国家级应急响应
一 背景
（一）中国的地震灾害与应对
中国是自然灾害多发频发区域，自然灾害发生的种类多、频率高。其中，由于中国位于环太平洋地震带与欧亚地震带之间，受太平洋板块、印度板块和菲律宾海板块的挤压，地震断裂带十分活跃。地震灾害不仅频率高、分布广，而且强度大、震源浅、危害大。统计数据表明，中国的陆地面积占全球陆地面积的1/15，即6%左右，然而中国的陆地地震竟占全球陆地地震的1/3，即33%左右。中国地震主要分布在5个区域，即台湾地区、西南地区、西北地区、华北地区、东南沿海地区，集中在23条地震带上。其中，以青藏高原为核心的西南地震区是中国最大、地震活动最强烈、大地震频繁发生的地区。据有记录以来的历史统计，这里8级以上地震发生过9次；7～7.9级地震发生过78次，居全国之首。在这个区域内的四川龙门山地震带更是地震活跃持续时间长、强烈地震发生次数多的典型地区。
由此可见，应对地震灾害是中国政府必须面对的一项重要任务。在国务院设立中国地震局，在各级地方政府设立地震局或防震减灾局等就非常有必要。在应急管理预案体系中，单独设立专项预案——《国家地震应急预案》也是很有必要的。总体而言，中国是对应对地震灾害有较多（当然多不必然等于好）制度准备的国家。
（二）国家级地震应对的基本制度安排
1.最高层级的灾害应对制度
国家应对包括地震灾害在内的重特大自然灾害的最高层级是中共中央和国务院。
中国共产党作为执政党，对于重大突发事件应对拥有政治领导权。在中共中央层面，《中国共产党党章》规定，党的全国代表会议的职权之一是：讨论和决定重大问题（第20条），“在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作”（第21条）；而中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权（第22条）。这表明，中央政治局常委会是可以研究重大突发事件的。事实上，中央常委会也的确对于像芦山地震这样的重大灾害应对进行了研究。
国务院是国家最高行政机关。《中华人民共和国突发事件应对法》规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关。”（第9条）“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。”（第8条）
从上述规定可以看出，党中央、国务院的确是突发事件应对的最高领导机构。其中，党中央通过其政治局常委会实行最高政治领导，国务院在总理领导下实行行政领导。
2.国务院抗震救灾指挥部的定位
按照《国家地震应急预案》（2012年8月28日修订），我国常设国务院抗震救灾指挥部。“国务院抗震救灾指挥部负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作。地震局承担国务院抗震救灾指挥部日常工作。”“必要时，成立国务院抗震救灾总指挥部，负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作；在地震灾区成立现场指挥机构，在国务院抗震救灾指挥机构的领导下开展工作。”
根据《国家地震应急预案》，“应对特别重大地震灾害，启动一级响应。由灾区所在省级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作；国务院抗震救灾指挥机构负责统一领导、指挥和协调全国抗震救灾工作”。
“应对重大地震灾害，启动二级响应。由灾区所在省级抗震救灾指挥部领导灾区地震应急工作；国务院抗震救灾指挥部根据情况，组织协调有关部门和单位开展国家地震应急工作”。
“应对较大地震灾害和一般地震灾害，启动三级和四级响应时，中国地震局等国家有关部门和单位根据灾区需求，协助做好抗震救灾工作”。
“此外，地震发生在边疆地区、少数民族聚居地区和其他特殊地区时，可根据需要适当提高响应级别。地震应急响应启动后，可视灾情及其发展情况对响应级别及时进行相应调整，避免响应不足或响应过度”。
由此可见，并非无时无刻地在“指挥”。事实上，国务院抗震救灾指挥部在有些情形（特大地震）下是“领导”，在有些情形下是“协调”，在其他情形下什么都不需要做。
3.中央有关部门在地震灾害应对中的职能
《国家地震应急预案》对一些工作明确了有关部门的责任。
对于震情速报：“地震发生后，中国地震局快速完成地震发生时间、地点、震级、震源深度等速报参数的测定，报国务院，同时通报有关部门，并及时续报有关情况。”
对于灾情报告：“发生特别重大、重大地震灾害后，民政部、中国地震局等部门迅速组织开展现场灾情收集、分析研判工作，报国务院，并及时续报有关情况。公安、安全生产监管、交通、铁道、水利、建设、教育、卫生等有关部门及时将收集了解的情况报国务院。”
对于特别重大地震灾害的先期保障：“特别重大地震灾害发生后，根据中国地震局的信息通报，有关部门立即组织做好灾情航空侦察和机场、通信等先期保障工作。①测绘地信局、民航局、总参谋部等迅速组织协调出动飞行器开展灾情航空侦察。②总参谋部、民航局采取必要措施保障相关机场的有序运转，组织修复灾区机场或开辟临时机场，并实行必要的飞行管制措施，保障抗震救灾工作需要。③工业和信息化部按照国家通信保障应急预案及时采取应对措施，抢修受损通信设施，协调应急通信资源，优先保障抗震救灾指挥通信联络和信息传递畅通。自有通信系统的部门尽快恢复本部门受到损坏的通信设施，协助保障应急救援指挥通信畅通。”
而对于抢险救灾的其他各方面工作，则以抗震救灾指挥部职责的名义，对各有关部门的职责做了表述（详见《国家地震应急预案》的有关条款）。为此，此次芦山地震发生后，中央有关部门都行动起来，就丝毫也不奇怪了。