第8章 党内法规制度体系化的努力

体系，侧重指代特定标准下的有机整体，主要强调整体内容的规则、层次和结构。[19]党内法规制度的体系化，并不是所有党内法规的简单相加，而是指依据一定的原则和标准，结合党的建设规律和实际情况等因素，对全部现行有效的党内法规和规范性文件进行分类而形成的内容完整、层次分明、位阶清楚、结构合理的有机统一整体。例如，有观点认为，党内法规体系是党内法规在“结构和功能上的规范化结果”。[20]同时，完善的党内法规体系不应当是僵化、封闭的，而应是灵活、开放的，既能够传承历史的延续性，也能够吸纳时代的变动性，在运行过程中能够保持一个动态平衡的状态，从而适应党的执政和建设的需要，契合党情和国情，不断实现自我更新和进化。《党内法规制定条例》第三章“规划与计划”第15条规定：“制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系。”由此可见，在党内法规制度体系的标准方面，目前的整体规划是达到“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”。基于此，包括党内法规制定主体在内的国家有权机关从宏观的国家规划和制度设计层面作出了相应探索，在具体的实践操作层面也作出了相应努力；法学、政治学、党建学等不同领域的专家、学者在理论层面上也展开了相应的研究和探讨。

一、制度层面的宏观建构

党内法规制度体系，是中国共产党在实践中不断摸索和逐渐建构起来的，与国家法律体系有着密切联系。例如，党内法规制度体系的宏观架构以党内法规制定的五年工作规划和年度工作计划为依托，这一点，与国家法律体系为适应作为国家立法机关的各级人大及其常委会的五年任期制和一年一度会期制而编制的五年期立法规划和年度立法计划，极为相似。甚至有观点认为，它是“对现代国家法律体系的一种制度模拟”，所谓“法规”的称呼意味着从传统革命党偏重领袖意志和具体命令的治理手段，向现代法律的一些基本要素和美德转换的努力，是党的治理意志（内容）与规范性表达（形式）的有机统一。[21]因此，有文章认为，鉴于党内事务的复杂性和多元性，建立、完善党内法规体系成为运用法治思维和法治方式实现党内治理的必然选择，应当更多地引入国家法律的法治因素，加强软法的硬性约束力，使党内法规和国家法律互相衔接，并从属于宪法。[22]

1990年《党内法规制定程序暂行条例》正式采用“党内法规”一词作为党内具有普遍适用效力的规章制度的统称，但并没有涉及党内法规的体系化问题，而仅仅在第5条、第6条、第29条和第30条简略地提到制定党内法规要有规划的思想以及制定党内法规不能与宪法、法律和其他党内法规相抵触等规则。例如，制定党内法规的工作在中央统一领导下有计划有组织地进行；制定党内法规应遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，不得与国家法律相抵触；起草新的党内法规应与现行的党内法规相衔接，对同一事项需要作出与现行党内法规不一致的规定，应在草案中作出废止现行党内法规或其中某些条款的规定并说明情况和理由；各省、自治区、直辖市党委制定的规定、办法、细则，应严格遵循《党章》的规定和中央、中央纪律检查委员会以及中央各部门发布的党内法规的规定，不得与其相抵触；中央有权撤销中央纪律检查委员会、中央各部门和各省、自治区、直辖市党委发布的与《党章》和中央发布的党内法规相抵触的党内法规。此外，值得注意的是，1990年《党内法规制定程序暂行条例》第6条确立了党内法规制定的5项原则：将党章作为核心依据，遵循党的指导思想；党的活动必须以国家法律为边界，不得凌驾于法律的权威之上；贯彻党的民主集中制原则；从党的建设的实际出发；既注重配套完备，又防止繁琐过滥。这些党内法规制定原则的确立，进一步从制度上明确了党内法规体系的价值理念，确保各项党内法规之间相互协调、形成体系并且与国家法律之间位次清晰、和谐兼容。

2006年，在中国共产党第十六届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，首次提出党内法规制度的体系性建设问题，号召要加强以《党章》为核心的党内法规制度体系建设。

2012年《党内法规制定条例》极大地推进了党内法规制度的体系化进程，其第7条确立了党内法规制定工作应当遵循的8项原则：从实际情况出发进行党的建设；将党章作为核心依据，遵循党的指导思想；以宪法和法律作为自身活动的根本准则；与党的执政要求相统一；将党的建设与合法程序统一起来；以民主集中发挥民主与集中的优势；维护党内法规制度体系的统一性和权威性；应当从实用的层面出发减少繁琐的程序性规则。2019年《党内法规制定条例》的修订将上述8项原则修正为6项，分别是坚持正确政治方向，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”；坚持从党的事业发展需要和全面从严治党实际出发；坚持以党章为根本，贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略；坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一；坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调；坚持便利管用，防止繁琐重复。与1990年《党内法规制定程序暂行条例》第6条确立的5项原则相比，2012年和2019年《党内法规制定条例》在党内法规制定经验方面更加成熟，根据实践经验的总结或增加或删除或修改了数项原则，并且明确提出了要坚持正确的政治方向和坚持党必须在宪法和法律的范围内活动。

2014年，《全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“党依据党内法规管党治党”纳入依法执政的重要组成部分，并将“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系，不仅明确提出了党内法规的体系建设问题，而且在党的历史上首次明确将党内法规置于和国家法律同等重要的地位，极大地推动了对党内法规的研究、探讨、制定和规范工作。习近平同志指出，党内法规建设要“本着于法周延、于事简便的原则”并且“确保针对性、操作性、指导性强”[23]“完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力”。[24]

2017年，习近平同志在《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》中指出，坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平，要求我们“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”。这一表述将党内法规大体划分为有关党的领导和有关党的建设两大类别，涉及不同的关系主体和性质，具有基础性的体系建构意义。有关党的领导的党内法规，是基于中国共产党的执政党地位，除了规范党在党内事务上的领导之外，还涉及党的领导与国家机关、群团组织、企业组织等其他党或非党组织的关系，由于与国家法律往往有着紧密的联系，而在工作机制上以民主集中制原则和法治原则为统领。有关党的建设的党内法规，是基于中国共产党的政党身份，主要调整和规范党组织之间、党员之间以及党组织和党员之间的纯粹党内事务，以党内民主和自主、自愿为前提，并不与国家法律产生紧密的联系，因而在工作机制上以民主集中制原则为统领。

整体来看，从2012年启动党内法规的集中清理工作开始，中国共产党已经有意识地逐步推行党内法规的体系化建设。在党内法规体系化建设方面所形成的共识，在2014年党的十八届四中全会和2017年党的第十九次全国代表大会的报告中体现得最为明显，在一定程度上标志着党内法规的体系化建设已经在中央层面和制度层面上得到了肯定和认可。

二、实践层面的具体探索

实际上，在更早的时间里，尤其是党的第十八次全国代表大会以来，党内法规的体系化建设工作已经在实践层面具体展开了。有数据统计，为加强党内法规的统一性、协调性和实现体系化的目标，中共中央在十八大以来的仅仅4年多的时间里，共计制定和修正了70余部中央党内法规，占到现行170多部中央党内法规的1/3还多。

中共中央于2012年启动了两个阶段的党内法规和规范性文件的集中清理工作，整体上摸清了党内法规的家底，理顺了党内法规之间的关系，为党内法规的体系化建设奠定了坚实的基础。例如，中央在20世纪五六十年代制定的刑事案件处理程序的规定与现行《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）相抵触，均在废止之列。[25]2012年，具有党内法规“立法法”性质的《党内法规制定条例》和程序性的配套实施规定《党内法规和规范性文件备案规定》同步颁行。此外，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》也顺利出台，对党内法规的制定工作提出了“全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”的目标。随后，2015年，中央党内法规工作联席会议制度成立；2016年，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》印发，确立了党内法规制度建设的领导体制、指导思想、总体目标、重点任务和重要举措。

其中，《党内法规制定条例》第1条明确将规范党内法规制定工作、提高党内法规质量、形成完善的党内法规体系、推进依规治党作为制定条例的目的。第15条提出了党内法规制定工作的规划、计划和目标：制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系。后续章节还依次规定了党内法规的起草、审批、发布、适用、解释、备案审查、清理、编纂以及附则。《党内法规和规范性文件备案审查规定》则对党内法规和规范性文件的备案审查的范围和原则、义务主体、报备程序、审查标准、处理、保障和监督等方面作了具体规定，重在保障党内法规和规范性文件的制定与《党章》和党的理论、路线方针政策相一致，与《宪法》和法律相一致，与上位党内法规和规范性文件相一致，并且不存在明显不合理、不符合制定权限等情形，以维护党内法规制度体系的统一性和权威性。

《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》提出，要对现有党内法规进行全面清理，抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年的努力，基本达到：党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设各领域的基础主干党内法规更加健全，实践迫切需要、干部群众热切期待的党内法规及时出台，基础主干党内法规的实施办法、细则以及程序性、保障性、惩戒性规定等配套的党内法规更加完备，党内法规工作的统筹规划机制、审议审核机制、动态清理机制、备案审查机制、解释评估机制建立健全和有效运行，在不同领域、不同位阶、不同效力的党内法规相互衔接的基础上实现党内法规的系统性、协调性、统一性明显提高，从而在建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备和运行有效的党内法规制度体系。

我们可以看到，从2012年《党内法规制定条例》到《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》和2019年《党内法规制定条例》，虽然党内法规制度体系的建设目标仍然是从内容、程序、配套、效力等角度予以展开的，但在表述上，“内容协调”被修正为“内容科学”，“有效管用”被修正为“运行有效”，从而形成了“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的整体目标。其中，从“内容协调”到“内容科学”，反映了我们对党内法规建设现状的认识和评价，因为内容协调只是强调党内法规的形式合理性，而内容科学则更多地体现了对实质合理性的追求，包括党内法规的制定符合客观实际并具备前瞻性，党内法规之间相处融洽，党内法规与国家法律之间相互协调，等等。据中共中央办公厅法规局负责人介绍，尽管中国共产党制定的党内法规数量庞大，但其科学性、实效性、可操作性不强是一个不争的事实，容易使党内法规建设流于形式。[26]程序严密则突出党内法规的制定程序和实施程序的内在价值和正当性，无论是制定阶段的计划、起草、审批、发布、适用、解释、备案、清理、评估、审查、通报等程序及其中的规划调研、征求意见等环节，还是实施阶段的监督、执纪、问责及其中的对党组织、党员的处罚等环节，均应奉行正当程序理念，这是作为目的性价值的实体正义是否得到实现的有力保障。配套完备要求党内法规体系实现基础主干党内法规对党的执政和建设的全覆盖，并且与之配套的非基础主干党内法规不存在明显结构性缺陷，实现实体性与程序性、处分性与救济性、激励性与制约性，以及党内法规具体可行、层次分明、逻辑自洽、衔接顺畅、统一协调。与“有效管用”相比，“运行有效”更多地强调了党内法规贯彻和执行的整个运行过程，讲究党内法规体系在管辖上要能够管人管事管权力，在执行上要到人到事到结果，严格做到党内法规面前人人平等，有规必依、执规必严、违规必究；并且摒弃了“管用”这一带有不严谨色彩的口语化表述。

在《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》中，中央党内法规被分门别类地概括为六个方面：第一，党的领导和党的工作方面的党内法规，主要包括关于地方党委工作制度、党组工作制度、党领导国家法治建设、意识形态工作、统一战线工作、群众工作、外事工作、军队政治工作等八个方面的党内法规。第二，党的思想建设方面的党内法规，主要包括党员干部的理论学习制度、党员的党性教育和分析制度、党员和干部的道德建设制度等三个方面的党内法规。第三，党的组织建设方面的党内法规，主要包括干部宏观管理制度、干部选拔任用、领导干部考核评价制度、党政领导干部职务任期制度、党政领导干部问责制度、党的基层组织工作制度、党员队伍建设和党管人才等八个方面的党内法规。第四，党的作风建设方面的党内法规，主要包括党员、干部特别是领导干部直接联系群众制度、党政机关厉行节约反对浪费、领导干部待遇和作风建设监督惩戒制度等四个方面的党内法规。第五，党的反腐倡廉建设方面的党内法规，主要包括权力运行制约和监督体系、预防腐败的党内法规、查办腐败案件的党内法规、纪律处分制度和党员申诉制度、处理检举和控告的制度、纪检监察体制机制等六个方面的党内法规。第六，党的民主集中制建设方面的党内法规，主要包括党员权利保障制度、党的代表大会制度、党内选举制度、党委议事决策制度、党员领导干部民主生活会制度、党内基层民主制度、政治纪律规定和党委督促检查工作制度等八个方面的党内法规。

此外，基于身份的特殊性，由中央领导同志批准，中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室和中共中央组织部办公厅联合编纂的《中国共产党党内法规选编》，也可以视为有权机关对党内法规体系化建设的一次有益尝试。这一系列参考资料主要以《党章》及其章节名称和体例编排作为参照标准，从而把党内法规划分为党章、党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关和其他等十个方面。[27]

三、理论层面的研究探讨

尽管对党内法规的名称等问题仍然存有争议，但不可否认的是，越来越多的法学、政治学和党建学等领域的专家、学者都纷纷参与到党内法规理论与实践的研究和探讨中来，关于党内法规的理论研究成了学界不折不扣的热点问题。对于党内法规的体系，有观点认为，党内法规不仅包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七类规范化程度较高的表现形式，还包括大量的决议、决定、意见、通知等规范性文件。这些党内法规和规范性文件，按照下位合乎上位、左右相互衔接、前后协调一致的内在逻辑要求，连接成一个纵横交错、相互联通、逻辑自洽的有机整体。因此，党内法规体系“不是一部大而全的法典，也不是若干党规文本的物理集中，而是由所有党规规范按照特定逻辑标准整合而成的一个复杂系统”，完善的党内法规制度体系可以从外观、宏观、中观、微观四个方面予以衡量：外观形态上呈现为一个涵盖全面、主次分明的系统，宏观架构上由基于效力位阶不同而呈现为金字塔形等级结构的纵向“1＋4”制度板块和基于规范对象不同而呈现出各有侧重的逻辑结构的横向“1＋4”制度板块交织而成，中观项目上由成千上万的党内法规、规范性文件构成，微观条文上由高质量的党内法规规范聚合而成为有机统一整体。[28]有的观点则认为，党内法规体系化的水平有以下六个方面的评价标准：整体上适应党的建设需要、基础主干法规制度已经制定、实践急需的党内法规及时出台、配套法规制度比较完备、体系内部科学和谐统一、党内法规制度与国家法律法规衔接协调。[29]有的观点描述了完备的党内法制体系的样态，认为“构成这一体系的要素应该十分健全，要素与要素之间的关系十分协调、合理，从而作为一个结构完善、功能齐全、运作高效的系统整体对党内生活发挥作用”，并提出党内法规体系的构成可以参照法治运行的要素类型予以确定：由党章、党内条例、规定、办法等构成的党内基本法规体系，由党的代表大会制度、各种会议制度、程序性规定构成的党内立法体系，以党性、党内法规教育为思想基础的党内守法体系，以党的各级组织、纪检机关和处罚、申诉等为组织保证的党内执法和保障体系，以全体党员和人民群众的民主监督、批评与自我批评为依托的监督体系。[30]

对于党内法规体系应当如何构建，学界提出诸多观点。有文章主张，基于立法、执法、司法、守法和监督的法律运行过程，完备的党内法制体系应当包括以党章为主体的法规体系，以程序为基本要素的立法体系，以惩处、申诉为主要内容的执法体系，以教育为基础的守法体系和以批评与自我批评为依托的监督体系。[31]有的观点认为，当前党内法规建设存在的问题主要包括缺乏一个总体的规划、尚不配套完善、一些党内法规已经落后于党的建设的发展、缺乏审查与纠错机制，进而主张以党内法规的功能和性质为标准，将其划分为党章、党的组织法规、党的行为法规、党的程序法规、党的监督法规和党内法规制定的法规等六个种类。[32]有的观点则直接根据《党内法规制定条例》第5条对党内法规形式、名称的规定和效力位阶，将其划分为章程、准则、条例、规则、规定、办法和细则等七个种类，其中章程是一级法规，准则是二级法规，条例、规则、规定、办法和细则是三级法规。[33]有的文章则独具创意，主张仿照《宪法》和基本法律在国家法律体系中的不同地位和功能，将党内法规划分为发挥“宪法”功能的《党章》，发挥“刑法”功能的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）和《中国共产党党内监督条例》（以下简称《党内监督条例》），发挥“民法”功能的《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称《党员权利保障条例》）等保障党员的党内民主权利的党内法规，发挥“行政法”功能的有关领导干部制度的党内法规以及发挥“诉讼法”功能的程序性、保障性和惩戒性党内法规。[34]还有的学者参照党务活动的特点，将党内法规划分为党章、党员权利义务法规、党内组织法规、党务管理法规和党纪检查法规等五个种类。[35]有学者以过程逻辑为框架、以党务管理为核心，构建了组织规范、行为规范和追责程序三大部类组成的党内法规体系，其中，组织规范涉及党务中的人员管理、机构建设和工作组织等方面的制度，包括党员身份、领导干部管理、机构设置、工作规范等事项；行为规范主要是指有关某些活动的开展的一般指示、规定，例如《党内监督条例》对监督行为的规定、廉洁从政方面的党内法规对违反纪律行为和处分的规定等；追责程序则是指调查、审查和处理违反纪律行为的程序性规范。[36]有的认为，党内法规体系主要包括规范党的自身建设活动、规范党的领导和执政活动、规范党的机关运行保障等三大板块的内容，并进一步将党内法规所规范和调整的行为主体划分为党组织和党员，以党内综合办事机构为主的党政机关内部运行系统，国家政权机关、政协、人民团体、军队等，国有企业、事业单位，集体经济组织、基层群众自治组织、社会组织，非公有制企业，党外群众等七类。在此基础上区分出党的自身建设活动形成的上下级党组织之间、党组织和党员之间的党务关系，党的机关运行保障等党务行为所形成的关系，党的执政活动而形成的执政关系，基于党的准执政行为而形成的领导关系，基于党的支持或监督行为而形成的领导关系，基于党的引导和监督行为而形成的领导关系，基于党的示范和倡导行为而形成的领导关系等七种关系。这样一来，七类主体基本涵盖了所有的主体形式，从党务关系到执政、准执政关系，再到引导、监督、示范、倡导关系，是一个党的意志由强到弱、党的领导由直接到间接的过程。与此相适应，党内法规的刚性程度也由强到弱，形成一个360°的圆，即党规360°调整法。[37]有的主要着眼于党内生活的内容分类，将党内法规划分为党章，党的思想建设法规、党的组织建设法规、党的队伍建设法规、党的作风建设法规、反腐倡廉建设法规、党内工作程序法规，以及其他党内法规等三个大类、八个小类。[38]有的依据《党章》规定的内容和调整的党内法规关系种类将党内法规区分为党章部门，组织法规部门，纪律法规部门，党员和党的干部法规部门以及有关清理、程序、党内学习等规范的其他法规部门等五个方面。[39]还有的区分出综合性的、思想政治方面的、组织人事方面的、作风方面的、反腐倡廉方面的和民主集中制建设方面的党内法规等分类，并具体划分为党章及其配套规定作为统领整个党内法规体系的根本性规则及其相关规则，规定党的组织机构设置、运行等的主体性规则，规范党员或党组织的行为性规则和规定责任追究，监督救济的保障性规则等四个类别。[40]上述分类方法都从一定角度认识了党内法规的内容、建构了党内法规的体系，有助于加深我们对党内法规特点、内容和体系的理解，裨益于党内法规的体系化建设，但大多都存在着依据的划分标准实际上无法涵盖所有党内法规的不足，而且在一定程度上也忽视了在党内法规实践中占有重要地位的党规部门，往往无法达成相应的共识。

值得注意的是，如前所述，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》将中央党内法规划分为六类：党的领导和党的工作方面的党内法规、党的思想建设方面的党内法规、党的组织建设方面的党内法规、党的作风建设方面的党内法规、党的反腐倡廉建设方面的党内法规和党的民主集中制建设方面的党内法规，可以作为党内法规分类研究的一个起点和基础。《中国共产党党内法规选编（2007—2012）》主要依据党内法规的调整对象不同，将其划分为党章及相关法规制度、有关党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、党的机关工作等7个方面的党内法规，是我们进行党内法规分类研究的一个重要参考。中共中央办公厅法规局依据2016年12月《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》的划分标准，结合党章和党内法规的调整领域，形成了“1＋4”基本框架：在党章之下区分党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度四大板块。[41]新版的《中国共产党党内法规选编（2012—2017）》即以此为标准重组党内法规制度体系，划分出党章与党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度。[42]总的来说，这三种主要以党内法规调整对象为划分标准的做法，兼顾了党的领导、党的自身建设以及党的机关工作等方面的内容，相对更为符合党内法规的具体实践情况和党的建设的实际状况，取得了较大程度的共识。

此外，从党内法规的位阶高低和效力等级入手，认为党内法规在纵向上能够构成一个“金字塔”形结构，从而将党内法规划分为四类的做法，也值得我们关注：首先，最基础、最根本地位的党内法规，具有最高位阶和效力，作为其他党内法规制定基础和依据的《党章》；其次，在地位和效力上仅次于《党章》，位阶比较高，对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定的准则；再次，对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定的条例，例如《党员权利保障条例》、《中国共产党巡视工作条例》和《中国共产党统一战线工作条例（试行）》等约三十部条例；最后，对党的某一领域或某一方面重要工作或事项作出具体规定的规则、规定、办法和细则，一般是指由中央各部门、中央纪律检查委员会和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，数量相对较多，例如《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》《党内法规和规范性文件备案规定》《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》等。