第7章 党内法规制度的历史沿革与当代发展

第二节 党内法规制度的当代发展与体系化努力

科学完备的党内法规制度，是新时期下全面从严治党、依规治党和依法执政的前提条件，一方面有利于加强党的自身建设，提高党科学执政、民主执政和依法执政的水平；另一方面也有利于规范和改进党的领导和执政方式，从而成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

梳理党内法规制度的历史沿革情况，摸清党内法规制度的当代发展现状，能够理顺党内法规相互之间的前后传承、左右关照等脉络和逻辑上的相互关系，从而为理解和掌握党内法规制度的体系化努力奠定基础。[3]

一、党内法规制度的历史沿革

自成立伊始，中国共产党就高度重视调整、约束各级党组织和党员的规章制度及其发挥的重要规范作用。例如，1921年中国共产党第一次全国代表大会通过的《中国共产党第一个纲领》，共计15条，在实质上发挥了后来《中国共产党章程》（1922年制定，以下简称《党章》）所具有的纲领性职能：正式确定党的名称、性质和奋斗目标，宣告中国共产党的诞生；明确规定党员标准和入党手续；规定党的组织、党的保密纪律和担任公职限制以及《党章》的修改等重要内容；提出“革命军队必须与无产阶级一起推翻资产阶级的政权”“承认无产阶级专政”“消灭资本家私有制”和联合第三国际等4项任务。[4]1923年中国共产党第三次全国代表大会通过的《中国共产党中央执行委员会组织法》，规定了中央执行委员会的职责、组成和工作等内容，是建党以来第一次将党内的规章制度与“法”直接联系起来的文件。

1938年9月15日，刘少奇同志在政治局会议上代表中共北方局作抗战以来的工作报告，讨论王明同志对抗党中央的行为时提出“党内要制定一种党规，进行党的建设”“在组织上、党规上保证党的团结，个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级”，这是“党规”概念第一次在中央层面的报告中出现，可以视作“党内法规”的萌芽。[5]一个月后召开的中共六届六中全会（扩大）上，毛泽东同志作专门报告，针对张国焘同志严重破坏党内纪律的情况，在“党的纪律”标题下，报告明确提出了“党内法规”的概念：为使党内关系走上正轨，除重申个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级和全党服从中央四项最重要的纪律外，“还须制定一种较为详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。[6]紧接着，刘少奇针对《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《关于各级党部工作规则与纪律的决定》和《关于各级党委暂行组织机构的决定》作了《党规党法的报告》，指出“要党规党法以及组织决定”，用“党规与党法去教育同志”，这是“党规党法”首次正式出现在党的文件之中。随后，“党规党法”在陈毅、刘伯承、陈云等党的主要领导人参与的报告或者会议中屡次出现，例如，1942年陈毅在《论军事建设》的报告中认为：“原则问题组织问题的争执，均按照党规党法由同级会议或请示上级解决之。”[7]

此后，中国共产党在革命战争时期和中华人民共和国成立初期的历史阶段陆续颁布了一系列的党内法规，在宣传党的主张、统一党的思想和完成党的历史使命等方面发挥了重要作用。1945年5月，中共七大讨论《党章》的修改，刘少奇同志在关于修改《党章》的报告中指出：“党章、党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”[8]1955年，针对“高岗、饶漱石事件”，毛泽东同志再次提出“党内法规”的概念：“符合党的原则的……各种正确的政策、正确的党内法规，这样一些言论、行动，当然要积极支持，打成一片。对不符合党的原则的，就应保持一个距离。”[9]1962年，在中央工作扩大会议上，刘少奇将党的第八次代表大会通过的《党章》称为“全党的法规”。

整体而言，直到新中国成立，中国共产党都处在一个建立、发展和革命时期，限于社会政治、经济、文化等外部环境以及制定机关、制定技术等内部因素，这一时期的党内法规最主要的目的就在于建立和维持党的纪律，以保证自身生存、发展和革命成功的需要。同时，这个时期的部分党内法规，还由于革命斗争、保密、时效和不注重宣传等因素的影响，而较多地表现出神秘性和不为外界所知的特点。例如，1925年《中央通告第六十八号》中的制定主体使用的落款是代号“钟英白”，实际上是中共中央。至于“党内法规”所具有的内涵、外延及使用范围，并没有一个明确的、统一的界定，甚至“党内法规”一词本身也没有得到较为广泛的运用。这一阶段里，实质上属于党内法规的文件在名称上可以表现为纲领、章程、决议案、计划、训令、指示、决定、规定、提纲、守则、大纲等将近20种，没有固定的结构形式或者文件名称。此后，党和国家对党内法规的关注和建设工作，例如，如何建设国家政权、如何处理党和政府之间的关系，等等，在新中国成立之后的10多年里一直不断地得到讨论和探索。1962年2月，邓小平同志在扩大的中共中央工作会议（即“七千人大会”）上强调：“我们还有一个传统，就是有一套健全的党的生活制度……比如民主集中制；团结——批评——团结的方法；言者无罪、闻者足戒，惩前毖后、治病救人；批判从严、处理从宽，不搞过火斗争、无情打击；艰苦朴素、谦虚谨慎；等等。这些都是……我们的党规党法。”[10]有观点认为，这一时期的中国共产党特别重视运用党内法规来调整党与国家的关系，通过党内法规来主动为自己、各级组织和全体党员设定执政范围，为国家的全面法制化开创了良好的传统。[11]

二、党内法规制度的当代发展

在改革开放和新时期的社会主义建设过程中，中国共产党以组织建设和反腐倡廉建设为重心，规划、制定和颁布了一系列重要的党内法规，并配套印发了辅佐性的程序性规定和实施细则，初步形成了党内法规的制度体系。

1978年，党的十一届三中全会召开，标志着中国开始进入新的历史发展阶段，会议决定健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪，从而为国家法制建设提供保障。作为改革开放的总设计师，邓小平同志特别重视党的制度建设，提出了制度建党思想，党内法规制度的建设也是其中重要一环。“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”的论述，[12]为党内法规制度的建设和发展奠定了坚实的基础，指明了发展的方向：党规党法与国法是两个不同领域的范畴，党规党法对党具有重要意义，党规党法能够保障国法的实施。1980年《关于党内政治生活的若干准则》将自身定位为“党的重要法规”，并在文件中共计3次提到“党规党法”。

1981年6月27日，中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》具有重大影响和深远意义，该文件正式使用了“党内法规”一语，作为党内具有普遍适用效力的规章制度的统称：“《关于党内政治生活的若干准则》和其他有关党内法规的制定，各级党的领导机关和纪律检查机关为纠正不正之风所做的工作，提高了党的战斗力。”[13]自1990年7月31日中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《党内法规制定程序暂行条例》）始，“党内法规”逐渐替代之前经常使用的“党法”、“党规”、“党规党法”和“党的政策”等称呼，成为官方认可的主要表述方式。《党内法规制定程序暂行条例》分为6章，共计33条。其中，第2条第1款规定，党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称；第4条规定：“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。中央纪律检查委员会、中央各部门制定并发布的党内法规，称规定、办法、细则。”第2章至第6章则分别规定了党内法规的规划、起草、审定、发布和附则，初步实现了党内法规制定程序的科学化和规范化，既提高了党内法规制定工作的效率，又保证了党内法规的质量。1990年11月12日发布的《中共中央办公厅关于党内法规备案工作有关问题的通知》，对党内法规的备案机关和工作程序作了初步规定，要求制定的党内法规要及时呈报中央备案。

1992年10月18日，中国共产党第十四次全国代表大会修改通过的《党章》第44条第1款和第2款也采用了“党内法规”的概念：党的各级纪律检查委员会的主要任务是维护党的章程和其他党内法规；要经常检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分。自此，“党内法规”一词首次被正式写入《党章》之中，开始取得最高的合法性地位，并逐渐得到相对广泛的应用。例如，1993年《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、1994年《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（以下简称《纪律检查机关案件检查工作条例》）、1994年《中国共产党党员权利保障条例（试行）》、1996年《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、1997年《中国共产党纪律处分条例（试行）》以及1998年《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》等文件，均采用了“党内法规”的表述；中国共产党中央纪律检查委员会第十五次和第十六次全国代表大会的工作报告中也使用了“党内法规”一词。

在纪检监察法规、规章和规范性文件的备案工作方面，监察部办公厅于1991年发布《关于报送监察法规、规章、规范性文件的意见》（监办发〔1991〕21号），中央纪委办公厅于1994年印发《关于纪检条规备案工作的通知》（中纪办〔1994〕175号），对党内法规的备案工作作出了相应的要求，但整体来说，备案规定的内容比较简单、操作性不强。针对前述纪检监察法规“备而不审”的问题，中共中央纪委办公厅于2003年作出进一步规定，明确备案的报送主体、范围和办法，并规定接受备案单位须审查备案文件“是否同法律、法规、规章和党内法规以及党中央、国务院关于党风廉政建设和反腐败的方针、政策相抵触”，备案单位有权根据具体情况提出修改、废止或撤销的建议，或者提请有权机关进行纠正或撤销。2006年召开的中国共产党第十六届中央纪律检查委员会第六次全体会议指出，“进一步加强制度建设，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设，着力提高制度的科学性、系统性、权威性，做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，推进党风廉政建设和反腐败工作的制度化、规范化”“既重视基本的法规制度又重视具体实施细则，既重视单项制度的建设又重视基本制度与具体制度、实体性制度与程序性制度的配套，既重视党内法规制度的建立健全又注意与国家法律法规的协调配合，使各项法规制度彼此衔接，环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力”，[14]真正使党内法规制度成为全党共同遵守的行为准则，这是首次提出党内法规制度的体系性建设问题，具有重大战略意义。

2012年6月，中共中央办公厅颁布了《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，由党内法规局启动了对新中国成立以来党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的所有党内法规及规范性文件的集中清理工作，这在党的历史上尚属首次。集中清理的结果是，自中华人民共和国成立以来出台的党内法规和规范性文件中，有691件被宣布失效或废止、42件被修改、487件继续有效。这次党内法规清理工作摸清了党内法规的家底、理顺了党内法规之间的关系，为党内法规的体系化建设和规范化、科学化发展奠定了基础。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规的建设问题，以全面从严治党、治党务必从严的思维出发，根据形势的发展需要提出了构建党内法规制度体系的明确要求，[15]并作出了一系列重要部署。2012年5月，在《党内法规制定程序暂行条例》的基础上，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》，2019年修订）批准并发布，这是党的历史上第一部正式的、公开的党内法规“立法法”。2012年7月，程序性的配套规定——《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》开始施行。2013年11月，中共中央颁布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，这是党的历史上第一个党内法规制定工作的五年规则，它明确提出经过5年努力，“基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固”；为到建党100周年时“全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。”与此紧密相关的是2014年颁布的《深化党的建设制度改革实施方案》，进一步深化了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》。

2014年，《全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障……注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规”，并将“完善的党内法规体系”与“完备的法律规范体系”“高效的法治实施体系”“严密的法治监督体系”和“有力的法治保障体系”相提并论，[16]共同纳入中国特色社会主义法治体系，是全面推进依法治国的总目标。这是党的历史上，首次明确将党内法规视为社会主义法治体系的组成部分，并与国家法律置于同等重要的地位，对党内法规的研究、探讨、制定和规范，起到了划时代的推动意义。随后，习近平同志在讲话中进一步要求“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力”。[17]2014年10月24日，《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》印发，又一次启动了党内法规和规范性文件的集中清理工作。

2015年7月，中共中央印发《关于降密、解密和公开一批党内法规和规范性文件的决定》，中共中央办公厅印发了《中国共产党党内法规解释工作规定》、《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》和《关于建立中央党内法规工作联席会议制度的通知》。紧接着，由中央纪委、中央组织部等14个中央部委参加的中央党内法规工作联席会议制度于2015年8月建立，在中央书记处领导下开展工作，办公室设立在中央办公厅法规局，宗旨就在于统一研究和统筹安排中央党内法规制定工作的五年规划和年度计划，统筹协调综合性中央党内法规的制定工作，推动现有中央党内法规的贯彻实施。同年10月，党的十八届五中全会提出，必须坚持依法执政，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。

2016年12月，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》将党内法规制度体系界定为“以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”，并从指导思想、总体目标、重点任务、重要举措以及构建完善的党内法规制度体系、提高党内法规制度的执行力、加强组织领导等方面，统筹部署了新形势下党内法规制度的建设要求。例如，强调要抓党内法规的制定质量、建设党内法规的专门工作队伍和理论研究队伍以及探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权等。该文件将党内法规制度体系的建设目标设定为“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高”，从健全基础主干的中央党内法规制度，健全部门和地方的党内法规制度，坚持“立、改、废、释”并举，提高党内法规的制定质量等四个方面作出具体部署，极大地肯定了党内法规制度体系在党的建设中的重要地位和作用。同年12月24—25日，中共中央首次召开全国党内法规工作会议。

2017年10月18日，习近平同志在中国共产党第十九次全国代表大会报告中指出，在“过去五年的工作和历史性变革”方面，“党的建设制度改革深入推进，党内法规制度体系不断完善”；但我们仍然要坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平，这就要求我们“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”。[18]这是“党内法规”首次出现于中国共产党全国代表大会的正式报告之中。

2018年2月23日，中共中央印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，在党的历史上第二次从顶层设计的角度进行党内法规制度的规划，提出在建党100周年时要形成以党章为根本，以准则、条例为主干，覆盖党的领导和党的建设等各方面的党内法规制度体系，明显提高党内法规制度的质量，明显提升其执行力，明显增强其系统性、整体性和协同性，并使其随着实践发展而不断丰富完善。2018年11月，中央党内法规和规范性文件的第二次集中清理工作启动，至2019年4月《中共中央关于废止、宣布失效和修改部分党内法规和规范性文件的决定》发布圆满结束。此次，废止中央党内法规和规范性文件共计54件，宣布失效56件，修改8件，对14件涉党和国家机构改革的中央党内法规作出系统修改，有力推进了党内法规制度的体系化建设，有助于维护党内法规的统一性和权威性。

2019年8月30日，中共中央政治局会议修订了《党内法规制定条例》，继续作为党内法规制定工作的基本依据，发挥党内法规“立法法”的功能；修订了《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《党内法规和规范性文件备案审查规定》），要求有件必备、有备必审、有错必纠，以维护党内法规和党的政策的统一性、权威性；审议批准了《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（以下简称《党内法规执行责任制规定（试行）》），确立各级党组织和党员领导干部严格执规和执行党内法规的政治责任，在制度整体层面适应了党内法规制定工作新的形势、任务和要求。