第一节　作为最小行政单元的州县

州和县，作为一省之内的最小行政单元，合而组成更大的单元——府、直隶厅或直隶州（直隶州下仅有县）。[1]直隶厅和直隶州不能混同于普通的厅和州。前者是在布政司直接监管之下，[2]有着与府相等的地位。[3]因此之故，它们将不包括在我们的研究范围之内。本书所论及的州县仅是指普通州县。

如表一所示，作为地方政府的行政单元数量在不同时期是有变化的。清帝国有一百个以上的散州（即普通州）和一千二三百个县。表二所示是按1899年版《清会典》列出的各省州县及更高一级行政单位的分布状况。

a.康熙朝《清会典》并未注明这些州是散州还是直隶州。然而，我们应该注意，这一总数中有19个是不隶属于府的州。

b.乾隆朝《清会典》卷四在“四川”栏下提到19个直隶州，这显然是誊抄之误。这一数字应是9（见该书卷八，第21页、第22页b—23页；《缙绅全书》，1793年，册四，第1页。）

c.包括京城顺天府的四个厅，即“四路厅”，它们直接隶属于直隶布政司。《清会典》（1899年），卷四，第6页。

资料来源：《清会典》（1690年），卷十八、卷十九；同名书（1732年），卷廿四、卷廿五；同名书（1764年），卷四、卷八；同名书（1818年），卷四、卷十；同名书（1899年），卷六，第13—16页。

资料来源：《清会典》（1899年），卷十三至卷十六。

州县的大小规模，通常按其方圆来描述，从大约一百里到几百里不等。[4]它包括一个州县治所（有围墙的城），[5]环布在它四周的一些市镇和几十或数百个村庄；[6]村镇规模大小不等。[7]州县的人口，从几万到几十万户不等。[8]

每个乡都有“乡长”，镇有“镇长”，村庄有“村长”或“庄头”。[9]这些人系由当地百姓“推举”以负责地方事务，但这种首领推举从未进化到自治。实际上，镇和村都没有什么法律地位。政府常设立一些非自然的行政单元，其大小规模与镇和村的规模并不一致。首先是税赋和徭役单元（里甲）。一般来说，在乡村地区，每十户人家组成一个“甲”，每一百一十户人家组成一个“里”或“图”（乡村地区）。在衙门驻地，其单元称为“坊”。在近郊地区，其单元是“厢”。[10]州县官任命甲的首领（甲长、甲首）和里的首领（里长）作为代理人负责办理征税、户口登记和徭役等事务。[11]

政府还将百姓组织成治安单元（保甲）：十户为一“牌”；百户为一“甲”；千户为一“保”。州县官任命首领（牌头、甲长和保长）作为自己的代理人。[12]

州县官也在每个厢坊或乡村委任一位“地保”或“地方”（即地方治安员或地段监守人）作为自己的一般代理人。[13]地保也为州县官充当信差，把州县官的命令传达给乡民或厢坊居民。他还负有监视可疑的人，报告盗劫、杀人、私盐、纵火失火等案件的责任。他也应上报轻微纠纷，如关于田土的争讼或亲属间的争讼，但他无权加以裁决。[14]

地保有责任督办特定公事（如为案件调查）所需物品，并须保证有徭役义务的百姓可随时听差遣。[15]然而，务须记住，地保仅仅是为衙门服差役的人，因此社会地位非常低。[16]他们经常因为没有及时报告或迅速执行差使而遭州县官笞惩。[17]我们绝不应像马士误解的那样，把地保看成村民的代表或参与地方政府者。马士曾猜测，地保是由州县官从村民长老中选任，经村民同意的。[18]显然，马士将“地保”与“耆老”混淆了。耆老是州县官从德高望重的村民中选出，并授予官员顶戴之荣宠者。[19]耆老的主要活动是出席宣讲“圣谕”的讲座（乡约）。然而，《清朝文献通考》清楚地指出，耆老与村社的官方事务无关；[20]他们仅仅因其年高德劭而充当一种敬耆德的象征。

简言之，在由官府设立的各类乡村单元中执行特定行政职能的首领，仅仅是官府的代理人，由州县官任命，受州县官控制。不能把他们当成代表村民的乡间领袖。自治在城乡都是不存在的。[21]

注释：

[1]府可以分成若干个更小的行政区划：属厅（或散厅）、属州（或散州）和县。一个直隶州下辖数个县。也有些直隶厅下辖属州、属县。（根据《清会典》卷四第3页的记载，当时，所有的直隶州都下辖若干个县，但只有两个直隶厅领有属州和属县，这两个厅是奉天的凤凰厅和四川的叙永厅。）

[2]《清会典》卷四，第3页。

[3]《清朝文献通考》（以下简称《清通考》）卷八十五，第5610页。

[4]《清高宗实录》卷四十七，第6页b；《经世文续编》卷二十一，第2页。按照陆陇其（1630—1692年）的说法，北方的州县比南方的州县要小一些（《灵寿县志》卷十，第25页b）。

[5]不过，也有两县共驻一城的实例。当某县一分为二时，会发生这种情况。当江苏长洲等11个县和1个州在1724年各自被分为两个行政建制后，每个新成立的州县都被指令与老州县共驻一城。例如长洲与元和、常熟与昭文就是如此（《清世宗实录》卷二十四，第4—6页）。县衙与府衙同驻一城，上下两级衙门共驻一城也是常事。

[6]举例来说：直隶深泽、栾城两县，前者辖79个村庄（《深泽县志》卷一，第32页），后者辖156个村庄（《栾城县志》卷二，第25页b）；河南内黄县辖407个村庄（《内黄县志》卷二，第19页b）；山东东平州辖894个村庄（《东平州志》卷二，第7页）；山西寿阳县辖411个村庄（《寿阳县志》卷一，第13页b）；陕西咸阳县辖400个村庄（《咸阳县志》卷一，第5页b）；湖南武陵县辖41个村庄（《武陵县志》卷七，第2页b）；江西南丰县约辖1000个村庄（《南丰县志》卷二，第16页）；江苏溧阳县辖1560个村庄（《溧阳县志》卷二，第6页及其后诸页）；浙江平湖县辖73个村庄（《平湖县志》卷一，第85页a—b）；福建长汀县辖510个村庄（《长汀县志》卷二，第26页b及其后诸页）；广东新会县辖511个村庄（《新会县志》卷二，第57页及其后诸页）；广西怀集县辖242个村庄（《怀集县志》卷一，第10—11页）；云南呈贡县辖79个村庄（《呈贡县志》卷一，第25—26页b）；四川彭水县辖26个村庄（《彭水县志》卷一，第30页）。

[7]普通村庄由百十户人家组成，但是有的小村庄只有几户人家，而有的大村庄则有几百户人家（《福惠全书》卷二十一，第6—7页）。举例来讲，咸阳县辖下村庄的大小从四五户人家到超过200户人家不等；最大的村庄有270户之多（《咸阳县志》卷一，第5页b—19页）。关于村庄的大小及其他具体问题，更详尽的资料，参见萧公权：《中国乡村：十九世纪的帝国控制》（西雅图，1960年），第14页及其后诸页。

[8]《小仓山房文集》卷十五，第6页；《躬耻斋文钞》卷四，第1页b；《牧令书》卷一，第18页；《保甲书》卷三十三，第3页a—b。

[9]《福惠全书》卷二，第14页b；卷二十一，第6页a—b。

[10]《大清律例汇辑便览》（以下简称《清律例》）卷八，第47页b—48页。江南和浙江地区将“里”称作“图”（《嘉定县志》卷一，第28页；《松郡均役成书》册九，第340页；《山阴县志》卷六，第1页b；《日知录集释》卷二十二，第15页）。一个州或县通常是由几百个里或图组成的。江南省的一位布政使所提供的资料显示，该地区的一个小县辖有三四百个图，一个大县辖有六七百个图（《江南通志》卷六十八，第4页b）。例如，江苏娄县辖有183个图（《娄县志》卷三，第2—4页）；浙江山阴县辖有23坊、186图（《山阴县志》卷六，第1页b—3页b）。

[11]《清律例》卷八，第47—48页提到里长要负责催收赋税以及涉及政府的其他事务（“勾摄政事”），这些事务就包括人口登记和徭役。参见《清律例》卷八，第3—4页；《清会典》（1764年）卷九，第4页b；《清会典事例》（1818年）卷一百三十三，第1页a—b；《清通考》卷十九，第5024页；同前书卷二十一，第5045页；《石渠余记》卷三，第10页b。有关明代类似情况的研究，参见《明律集解附例》卷四，第2页a—b、第20页；《明史》卷七十八，第4页a—b、第7页b—8页b；梁方仲：《一条鞭法》（哈佛大学东亚研究中心，1956年），王毓铨译，第5—6页。

[12]参见后面第九章第二节的内容。

[13]《清通考》卷二十一，第5043、5045页；《松郡均役成书》册二，第60页a—b；《覆瓮集·刑名》卷一，第13页；《校邠庐抗议》卷上册，第13页。章学诚（1738—1801年）所编纂的直隶永清县地方志中载各地地保的分布如下：县城设有两个地保，城外四个郊区各设一个地保，每一个村庄或每两三个村庄设一个地保。东部地区的78个村庄共设地保66人，南部地区的74个村庄共设地保61人，西部乡村的63个村庄共设地保60人，北部乡村的63个村庄共设地保61人（《永清县志》卷十三，第2—5页；《章氏遗书外编》卷九，第132—137页）。

[14]《清通考》卷二十一，第5043、5045页；《清律例》卷二十三，第68页b—69页；《吏部则例》卷四十二，第41页a—b；《六部处分则例》卷四十七，第19页；《覆瓮集·刑名》卷一，第13页；《平湖县保甲事宜》第9页b—10页、第28页b；《办案要略》第31页a—b；《经世文编》卷三十三，第3页。法律允许地保和乡约（乡首）向州县官汇报纠纷案件，由州县官做出裁决；但是州县官不得授权给乡约或地保裁决争讼。不允许州县官授权乡约、地保调查抢劫、杀人或其他重大的案件（《清律例》卷三十，第33页b—40页；《吏部则例》卷四十二，第41页a—b；《吏部处分则例》卷四十七，第19页）。在《经世文编》卷二十三第13页a—b和卷七十四第11页b中，“乡约”被确认为乡的首领（乡长）。这里指称个人的“乡约”一词，不能与作为讲约制度的“乡约”混为一谈。在讲约的“乡约”中主持讲座或主讲礼教的人，通常叫“约正”和“约副”，他们是学者（参见第九章第六节）。依照《梓潼县志》卷一第14页和第17页的记载，在每一个乡区，都有一个乡约。他与保长和里长一样有向州县官报告罪案的责任。据说在四川、贵州和云南，特别是偏远地区，当老百姓发生纠纷时，他们常常诉请乡约解决（《牧令书》卷八，第44—45页）。

[15]《清通考》卷二十一，第5045页。

[16]因而冯桂芬把地保描述成了“比普通百姓身份还要低”、提供“卑贱服务”的人（《校邠庐抗议》卷上册，第13页）。参见王凤生在《平湖县保甲事宜》第10页所作的类似评价。

[17]《清通考》卷二十一，第5045页；《覆瓮集·刑名》卷一，第13页b。

[18]马士：《中华帝国的贸易与行政》（上海和香港，1908年），第48页、第73—74页。

[19]庶民中的长者，其年龄在八十岁以上的，朝廷授予其八品顶戴（《清律例》卷八，第47页a—b；《清通考》卷七十六，第5556—5557页）。关于耆老的研究资料参见根岸佶：《中国社会的统治阶层——耆老绅士之研究》（东京，1947年），第25—31页、第69—72页；张仲礼：《中国绅士：关于其在十九世纪中国社会中作用的研究》（西雅图，1955年），第15—17页；萧公权：《中国乡村》，第553—555页。

[20]《清通考》卷二十一，第5044页；《清会典》卷三十，第13页；《吏部则例》卷四十九，第4页b—5页。

[21]萧公权在其《中国乡村》一书中（第267页）恰当地把“地保”和其他乡村首领定位为：“实际上主要是为政府控制乡村的目的服务的准行政代理人”。萧公权认为，政府试图对乡村在各方面进行控制——治安控制、意识形态控制以及其他类似的控制。他得出结论说（第263页）：就政府放弃干预的事务而言，乡村享有一定程度的自治。不过，乡村享有的自治，并不是政府有意要赋予它类似于自治的权利，而是因为当局无力完全控制或监督其活动。这种“自治”，换句话说，就是中央集权化不彻底的结果。所以，只要认为是必要或适宜时，政府干预乡村的生活时从来就没有犹豫过。