罚。如：不服药品管理没收处罚、不服出版管理停业整顿处罚。
（2）强制措施类。
1）不服强制××决定。如：不服强制戒毒决定。
2）不服强制××财产决定。如：不服强制查封财产决定。
（3）侵犯经营自主权类。认为侵犯×××经营自主权。如：认为侵犯个体工商户经营自主权。
（4）许可类。
1）拒绝颁发××许可证/照。如：拒绝颁发生产许可证。
2）申请颁发××许可证/照，不予答复。如：申请颁发建筑许可证，不予答复；申请颁发营业执照，不予答复。
（5）保护人身、财产权类。
1）拒绝履行保护××权。如：拒绝履行保护婚姻自主权。
2）申请保护××权，不予答复。
（6）抚恤金类。如：要求发给抚恤金。
（7）违法要求履行义务类。如：认为违法要求履行××义务。
（8）侵权类。
1）认为侵犯××权。如：认为侵犯健康权。
2）不服强制性××补偿决定。如：不服强制性拆迁补偿决定。
（9）确权类。
1）不服所有权××决定。如：不服土地所有权处理决定。
2）不服无效经济合同确认决定。
（10）赔偿类。如：不服行政侵权赔偿决定。
（11）不予受理。不必确立类别，只注明不予受理即可。
对案由的上述分类主要是由法院系统内部掌握的，对原告还不能这样要求。但起诉时如能注意与之保持一致，显然不是坏事。
四、有明确的事实根据
这是就行政诉讼起诉阶段的事实根据而言的。原告在提起行政诉讼时必须有一定的事实根据和证据支持，否则必然导致无中生有的滥诉，影响法院的正常工作秩序。
但是，在事实问题上需要特别强调的是，原告的起诉毕竟不同于法院的判决，有事实根据也不能等同于“事实充分、证据确凿”。理由很简单，行政诉讼的原告是行政管理的相对一方，其在行政程序中处于被动与服从的地位，而行政诉讼的被告则是国家行政机关，拥有强大的职权、人员和技术优势，在行政活动中处于主动与支配地位。因此，行政诉讼的双方当事人在行政管理阶段的地位是不对等的，要求行政诉讼的原告提供被告作出行政行为的事实依据，甚至要求提供行政机关都无从取得的证据，显然是勉为其难。
法院对起诉的事实根据审查只能是初步的、表面性审查，不能要求过高，更不能采用行政诉讼审判过程的证明标准。过于严格的事实及证据要求，势必严重妨碍行政相对人诉权的行使，这是我国目前乃至将来行政诉讼领域的一个普遍误区。
正确的标准是最低标准：只要原告能够提供行政机关或其行政工作人员作出被诉行政行为的证据，证明该行为存在，就应当认为原告的起诉是有“明确的事实根据”的。
原告提供的事实根据包括：
（一）案情事实，即争议行政关系发生、变更、消灭的事实；
（二）证据事实，即证明案情事实的相关证据。证据事实以能够提供行政处理决定书为最好。但由于不出具行政处理决定书本身就是可诉的程序违法行为，因此，不能要求必须有行政处理决定书。原告提供的盖有公章的罚款收据、行政工作人员殴打行政相对人的照片或录像等，都应视为“明确的事实根据”。
在现实生活中，能够证明行政机关作出某一行政行为的黄金证据，是行政行为的决定书。因此，如果行政相对人能够向法院出具该类文书，即可认为完全满足了这一起诉条件。
当然，也不能就此走向另一个极端，唯行政行为的决定书至上，而将原告不能提供行政行为的决定书的案件一律驳回。也就是说，必须分析原告不能提供行政行为的决定书的原因。对此，“98条”第40条规定：行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，行政相对人不服向法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，法院应当依法受理。此处涉及的一个重要法律问题，也是行政执法及行政诉讼中经常遇到的现实问题：我国行政机关在作出行政决定时，不制作、不送达行政决定书的现象比较普遍，反映出我国行政执法领域中广泛存在的不遵守起码的程序规则的严重现象。在行政处罚领域，这种情况尤为严重。针对上述情况，《行政处罚法》明确要求行政机关在给予行政处罚，必须制作行政处罚决定书，并详细列举了行政处罚决定书应当载明的事项。至于其他行政执法领域，虽然尚没有类似的规定，但并不说明行政机关就可以随便作出行政处理决定而不顾及起码的形式要件。从这个意义上说，要求行政机关在行政处理决定中制作书面决定正是行政诉讼的司法监督内容之一；而在行政机关不制作、不送达行政处理决定书致使原告不能提供时，对原告的案件不予受理或者驳回起诉的做法，恰恰违背了行政诉讼的基本宗旨，是对法院法定监督职责的背弃。
五、属于法院的受案范围
这一要求对行政诉讼有特殊的重要性。因为行政诉讼的受案范围是法律、法规规定的法院受理并审判一定范围内行政案件的权限。它确立了法院对行政机关的行政行为实施司法审查的权限范围，也确立了行政相对人的合法权益受司法补救的范围，即诉权的范围。
行政诉讼的受案范围主要由《行政诉讼法》及最高法院的司法解释确立，该法采用混合式规范模式对我国行政诉讼的受案范围作出了明确的规定。具体由以下4个标准共同框定：
（一）概括规定
所有涉及“人身权、财产权等合法权益”的行政案件，即所有有关公民、法人和其他组织“合法权益”的案件。
新《行政诉讼法》第12条第1款第12项的这一概括规定，是此次修订《行政诉讼法》在受案范围方面拓展最多、力度最大的大手笔，虽然因“隐藏”在“其他人身权、财产权”之后，表现得非常“隐蔽”。而此前的旧《行政诉讼法》第11条第1款第8项，虽然也是概括式规定，但仅涉及“人身权、财产权”，显然没有“人身权、财产权等合法权益”的范围大。
至于“合法权益”的范围，十八届四中全会《依法治国决定》有一个权威的论断：保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。即在执政党的视角里，我国公民的合法权益包括：“人身权、财产权、基本政治权利等各项权利”以及“经济、文化、社会等各方面权利”。
（二）肯定列举
《行政诉讼法》第12条第1款前11项列举的事项。
在这方面，此次修订有重大突破，最突出的是将列举数目从7项增加到11项，增加了对行政确权（对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的）、行政征收（对征收、征用决定及其补偿决定不服的）、行政垄断（认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的）、行政合同（认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的）的可诉权利；在数量增加的同时，原有列举事项的实际分量也显著提高，立法技术也更娴熟了。如对行政处罚、行政强制、行政许可类行政案件的列举，吸收了《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》的立法成果，表述更加规范、分类更加合理、列举更有概括性；将对“经营自主权”的保护拓展到“农村土地承包经营权、农村土地经营权”，将行政机关不履行法定保护职责的范围拓展到“合法权益”，而不再局限于“人身权、财产权”。
（三）单行法追加
除上述列举外，法律、法规规定可以提起行政诉讼的案件。
这是由《行政诉讼法》第12条第2款概括规定的。
（四）否定排除
以上所有行政案件中排除国防行为、外交行为、内部行政行为、法律规定由行政机关最终裁决的行政行为，就是我国行政诉讼的受案范围。
此外，特别值得注意的是，《行政诉讼法》2014年的大修，有一个里程碑式的变化，就是将所有旧法中的“具体行政行为”改为“行政行为”。当然，从实际效果看，由于新法仍明确将“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”排除在行政诉讼受案范围之外（第13条第1款第2项），并且只对“国务院部门和地方人民政府及其部门制定的”规章以下的“规范性文件”一并进行合法性审查（第53条），新法并没有将包括抽象性行政行为的所有行政行为全部纳入行政诉讼范围。这样一来，新法中的“行政行为”实际上等同于旧法中的“具体行政行为”。但无论从理论上还是实际操作中，都带来一股新风：行政机关再也不用、不能拿行政行为是否具体说事了。
此外，在行政诉讼立案审查阶段应当注意的是，不属于受案范围的案件，并非绝对不能向法院起诉，而是经法院审查不可能由法院审理。经审查不属于受案范围的，法院应当不予受理；在立案审查阶段无法查清相关事实的，可以在立案后进一步审查，如确实不属于受案范围的，再驳回起诉亦为时不晚。
理解和把握我国行政诉讼的受案范围时，应当特别注意《行政诉讼法》第12条第2款的规定，这一规定从立法技术上保证了在不改变我国现有行政立法体制甚至不修改《行政诉讼法》的情况下，受案范围也能随着国家法制建设的推进不断扩充。最明显的例子就是《国家赔偿法》对行政诉讼受案范围的扩充，即将行政机关及其行政工作人员违法行使行政职权的行为也划入了行政诉讼的受案范围。这就要求行政机关和法院在今后的执法、司法实践中密切关注我国的立法进程，随时将最新法律、法规所规定的可以提起行政诉讼的案件纳入行政诉讼的受案范围，最大限度地依法保护行政相对人的合法权益。
六、属于受诉法院管辖
行政诉讼管辖是关于法院之间受理第一审行政案件的分工，即有关哪一个案件应当由哪一个法院受理与审判，行政相对人要向哪一个法院提起行政诉讼的规定。管辖的确立主要是在纵向明确法院的级别管辖，在横向确定法院的地域管辖。地域管辖的一般原则是由实际作出影响行政相对人合法权益的行政机关或者复议机关所在地法院管辖。级别管辖的一般原则是，除法律规定由其他法院管辖的以外，一般由基层法院管辖。
此外，我国的专门法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查或执行行政机关申请执行其行政行为的案件；只有各级法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其行政行为的案件。因此，起诉必须向有管辖权法院的主管行政审判或者立案的业务庭提起。如果原告向专门法院或者人民法庭起诉，即使案件属于行政诉讼的受案范围，但其对管辖法院的选择也是错误的。
法院经审查起诉书，发现不属于自己管辖的，应当向当事人指明有管辖权的法院或者直接将案件移送有管辖权的法院，受移送的法院不得再自行移送。当事人并不因选择管辖法院的错误而丧失诉权，也不会因此而延误起诉时效。
除上述6个方面外，法院在审查起诉时还要考虑以下因素：
七、穷尽行政救济手段
行政法中对于所有行政救济手段的适用，都有一个前置性的原则，即所谓成熟原则：行政行为只有在正式成立，并具有拘束力、公定力、执行力等对外法律效力时，才有提起行政救济的可能和必要。如对于行政不作为，以前没有规定行政机关履行法定职责的统一时限，原告起诉时被告不作为行为是否存在就没有一个明确的标准。“98条”第39条率先确立一个“60日”的兜底期限，是典型的成熟原则的具体落实。
这一规定为新《行政诉讼法》吸收（第47条），并作了类似的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。
还请注意一个细节：新《行政诉讼法》规定的履行法定职责的例外期限的设立依据是法律、法规，而“98条”第39条的相应规定中还包括“规章和其他规范性文件”。新《行政诉讼法》实施后，“98条”第39条的规定应当“顺从”法律，故“规章和其他规范性文件”规定的履行法定职责期限非“两个月”的，从“两个月”。
法院在对起诉状进行审查时，除了审查被诉行政行为是否已经成熟，还应审查原告是否已经穷尽了所有的行政救济手段。确立穷尽原则的目的，是给行政机关一个自我修正错误或者不当的机会，发挥行政机关自身处理行政争议简便、快捷的优势，以此提高行政效率和行政服务质量。
八、满足复议前置的要求
广义的“穷尽行政救济手段”原则，还包括满足法定的复议前置的要求。所谓复议前置，就是当事人对行政行为不服，必须先经行政复议，对复议不服的，才可向法院起诉，否则，法院不予受理。由于这是对当事人选择权的程序性限制，故必须由法律、法规予以规定，其他规范性文件不得设定此种限制。并且，法律、法规有关复议前置的规定必须非常明确，如“应当先申请行政复议，对复议决定仍不服的可以提起行政诉讼。”
新旧《行政诉讼法》始终秉承一个原则：不把行政复议程序作为当事人提起行政诉讼的前置条件。但也肯定其他法律、法规中规定的复议前置条件对起诉的约束力，即当事人自愿选择救济手段是行政复议与行政诉讼关系的一般原则，行政复议前置是例外，需要法律、法规的特别规定。因此，行政管理相对一方在行政行为作出后，一般可以在申请行政复议或提起行政诉讼之间自由选择，在选择行政复议后，对行政复议不服的还可以再提起行政诉讼；仅在法律、法规有相反规定时例外。
根据旧《行政诉讼法》第37条第2款的规定（新《行政诉讼法》第44条第2款保留），“98条”第33条的规定：法律、法规规定应当先申请复议，行政相对人未申请复议直接提起诉讼的，法院不予受理。复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，行政相对人依法向法院提起诉讼的，法院应当依法受理；“98条”第44条规定，“法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的”，“裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉”。“98条”第33条、第44条的规定，实际上是给复议前置的案件找了一个绕开这座“山”的“由头”：只需要“申请复议”，即申请过行政复议，就满足了《行政诉讼法》规定的“应当先向行政机关申请复议”的要求，而不必要求复议机关必须作出实体性的复议决定。即最高人民法院严格按《行政诉讼法》的字面表述理解复议前置原则。
当然，“98条”第33条没有区分“行政相对人不服，依法向法院提起诉讼的”被告是谁？对此，新《行政诉讼法》第26条第3款进一步明确：复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。当然，新《行政诉讼法》第26条第3款的规定的适用范围，不限于复议前置的案件，而且也不限于复议机关逾期未作出行政复议决定的案件，还可以及于作出不予受理决定的案件。
现行法律、法规规定严格的行政复议前置的情形本来就不多，且立法趋势是越来越少。但类似复议前置的规定，容易误以为“复议前置”的情形却比较多，主要有：
（一）不属于复议前置的情形之一：复议终局
复议终局，属于赋予行政机关终局裁决权，按《行政诉讼法》的规定，只有法律才能规定（第13条第1款第4项）。
有些法律规定，当事人对行政行为不服，可以选择向上一级行政机关申请复议，或直接向法院起诉，二者只能选择其一；选择行政复议的，行政复议决定即为发生法律效力的终局裁决，当事人因而丧失起诉权，不得再提起诉讼。类似的例子有两个，但原法都已经废止，不复有讨论价值。
一是《公民出境入境管理法》（1985年，已废止）第15条规定：“受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”二是《外国人入境出境管理法》（1985年，已废止）第29条第2款规定：“受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”上述“向上一级公安机关提出申诉”，应当视为行政复议，因为该法立法时既没有《行政诉讼法》，也没有《行政复议法》。
（二）不属于复议前置的情形之二：执行前置
有税收征管领域，普遍有执行前置的规定。例如《海关法》（2013年）第64条规定“纳税义务人同海关发生纳税争议时，应当缴纳税款，并可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。”该规定可以理解为执行前置，但理解为复议前置就比较勉强，因为“对复议决定仍不服的”固然可以理解为先复议再诉讼，但“并可以”是无论如何也不可理解为“并应当先”的；而且句末如加上“也可以直接提起行政诉讼”，语义仍然贯通，也不与该条前面的规定相抵触。
类似地，《税收征收管理法》（2013年）第88条第1款的规定（纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。），也不宜理解为复议前置。
（三）不属于复议前置的情形之三：只规定可以复议
法律、法规中只规定对某类行政行为不服，可以申请复议，没有规定可以起诉，而《行政诉讼法》规定可以起诉。有学者认为当事人应先向行政机关申请复议，对复议不服的，才可向法院起诉，这是复议前置程序的特殊情况。不过这主要是一种学理解释，没有法律依据，且与《行政诉讼法》的明文规定相冲突。
例如，《出境入境管理法》（2012年）第64条规定：“外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。其他境外人员对依照本法规定对其实施的遣送出境措施不服，申请行政复议的，适用前款规定。”
上述条文只规定了复议终局，没有规定是否可以诉讼。按照《行政诉讼法》关于受案范围的一般规定，即其第12条第1款第2项，“对限制人身自由”等行政强制措施和行政强制执行不服的，可以提起行政诉讼。《出境入境管理法》（2012年）的上述规定，应当适用特别法优于一般法的原则，作为排斥行政诉讼管辖的依据。因为新《行政诉讼法》第13条第1款第4项规定，人民法院不受理法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。
综上，处理好行政复议与行政诉讼时序关系的原则是，以当事人选择为原则、以法定的复议前置为例外。凡法律、法规规定了复议前置的场合，起诉人得到复议机关的正式复议决定、明确拒绝或者视为拒绝的（逾期未答复的），就算已经穷尽了所有的行政救济手段，此后起诉的，法院应当受理。
例如，对于复议前置的案件，如果行政机关在复议决定中追加当事人，被追加的当事人对复议决定不服的，可以直接起诉。
对于法律、法规未规定复议前置的情况下，行政相对人既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由行政相对人选择。如果行政相对人已经申请行政复议，在法定复议期间内，又向法院提起诉讼的，法院不予受理；如果行政相对人申请行政复议后，经复议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期限内对原行政行为提起诉讼的，法院应予受理。
实践中，法院在审查起诉状时通常会根据上述规定及当事人的实际情况，分别对待：对于复议前置的案件，建议当事人先申请行政复议；对于复议终局的案件，裁定不予受理，并说明不予受理的理由。
九、在法定时效期间内起诉
法定时效期间是指当事人不行使权利的状态持续到法定期间后，即丧失请求权的制度。其制度目的是惩戒那些“权利的睡眠者”，以便尽快使行政法律关系确定下来，这是行政效率优先与公民权利保障相互均衡的必然结果；同时，从调查取证的角度看，及早起诉与审理也有利于案件的公正合理解决。
有关法定诉讼时效期间的规定主要有：
（1）新《行政诉讼法》第46条规定：行政相对人直接向法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。法律另有规定的除外。据此，行政相对人直接提起行政诉讼的一般时效为知道行政行为之日起6个月；法律专门规定了其他期间的，从其规定。据此，法规、规章及规章以下其他规范性文件规定的行政诉讼起诉期限，一律无效。
由此产生的问题是，有些法律规定的起诉期限很短，如1989年的《环境保护法》第40条规定的起诉期限只有15天。相比较而言，《行政复议法》的类似规定对行政相对人就宽松得多，该法第9条的但书规定，法律规定的申请期限超过60日的除外，因此，尽管《环境保护法》规定的复议申请期限也是15天，但由于上述规定，《环境保护法》的规定无效。由此产生的结果是，一旦行政相对人耽误了15天的起诉期限但还没有达到60天的，可以先通过申请行政复议挽回。
（2）不服复议决定的起诉时效期间一般为15日，但特别法律另有少于15日的规定的除外，但仅限于法律的规定。
（3）复议机关拒绝复议或者不予答复的期限为60日（法律规定的复议期限短于60日的除外，法规、规章不得规定少于60日的复议期限；因《行政复议法》第31条第1款的规定延长的复议期限也可除外），此期限届满后15日内，可以提起行政诉讼。
（4）新《行政诉讼法》第48条规定：公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。上述规定，是在旧《行政诉讼法》第40条和“98条”第43条（“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”）的基础上修订完善而来的。
由此，可以看出我国行政诉讼新的法定时效期间有如下特点：
一是分类层次更加明晰。旧《行政诉讼法》第40条的分类方法比较简单、粗犷，只以不可抗力划界：行政相对人因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的。新《行政诉讼法》第48条的分类方法更为细腻：先按是否属于自身的原因分为的“不可抗力”（“不可抗力”显然是“不属于其自身的原因”）和“其他不属于其自身的原因”；再以此为基础，将“其他特殊情况”归为一类。例如，“98条”第43条提到的“因人身自由受到限制而不能提起诉讼的”，就属于“不属于起诉人自身的原因”。二是处置措施更为合理。对于第一种情形，因均是“不属于其自身的原因”，原告本身没有过错，自然不应当以扣减其起诉期限作为惩罚，故因此“被耽误的时间不计算在起诉期限内”；至于因“不属于其自身的原因”“以外的其他特殊情况耽误起诉期限的”，完全应当也能够“在障碍消除后十日内”，“申请延长期限”；而“是否准许”理应“由人民法院决定”。这就比旧法不分情形，一概要求“在障碍消除后的10日内申请延长期限”，要人性化、精细化得多。因为对不可抗力等“不属于自身的原因”，原告很可能根本不知道“障碍消除”的准确时间，要求其在10日内知道该时点并及时提出申请，有点勉为其难。
（5）行政机关作出行政行为（包括复议决定）时未告知行政相对人诉权或起诉期限，起诉期限从行政相对人知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年（“98条”第41条）。
（6）“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”新《行政诉讼法》的这一规定，显然借了“98条”的光：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算；对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年、其他行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，法院不予受理（“98条”第42条）。《最高人民法院关于如何执行〈最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉第42条的规定的请示的答复》（2002年8月2日，〔2002〕行他字第6号）还明确了，行政机关在《行政诉讼法》实施之后即1990年10月1日以后作出的行政行为，当事人不知道该行政行为内容的，其起诉期限的计算应当适用上述规定。该解释实际上将“98条”第42条的时间效力追溯到《行政诉讼法》实施之日。这些规定，现均被新《行政诉讼法》的新规定所吸收。
由于行政复议的申请期限短于行政诉讼（《行政诉讼法》修订前大致差1个月，该法修订后、《行政复议法》修订前，差距进一步扩大到约4个月。），相对人在复议机关以超过期限为由不予受理后，又按照《行政诉讼法》的规定提起诉讼的，法院应予受理。《上海行政审判意见》第5条的见解，在行政复议申请期限长于行政诉讼起诉期限之前，始终是正确的。
特别值得一提的是，法院对原告是否逾期起诉的审查很大程度上是建立在被告对相反证据的举证责任的基础之上的，即如果应诉机关认为原告逾期起诉或者法院不应该受理，要对此项主张承担举证责任。对此，法院送达应诉机关的《举证通知书》中明确告知：你方认为原告起诉超过法定期限，应当承担举证责任。
十、符合一事不再理的要求
一事不再理是指法院对基于同一案件事实和诉讼理由提出的相同诉讼请求，在作出具有法律效力的一审判决或者裁定后，案件即告终止，并不再审理与之相同的诉讼请求的诉讼制度。对于行政诉讼而言，对已经有生效的判决、裁定的案件重新起诉的情况比较简单，可以径行适用上述原则，但对于原告撤诉的情况则比较复杂。原则上，法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，法院不予受理。但是，法院判决撤销行政机关的行政行为后，行政相对人对行政机关重新作出的行政行为不服向法院起诉的，不属于一事再理，法院应当依法受理（“98条”第38条）。
正确适用一事不再理原则，需要处理好以下关系：
（一）行政诉讼与行政管理程序的关系
适用一事不再理原则的一个特例，是如何处理行政管理及行政诉讼中同时涉及的多个程序的问题，这个问题在公安行政案件中比较突出。公安行政管理因其主管的范围非常广泛、涉及的法律部门也很多、案件的复杂程度及恶性程度也千差万别，同一案件中同时展开数个法律程序的场面是十分常见的。因此，当某案件同时涉及多个国家机关的主管权限、同时展开多个诉讼程序时，就需要注意各国家机关主管权限、各行政程序、诉讼程序之间的法律关系及彼此的相互协调等法律问题。
例如，在治安行政处罚案件中，被侵害人在对公安机关作出的针对致害人的行政处罚决定不服或认为行政处罚太轻时，一方面可以申请行政复议进而提起行政诉讼，请求上一级行政机关或者法院变更或撤销原行政行为；另一方面也可以通过提起刑事自诉的方式，直接请求法院依法追究加害人的刑事责任。在现实生活中，如果两种诉讼均被提起，就必须解决二者的相互关系问题。
“115条”第63条规定，法院在审理行政案件过程中，发现被处罚人的行为构成犯罪，应当追究刑事责任的，如果对刑事责任的追究不影响本案审理的，应继续审理，并应及时将有关犯罪材料移送有关机关；如果对刑事责任的追究影响本案审理的，应中止诉讼，将有关犯罪材料移送有关机关处理，在有关机关作出最终处理后，再恢复诉讼。由于作为行政诉讼标的的行政行为所处理的行政违法行为与刑事诉讼程序所要追诉的刑事违法行为系同一行为，二者只能取其一适用于违法行为人，因此对刑事责任的追究影响行政案件的审理，行政诉讼程序应当中止，待刑事诉讼程序结束后再恢复审理。
《行政处罚法》对这一问题作了进一步的澄清，把原来由司法解释加以明确的部分，以基本法律规范的形式固定下来，为今后执法提供了方便。该法第7条规定，行政相对人因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任；违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。
（二）行政诉讼与行政复议的关系
根据“98条”第34、35条，对于法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，行政相对人既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由行政相对人选择。行政相对人已经申请行政复议，在法定复议期间内又向法院提起诉讼的，法院不予受理。行政相对人向复议机关申请行政复议后，又经复议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期限内对原行政行为提起诉讼的，法院应当依法受理。
（三）行政诉讼撤诉后再起诉
法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，法院不予受理。准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。（“98条”第36条）
原告或者上诉人未按规定期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请或者提出申请未获批准的，按自动撤诉处理后，原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法解决诉讼费预交问题的，不属于一事再理（“98条”第37条）。
十一、符合起诉书的一般形式
“立案登记制”，是《依法治国决定》中就“案件受理制度”改革提出的具体要求：改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。
2014年的《行政诉讼法》大修的一个显著亮点，就是确立了行政诉讼受理环节的“登记立案”制度，说白了就是当场受理。这主要是为了解决行政诉讼的立案难或者受理难问题。而在《行政诉讼法》25年前起草时，最大的担心是行政诉讼泛滥，故对起诉的审查是比较谨慎的。故旧法第42条强调的是“人民法院接到起诉状”后的“审查”。新法更强调效率：强调“接到起诉状时”“对符合本法规定的起诉条件的”以“登记立案”为原则。
同时，旧法在强调法院的起诉审查时，特别提到了人民法院“须在接到起诉状”后进行，表明当时的立法初衷是：我国行政诉讼采行书面起诉原则，不实行口头起诉。尽管如此，笔者认为，对这一条件应从容把握，只要是书面形式的起诉书即可，至于起诉书的内容是否全面、要求是否合理、文笔是否流畅等在所不问。对于起诉书文不达义之处，法院有权要求原告修改，或者经询问原告后直接改正，但不能以此为由不予受理。
对立法的这些善意理解，如今体现为立法的善意表达：书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人（新《行政诉讼法》第50条，不过此时即“告知对方当事人”似乎没有太大必要，因为经法院审查，确定可以立案后，肯定是要告知对方当事人的，只不过形式变成了送达上述相当于起诉状的笔录的副本了）；起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状（新《行政诉讼法》第51条第3款）。
此外，在特殊时期，法院也会适用特殊的规定，例如，《最高人民法院关于在防治传染性非典型肺炎期间依法做好人民法院相关审判、执行工作的通知》（法〔2003〕 72号），要求各级法院对政府及有关部门为防治“非典”而采取的各类具体行为提起的行政诉讼，书面告知暂不予受理。
第五节 原告起诉的效果
起诉的效果，是指起诉的法律效果，即其法律意义及对所涉及的法律关系产生的影响。
起诉是行政相对人对行政机关的行政行为不服而向法院提出要求审查该行政行为合法性的具有法律意义的活动，由此产生的法律上的效果自然与行政机关的行政行为和法院的司法活动有关。
一、起诉对被诉行政行为的效果
行政相对人的起诉对行政主体产生的法律效果直接表现就是对被诉行政行为能否强制执行的影响，这与我国目前的强制执行体制有关。
我国目前实施的是“自执行”与申请法院执行并行的行政强制执行体制，最早就是由1989年颁布的《行政诉讼法》确立的。在《行政强制法》（2011年）起草过程中，曾有人提出对现行强制执行体制进行彻底改造，有的建议将强制执行权全部收归法院，以体现公正，但在最高法院一位副院长因执行问题出事后，这股声音消停了；另有人建议在行政系统设立专门负责执行的行政执行局，也没多少人呼应。
《行政诉讼法》本轮修订过程中，改革行政强制执行体制的呼声再次涌动，其中叫得最响的，就是“裁执分离”，具体版本有好几个，其中最接近成文的，是由法院“裁定强制执行”，由行政机关负责落实。最终，这种“垂帘听政式”，或者说“太上皇式”的改革方案功败垂成。于是，现行行政强制执行体制继续保留。
其中，自执行是作出行政行为的行政机关有权自己执行的行政强制执行方式，如公安、税务、海关等行政机关均依法享有此项权力；申请法院执行则是没有行政强制执行权的行政机关以及虽有强制执行权但执行有困难时申请法院强制执行的执行方式。这一体制是《行政诉讼法》确立的重要制度。
从原则上说，行政相对人的起诉不停止行政行为的执行：“诉讼期间，不停止行政行为的执行”，是我国行政诉讼法坚持了20多年的传统，此次修订也未动摇。因为行政行为一经成立即具有推定合法的公定力、不得变动的确定力、约束双方的拘束力和必须履行的执行力。行政行为不因起诉而停止执行是国家行政管理的需要，国家的行政活动必须具有连续性，以维持社会的基本秩序；同时，从保证行政效率、保护公共利益及个人的长远利益的角度出发，也必然要求行政行为不因起诉而中止执行。此外，起诉不停止执行还有助于防止滥诉，避免极少数行政相对人通过行政诉讼规避法律，拖延乃至不履行行政机关为其设定的义务。
起诉不停止执行原则也有例外。由于行政活动的复杂多样性，法律必须为行政机关及法院留有回旋的余地：
（1）被告认为需要停止执行。这主要是针对有强制执行权的行政机关而言的，因为这属于其自由裁量权的范围。
（2）原告或者利害关系人申请停止执行时，由法院裁定是否停止执行。旧法在此（旧《行政诉讼法》第44条第1款第2项）仅规定了“原告申请停止执行”一种情形；新法则扩大到“利害关系人”（新《行政诉讼法》第56条第1款第2项）。
原告或者利害关系人申请停止执行这种情况，既可以发生在行政机关有强制执行权的情况，也可能发生在行政机关申请法院强制执行的情况，法院都有权决定停止执行。但必须基于如下考虑：继续执行会造成难以弥补的损失；停止执行不损害国家利益、社会公共利益。
作为一项权利，新《行政诉讼法》还规定，当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。当然，实际操作中，这种司法复议的作用主要是程序性的、安慰性的。
（3）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。这是2014年修法新增加的内容，其性质，属于人民法院依职权主动决定停止行使或者不行使自己享有的强制执行权，类似于被告决定停止执行；而考量的因素，则与原告或者利害关系人申请停止强制执行相同。
（4）法律、法规规定应当停止执行的。如治安案件中被科以拘留的当事人交纳保证金，公安机关应当停止执行。
二、起诉对法院的效果
起诉对法院的效果，是审查起诉和受理。法院在接到原告的起诉状后要对其内容和形式进行审查，并根据审查的结果作出受理或者不予受理的裁定。
第六节 原告起诉的案件法院未必受理
受理是法院对行政相对人的起诉进行审查，认为符合法律规定的起诉条件而决定立案并予以审理的诉讼行为。受理以原告起诉为前提，没有行政相对人的起诉行为，也就没有法院受理行为。但受理却不是起诉的必然结果，受理与否是法院行使国家审判权对起诉行为进行审查而单方面得出的结论。
第七节 法院对是否受理的审查
法院对原告起诉的审查内容，就是原告的起诉条件。
第八节 法院对是否受理的审查结果
根据旧《行政诉讼法》第42条及“98条”第32条的规定，法院接到起诉状，应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。但按照新法，需要视具体情况而定。
根据新《行政诉讼法》第51条的规定，人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。这属于一种当场审查立案的情形。类似的法律规定，最具影响力的是2003年的《行政许可法》第32条：行政机关对申请人提出的行政许可申请，如果申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。这种便民、快捷的行事方式，显然非常有利于行政相对人，但对于负责接待当事人、负责受理案件的办案人员来说，要求也是非常高的。这正是此类做法难以推进的最主要原因。故新《行政诉讼法》第51条规定：“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。”
一、受理的裁定
总的来说，按照《行政诉讼法》的规定（旧法第42条、新法第51条，二者核心内容差不多），对于符合起诉条件的，受诉法院应当在收到起诉状之日起7日内立案，即正式受理；并向原告送达《受理通知书》、向第三人送达《参加诉讼通知书》、向被告送达《应诉通知书》。这三种法律文书的主要内容相同，都是告知各方当事人：法院已收到原告诉被告的起诉状、该法院已决定受理，并告知当事人在诉讼过程中可以行使的诉讼权利、必须遵守诉讼秩序和必须履行的诉讼义务，通知参加诉讼的当事人提交身份证明，要求委托代理人代为诉讼的当事人递交授权委托书等。文书内容略有不同的是，《应诉通知书》特别要求被告在收到相应法律文书及所附起诉状副本之日起10日（新法调整为15日）内向该法院提交作出行政行为的有关材料，并提出答辩状一式×份（份数取决于原告人数）。
案件受理环节的主要制度调整，在于新法（第51条）对受理环节的具体程序的进一步明确和便民化规定，分四种情况：
1.当场受理
新《行政诉讼法》第51条第1款规定：人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。一个“时”字，价值连城：其体现的即时性、当场性，对法院而言是果敢、权威；对行政相对人而言就是便捷、高效，这是新《行政诉讼法》贴近百姓、公正为民的一大创新。
这要求法院负责立案的工作人员，在“在接到起诉状”后，马上审查其是否“符合本法规定的起诉条件”，并立即作出判断，对“符合本法规定的起诉条件”的，当场决定“登记立案”，即正式受理。由于是当场受理，只能将受理的案件的基本情况登记下来，需要制发的法律文书未必能够全部当场下发。但从该法第51条第2款的规定看（“接收起诉状”应当“出具注明收到日期的书面凭证”），在已经当场决定立案、受理的情况下，再“出具注明收到日期的书面凭证”显然是不合适的；即使其他法律文书不能制备，《受理通知书》至少应当保障。否则，“在接到起诉状时”“登记立案”，就是一句法律玩笑。
2.当场接收材料
新《行政诉讼法》第51条第2款规定，“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证。”
该项规定，解决的是一个最基本、最起码的司法公信力问题：行政相对人向法院提交起诉状，法院要么不收、要么收了不打收条以致后来石沉大海却无从查找。
有了这项规定，今后法院在接待要求提起行政诉讼的当事人时，无论其起诉状写得多么不堪，即无论有“内容欠缺”到何种程度，“其他错误”多到什么程度，都得先把“状子”收下，即“应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证”。而且，按照新法的明文规定，出具书面收据必须当场进行，不能拖延。
实际操作中，由于其他相关配套制度的建立，这样做并不会导致因起诉状质量问题，致使案件无法办理。这些配套制度包括：一是新法第50条第2款规定的口头申请制度，即对“书写起诉状确有困难的”当事人，允许其“口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证”；二是新《行政诉讼法》第51条第3款确立的指导和释明制度以及要求补正制度。这些后续制度的存在，确保当场开立了收据收下的起诉状，会通过补正，达到足以判断是否具备起诉条件的起码要求，不会为后续案件审理工作制造麻烦。
3.要求补正
新《行政诉讼法》第51条第3款规定，“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。”
该款规定至少有以下创新性举措：一是指导和释明制度，即对行政诉讼当事人的教示、引导、说明、解释义务的确立和履行；二是一次性告知制度，即对起诉状审查后发现其存在“内容欠缺或者有其他错误”的，要在“指导和释明”的基础上，“一次性告知当事人需要补正的内容”。类似的制度设计成为法律上的基本要求，最初也是2003年《行政许可法》的创新（其第32条第1款第4项规定，“行政机关对申请人提出的行政许可申请”，发现“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容”），至于指导、释明、一次性告知的时间，新《行政诉讼法》并没有像2003年《行政许可法》那样明确为“当场或者在5日内”，故不能理解为必须全部当场进行，实践中也确实可能做不到。但最晚时间显然也不应当超出“接收起诉状”“七日内”，因为这样就会超出作出受理或者不予受理的裁定的最后期限了。
4.择日决定受理与否
新《行政诉讼法》第51条第2款规定，“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的”，应当“在七日内决定是否立案”；“不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定”。
法院受理案件的裁定一经作出，标志着诉的成立，原、被告之间的行政争议正式进入司法审查程序。这意味着：
（1）对法院而言，受理确定了特定法院的审判职权和相应职责，该法院的审判活动宣告正式开始；同时还产生了排他的管辖权，当事人不得另行起诉，其他法院也不再受理。
（2）对行政主体而言，受理确定了其与行政相对人彼此平等的诉讼地位，而在此前的行政程序中双方地位不完全平等。
（3）对提起诉讼的行政相对人而言，其起诉时效中断、原告地位确立，同时还要交纳案件受理费。
二、不予受理的裁定
根据“98条”第44条第1款的概括：应当裁定不予受理（已经受理的，裁定驳回起诉）的情形有：（1）请求事项不属于行政审判权限范围的；（2）起诉人无原告诉讼主体资格的；（3）起诉人错列被告且拒绝变更的；（4）法律规定必须由法定或指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；（5）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；（6）起诉超过法定期限且无正当理由的；（7）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；（8）起诉人重复起诉的；（9）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；（10）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；（11）起诉不具备其他法定要件的。其中，第10项的规定，从字面上看，似乎与法院的生效判决无关，但从《最高人民法院对如何理解〈最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉第44条第1款第（十）项规定的请示的答复》（2000年6月5日，法行〔2000〕13号）的解释（行政诉讼的标的为法院生效判决书、裁定书和调解书所羁束的，法院应当依法裁定不予受理；已经受理的，应当依法裁定驳回起诉）看，现实生活中还确实可能会出现针对法院生效判决裁定的案件。
不予受理的裁定是当事人起诉行为的失败，对此当事人应首先考虑自己的诉讼请求是否确实失当，如是，则应就此息诉；如认为自己的起诉行为合理，尚可采取如下对策：
（1）因起诉条件不满足的，应当按照起诉条件的法律规定补齐。“98条”第44条第2款规定，前款所列情形可以补正或者更正的，法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。
（2）因没有穷尽行政救济手段的，如复议前置的应先申请复议；复议决定未作出、复议机关不予答复且复议期间尚未届满的，当事人需耐心等待。
（3）不属于行政诉讼受案范围或法院管辖的，依法院告知的申诉途径寻求进一步的救济。
（4）如果当事人认为没有上述不符合起诉条件的情形，或经补正后仍未被受理的，可在法定期限（对裁定不服的上诉期限为裁定书送达之日起10日内）内向上一级法院上诉，上一级法院的裁定为终局裁定。如上级法院裁定撤销下级法院的不予受理裁定，则下级法院应受理此案；如上级法院的裁定维持了原裁定，当事人从理论上讲还可以申诉，但一般应考虑息诉。
三、难以抉择的情形
如果法院收到起诉状之日起7日内不能决定是否受理，“98条”第32条第2、3款规定：应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。
四、对起诉审查的制约
行政诉讼自确立以来，起诉及受理阶段出现的某些问题，一直困扰着理论界及司法实务界。其中最突出的是法院对行政相对人的起诉权益的任意剥夺，即本轮《行政诉讼法》修订想要着力解决的立案难问题。这固然与我国行政诉讼起步阶段法院所面临的来自行政部门的压力有直接的关系，但也不可避免地掺杂着部分法院及其法官姑息纵容行政机关，刻意压制行政相对人的不正常情况，大有矫正的必要。
旧《行政诉讼法》对起诉审查的制约，主要表现在审查时效的把握上：受诉法院自收到起诉状之日起7日内（因起诉状内容欠缺而责令原告补正的，从法院收到补正材料之日起计算）既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级法院申诉或起诉。上一级法院认为符合受理条件的，应当予以受理；受理后可以移交或指定下级法院审理，也可以自行审理。
上述做法可以说是总结我国行政诉讼10年经验的成果，绝不仅仅是个尊重7日的受理时效的问题，更重要的是尊重当事人诉权的问题。因为对于关系到老百姓重大利益的问题，仅仅给予7天时间且不经开庭审理，许多是无法得出令人满意的答案的。过分仓促的结果只能以牺牲行政相对人的利益为代价。经如上改进后，在很大程度上使得行政案件是否属于行政诉讼受案范围等非常敏感的问题得以有比较充裕的时间予以考虑，并为这类问题最终纳入实体审查阶段创造了条件。
事实证明，仅仅有审查期限的规定是远远不够的，必须在审查起诉的各个环节全面加码、全程监控、全员负责，才能克服法院、法官们在立案审查阶段的惰性，最大限度避免立案难。为此，新《行政诉讼法》在以下几个方面加大了尝试的力度：
（一）确立登记立案制度（新法第51条第1款）
本着宁滥勿缺的原则，努力创造当场决定立案的条件和氛围，哪怕当场审查会有疏漏，还可以通过进一步审查后，以驳回起诉或者驳回诉讼请求的方式，予以纠正。法院多立、错立几个行政诉讼案子，酿不成什么太大的错误。
（二）当场出具接收诉状凭据制度（新法第51条第2款）
该制度的核心，是在提起诉讼的当事人与法院接待人员之间，建立起一种书面的证明关系：当事人向接待人员递交了起诉状、接待人员接收了该起诉状。这有助于从源头和机制上，消除当事人投诉无门、投诉后石沉大海等不良现象。
（三）指导和释明制度（第51条第3款）
从监督和促进案件受理的角度看，起诉状审查阶段对“起诉状内容欠缺或者有其他错误”“指导和释明”，以及“一次性告知当事人需要补正的内容”，有助于解决老百姓“不会告”的问题，进而解决因“不会告”而“立案难”的问题。
同时，新法规定“不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状”，进一步强化了法院接待人员“指导和释明”的法定职责，促使其帮助起诉的当事人完善起诉状，使之最终弥补“内容欠缺”及“其他错误”，达到起诉条件的要求。
（四）权利教示制度（新法第51条第2款）
明确要求不予受理裁定书应当载明不予立案的理由，告知原告对裁定不服可以提起上诉的权利。说明理由，既是为了说服当事人认识到不符合起诉条件的原因，也是帮助当事人梳理不服的反驳理由，为其提起上诉创造理据。而当事人上诉的主要目的，还是为了案件的受理。
（五）投诉制度（新法第51条第4款）
新《行政诉讼法》明确规定，“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正”。此项投诉、查处机制的建立，也是新《行政诉讼法》的创新，等于是对此类轻微违法行为提供一个上诉机会。至于是否能够有助于解决“立案难”问题，还需要经受实践的检验。
（六）法律责任制度（新法第51条第4款）
即对“不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的”，直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。对法院来说，这三件事，都是日常接待工作中的小事。但对于维护自己合法权益的行政相对人而言，完全可能因为接待人员的这些做法，而丧失救济权利和机会，合法权益遭受严重损害，绝不能等闲视之。
（七）诉权再行使制度
新《行政诉讼法》第52条，也是一个新增条款，但其内容并不新颖：人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。上述规定的实质，不同于普通的上诉，不是对下级法院不立案行为的上诉，而是在下级法院不立案时，直接越级向上一级法院起诉。上一级法院可以直接受理，也可以指令其他下级法院立案、审理。
上级法院的这种处理方式，不同于将自己有管辖权的案件指定“下级人民法院立案、审理”，而是对传统级别与地域管辖制度的一种创新。这种做法如果与新《行政诉讼法》有关管辖制度的其他创新结合起来，就会形成一种行政案件在各级法院、各地法院之间向提审方向流动的生动局面：下级法院的案件因下级法院主动申请（新法第24条第2款规定，下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定）、上级法院主动提审（新法第24条第1款规定，上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件）、当事人再起诉（新《行政诉讼法》第52条），向上级法院流动；而新法取消了“上级人民法院”“也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的规定，从而遏制了案件的向下移动。
综合新法第51条第2款（原告对不予立案的裁定不服的，可以提起上诉）、第4款（对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉）及第52条（人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉）的规定，新《行政诉讼法》为“立案难”同时开出了3个救济药方：可以上诉（第51条第2款），可以投诉（第51条第4款），还可以向上一级法院再起诉（第52条）。
由此产生的结果是，行政机关做当地法院工作，促使其不受理自己案件的情况将大为减少。因为这样做的结果是，当事人继续向上一级法院起诉，案件被更高级别的法院提审或者由其他地区的法院跨区管辖，最有可能的是由“经最高人民法院批准，高级人民法院”确定的若干“跨行政区域管辖”行政案件的“准行政法院”审理。这些法院专业性、独立性更强，经验更丰富，更难“做工作”，行政机关败诉可能性更大。
而这种局面的促成，正是此次《行政诉讼法》修改的主要目的之一：形成老百姓愿意起诉、法院愿意受案、行政机关不再热衷于干预行政案件审理。这种三方共赢的良性合作机制的形成，将极大地促进政府的依法行政、法院的司法公正及人民的守法自律，为法治国家的建立奠定坚实的基础。
总之，通过以上七项制度的确立和有效实施，相信我国行政诉讼事业将会迎来一个案件发生的高峰。其良性后果是，老百姓对行政违法行为更敏感、更愿意告、更会告；法院对老百姓的行政救济需求反应更积极、更迅速、更专业、更到位；行政机关则在更全面、更严密、更具体、更深入的群众监督、司法监督下，依法行政的能力和水平得到全面的提升。
第九节 律师会如何协助原告提起行政诉讼
只有案件为法院受理，提起诉讼的行政相对人的合法权益才纳入实际的司法救济渠道。相反，如果起诉为法院裁定驳回，则这一诉讼程序上的阻却，基本上决定了行政相对人所认为的合法权益将失去取得司法救济的可能。
行政相对人作为行政管理相对一方，在证据的搜集与保全方面存在先天不足，为此，《行政诉讼法》设立了被告负举证责任制度。但被告的举证责任是举证义务转移以后与败诉责任相联系的举证义务。举证义务转移的关键点，在于法院对案件的受理。在此之前，法院没有立案，严格意义上的诉讼过程尚未开始，被告自然无举证责任可言。而法院裁定驳回起诉的主要理由就是缺乏事实根据。同时，《行政诉讼法》所规定的举证义务转移的关键点，也在于法院对案件的受理。因此，如何帮助原告顺利渡过起诉关，是律师在行政诉讼中履行维护行政相对人的合法权益的神圣使命的关键所在。
律师协助当事人提起行政诉讼的主要任务包括：（1）确定被诉的行政行为；（2）确定适格的被告；（3）审查当事人的原告资格、是否超过诉讼期限、有无应前置复议而未复议的情形；（4）起草起诉状。其中准备起诉书是最重要的，可以涵盖其他各项任务。
起草起诉状需要考虑：（1）事实问题，即行政主体对事实的认定有无错误；（2）法律问题，即行政行为适用的法律依据有无错误；（3）程序问题，即行政行为作出的程序，包括期限、形式等有无错误；（4）其他问题，如行政主体有无滥用职权、超越职权、明显不当等问题。如果存在上述问题，就要专业、条理地一一写明。
原告在起诉书中提供的事实依据是支持其诉讼请求的主要理由，也是法院决定是否受理时首先考虑的因素。根据行政诉讼案件的自身特点，律师主要从如下几个方面的事实中寻找与自己案件相关的证据，对行政行为的合法性进行有针对性的论证，提出自己的理由，以支持自己的诉讼请求：
（1）被诉行政行为中是否考虑了与本案无关的事实；
（2）被诉行政行为中是否有应当考虑但未考虑的重要事实；
（3）被诉行政调查程序中是否有违反法定程序的事实；
（4）被诉行政行为的作出是否违反法定程序；
（5）被诉行政行为是否超越职权；
（6）被诉行政行为是否滥用职权；
（7）被诉行政行为是否明显不当。
通常，尽职的原告律师在准备起诉书及其必需的事实根据的过程中，应当尽其所能，将上述事实根据悉数罗列无遗。不过从保护自身权利及诉讼技巧的角度着眼，原告并不一定将上述所有证据一一列举，只要原告能够拿出一两个证据说明自己的合法权益受到行政机关行政行为的侵犯，并满足行政诉讼起诉书所要求的起码的证明标准就可以了。过多地暴露自己所拥有的证据，就像暴露自己的底牌一样，只能是为诉讼相对一方的行政机关准备反击的靶子，对原告一方反而是不利的。原告可以将自己的证据留待法庭辩论时出示，这对原告一方更有利一些，这恐怕也算是原告方面的律师掌握的一个诉讼技巧。但司法实践中，有的法院会指定证据交换日期，要求原告在开庭前必须提交证据。这显然是在照搬民事诉讼的做法。在被告负举证责任的行政诉讼中这般照猫画虎，似有违行政诉讼制度的设计宗旨。
就被告一方而言，上述做法显然是法律所不允许的，法院对逾期不提交证据材料的被告，根本不会允许其进入下一步诉讼程序。从严格的举证责任制度角度看，被告对其作出行政行为的事实根据遮遮掩掩，法院会直接判其败诉。
在证据展示问题上，对原告与被告的建议理应截然相反。原因在于，根据《行政诉讼法》规定的举证责任及对行政机关行政管理活动的一般要求，原、被告在行政诉讼中所承担的证据责任完全不同。被告必须举证，否则败诉，而且被告所举的证据必须是行政诉讼开始以前的行政程序阶段取得的证据，这些证据在行政程序阶段就应为行政相对人所周知，进入诉讼阶段就更不应该也没有必要向原告“保密”了。在这个问题上，公正的法院及其审判人员也会坚持这一点，并以严格遵守举证责任有关规定的实际行动，维护法律的尊严。
第十节 原告会如何准备出庭
对于应诉机关而言，原告如何准备应诉本与己无关。但从诉讼博弈的应诉技巧角度出发，了解对方会怎样出牌无疑是非常重要的。
行政诉讼案件中，自原告向法院递交《行政起诉书》到法院开庭审理前，原告会作如下准备：
一、领取受案通知书并预交诉讼费
法院收到行政相对人提出的《行政起诉书》并经审查，认为符合行政诉讼的要求的，应当在7日内作出立案的决定，并通知原告到法院交纳诉讼费，领取《行政诉讼案件受理通知书》；如果法院经审查后认为起诉书中有不符合法律规定的，可以要求起诉人改正起诉书中的内容，起诉人拒绝改正的视为撤诉。
起诉人接到法院的立案通知，应主动到法院交纳诉讼费。以房屋拆迁纠纷行政诉讼为例，一般不涉及具体的财产争议（虽然房屋本身属于财产标的），因此其诉讼费一般按无财产争议的行政案件的诉讼费标准收取。原告认为行政机关的具体裁决行为侵犯其合法权益而要求赔偿的，因此类赔偿属于国家赔偿的范围，国家赔偿是不能收费的，因此原告提出的赔偿金额不能作为财产争议标的，更不能以此为依据收取诉讼费。原告在交纳了诉讼费之后，还应领取法院制作的《行政诉讼案件受理通知书》，并在送达回证上签字。这是法院制作的、原告所持有的行政诉讼案件的立案凭据。根据新《行政诉讼法》第81条，法院应当在立案之日起6个月内作出一审判决（比旧法第57条的规定延长了3个月）。有特殊情况需要延长的，由高级法院或最高法院批准。自原告在送达回证上签字之日起，一审判决在6个月内作出。
二、取得答辩状及相关证据，并以此为根据准备《起诉补充意见书》
根据新《行政诉讼法》第67条（旧法第43条）的规定，原告在立案大约20日内应当取得从法院转来的被告答辩状及相关证据。
实践中一般是在原告交纳诉讼费并在《行政诉讼案件受理通知书》送达回证上签字后，立案即成功（原告若无正当理由不预交诉讼费，法院可以按原告申请撤诉处理）；随后，法院向被告发送《行政诉讼案件应诉通知书》，同时将原告的《行政起诉书》副本送交被告。这一工作应当在原告交纳诉讼费后5日内完成，被告应当在送达回证上签字并在签字之日起15日内向法院提交有关材料和答辩状。
在实际应诉活动中，有些行政机关往往有意利用旧《行政诉讼法》第43条第2款的规定（新法第67条第2款内容未变：被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理），故意不提供答辩状，以免过早地暴露自己所掌握的事实依据、法律依据以及自己的辩护理由，以求在法庭辩论中向原告集中发难。为了应对行政机关的这一“应诉技巧”，保护自己的诉讼权利和实体权利，为自己在法庭辩论中争取一个从容、有利的应诉环境，原告应当主动向法院要求取得行政机关提供的答辩状。在行政机关没有提供答辩状时，也应当要求法院迫使行政机关提供答辩状。原告在立案20天以后即可以自己或委托自己的代理人到法院去查看本案的案卷。如果被告已经提供了案卷材料和答辩状，原告或其代理人有权要求抄录或复制。如果被告逾期仍未提供，原告或其代理人应当建议并要求法院按照法律规定作出相应判决，而不必督促被告提供上述材料和答辩状。
被告提供的上述材料应当包括作出行政行为的事实依据和法律依据。这些事实依据和法律依据中，有些是被告在作出具体的裁决行为时即已明确的，有些则是为了应付行政诉讼而重新组织的，对于后一部分内容，原告尤其应当给予重视。至于被告的答辩状，主要是被告向法院系统阐述行政行为的合法性的理由，这些理由往往是作出该行为时未向原告说明的。
原告在取得上述材料和答辩状之后，应当分析被诉的行政行为在事实、法律、程序等方面存在的问题，为庭审时言辞辩论做好准备。如针对从上述材料中新获得的信息，重新组织自己的辩论意见，补充自己在起诉书中因不能了解行政行为的全部事实依据、法律依据和理由而没有表达清楚或不可能表达清楚的诉讼理由。通过全面掌握被告方面所掌握的事实依据和法律依据，并结合这些内容具体分析被告的辩论要点，原告就可以有的放矢地准备自己的辩论要点，从而使自己在即将举行的开庭审理中处于比较有利的地位，这对于维护自己的诉讼权利和实体权利是至关重要的。
总之，行政诉讼“精彩在庭上，功夫在庭外”。这倒不是说原告一定要在“庭外”作什么不正当的手脚（与行政机关的能力相比，原告委实也作不了太大的手脚，要是真能作什么手脚，也就用不着诉诸法院了），而是说原告一方只有在开庭前做深入细致的准备工作，才有可能扭转自己在行政管理知识、法律知识、应诉经验方面的不利地位，真正达到提起行政诉讼的目的。
三、准备自己的证据
虽然我国行政诉讼的一个基本原则，是被告负举证责任，被告不能提供作出行政行为的事实依据和法律依据的，要承担败诉责任。但这丝毫不减轻原告的举证义务。原告要想在行政诉讼中取得预期的“胜利”（就是胜诉），不经过自己的努力、拿不出自己的有力证据来，仍然是不现实的。原告提供的证据必须确凿充分，足以驳倒被告据以作出被诉行政行为的事实基础。只有这样，原告的诉讼请求才更有希望得到法院的支持，原告提起行政诉讼的目的才能达到。
当然，行政诉讼证据制度的基础是被告负举证责任。原告有得力的证据固然最好，如果实在收集不到，也不必像民事诉讼中那样努力去搜集。
四、系统研究有关的法律规范，从中寻找被告适用上的错误
对于原告而言，极少有人能够对涉案的法律、法规或者规章有透彻的了解，即使是原告的律师也往往如此。因此，面对熟谙该方面法律规范的行政机关及天天与这些法律规范打交道的第三人（如拆迁单位或建设单位），原告一方处于明显的劣势。但放弃这方面的抗争就意味着丧失打赢官司的基本立足点，这显然不是明智之举。
要想挽回在这方面的颓势，可从以下两个方面入手：
（一）最好是能够找到一个精通此道并且恪尽职守的律师。由于律师经常接触这方面的案件，能够积累一些经验，从而为当事人提供比较全面、专业的法律服务。但也应当看到，一方面这样的律师本来就少，如以房地产为主业的律师，主要为开发商服务；另一方面，行政诉讼标的太小，即使找到这样的律师也难以让其为了区区代理费而恪尽职守。因为市场经济条件下，律师执业道德固然能形成某种约束力，但这种力量实在太弱，充其量只能从“法律援助”角度为当事人提供一点帮助。
（二）既然“法律援助”可望而不可即，倒不如反求诸己：由当事人自己做自己的律师，仔细研读与案件最密切相关的几部法律、法规或者规章，以及被告向法院提供的作出具体的行政裁决的法律依据，后一类法律依据一般是以规章或规章层级以下的规范性文件的形式出现的，是法院审理行政诉讼案件可以参照且诉讼实践中实际上予以参照的内容。