三 特别行政区制度应提升为国家的基本政治制度
（一）我国现行的基本政治制度
“基本政治制度”主要是在中国共产党的有关文件或报告中较常出现的一种表述。在《宪法》中，即使在规定中国共产党领导的多党合作和政治协商的内容时，也没有使用“基本政治制度”。目前，法律中明确使用“基本政治制度”的，只有《民族区域自治法》，而且是在2001年2月九届全国人大常委会第二十次会议对《民族区域自治法》进行修改时才加进去的。经修改后的《民族区域自治法》在其序言部分规定，民族区域自治是解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。
党的文件或报告中，较早明确提出基本政治制度的是1989年12月30日的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的第一句话便是：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度”。早在1987年党的十三大报告中，“关于政治体制改革”部分提到，“我国是人民民主专政的社会主义国家，基本政治制度是好的”，但“基本政治制度”的内容并没有具体所指。1992年，党的十四大报告中，在谈及政治体制改革的目标时，仅提出“以完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要内容，发展社会主义民主政治”，也未明确指出上述两项制度为基本政治制度。1997年党的十五大报告中，谈及建设有中国特色的社会主义的政治时，提出“坚持和完善人民代表大会制度和共产党领导的多党合作、政治协商制度以及民族区域自治制度”，但仍然未明确指出其为基本政治制度。2002年党的十六大报告同样只提出坚持和完善上述三项制度，未明确指出为基本政治制度。2007年，党的十七大报告在谈到不断推进社会主义政治制度自我完善和发展时，在前述三项制度后加上了“基层群众自治制度”，但同样未明确指出为基本政治制度。2011年7月1日，胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会的讲话中，在谈及中国特色社会主义制度时，明确提出，“人民代表大会制度这一根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等构成的基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度，符合我国国情，顺应历史潮流”[11]。据此，中国的政治制度可分为三个层次，即根本政治制度、基本政治制度和具体政治制度。根本政治制度即指人民代表大会制度，基本政治制度则可用“3+等”的公式来表示，即由中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度等构成，至于具体政治制度则较多，在此不予详细列举。
（二）一项政治制度成为基本政治制度的条件
“基本政治制度”虽然在我国的法律文件以及党的有关文件或报告中出现，但一项政治制度为何及如何能成为基本政治制度，却没有明确具体的规定。从我国现行基本政治制度的形成过程来看，大体遵循先成为“重要的政治制度”，并经反复强调，最后经党的正式文件或报告确认，而后有的更以法律的形式进行宣告，如民族区域自治制度。这一过程与我国的立法体制及运作也是相符的。我国的法律通常都是政策的体现，是政策的法律化。其中的政策当然包括了党的政策。对此，民族区域自治制度成为国家的一项基本政治制度的过程较能说明这一点。在修改《民族区域自治法》时，时任全国人大常委会委员长的李鹏在经过长时间的调查研究后，于2001年2月22日提出，把“民族区域自治制度是一项基本政治制度”写入《民族区域自治法》修正案草案，以提高这个制度的法律地位。李鹏阐述了把“重要的政治制度”改为“基本政治制度”的原因：一是党的十五大报告中提出坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度。民族区域自治制度是作为我国一项基本政治制度提出来的。二是《民族区域自治法》序言第一段讲“民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策”，最后一段讲“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律”。这里既讲是基本政策，又讲是基本法律，应该统一起来，称之为“基本政治制度”。三是1999年9月的中央民族工作会议上，江泽民总书记明确提出：民族区域自治是我国的一项基本政治制度，这是经中央讨论过的。鉴此，九届全国人大常委会第二十次会议采纳了李鹏的建议，并顺利表决通过了关于修改《民族区域自治法》的决定，正式以基本法律的形式确认民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度。
理论界对基本政治制度的论述，大多限于上述所指的三项制度的内容及重要性。至于如何判断一项政治制度为基本政治制度，则较少研究，以至基本政治制度在我国成为一个专有名词，主要指中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度。而对于这些制度为何成为基本制度时，主要的理由大多是因为党的有关文件或报告中，将这些制度与人民代表大会制度相提并论，而将人民代表大会制度认定为国家的基本政治制度是不会有任何问题的。实际情况确实也是这样，对此，基层群众自治制度成为国家的基本政治制度就最能说明问题了。2007年党的十七大报告在阐述坚定不移发展社会主义民主政治时，提出“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”，虽然报告中未明确指出这些制度为基本政治制度，但由于该制度是与人民代表大会制度等相提并论，而中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是经党的文件认定为国家的基本政治制度的，至于民族区域自治制度则更是以法律的形式确认为国家的基本政治制度，因此，基层群众自治制度自然也被认为是国家的基本政治制度。例如，有人认为，“把基层群众自治制度确立为我国民主政治的四项制度之一，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，这是我们党的一个重大决策，是对基层群众自治制度地位的重大提升”[12]。
目前，就一项政治制度成为基本政治制度的条件，国内有学者提出：首先要看其政治重要性，其次要看其宪法地位如何，最后要看国家最高权力机关是否为其制定了配套的法律制度，尤其是否具有基本法律制度[13]。也有学者提出，按照建设法治国家的要求，我国某种政治制度是否属于基本政治制度，从法律的观点看取决于它是否完整地具备三项要素：①是否有明确的宪法地位，即宪法是否确认了它；②宪法是否赋予了有关政治制度的相关组织机构以国家机关的地位和职权；③最高国家权力机关是否为其制定了配套的法律[14]。
前全国人大常委会委员长李鹏关于民族区域自治制度作为“重要的政治制度”上升为基本政治制度的理由，以及学者间关于基本政治制度条件的思考，对于我们正确认识特别行政区制度在国家政治制度中的地位是有益的。综观党的有关文件或报告，在谈及人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度时，无不与社会主义民主制度或民主政治的建设有关。这表明，一项政治制度要成为国家的基本政治制度，首先应该是在我国社会主义民主制度或民主政治的建设发展中具有非常重要的地位和作用，甚至对我国社会主义民主制度或民主政治的发展有所创新或贡献。这是最基本的条件，也是最重要的条件。至于某一政治制度因为被确定为基本政策，或以基本法律的形式来表现而认为它是基本政治制度等，这实际上正是这一制度在社会主义民主制度或民主政治发展中的重要性的体现。其次，某一政治制度要成为基本政治制度，还必须经过实践的检验，证明是符合中国国情的有效制度。一项政治制度具备了这两个条件，便具备了成为基本政治制度的实质要件。至于经过党的有关文件或报告正式确认，或者经过立法的形式从法律上宣告其为基本政治制度，那是程序方面的条件了。
（三）特别行政区制度应提升为我国的基本政治制度
如前所述，特别行政区制度已是我国政治制度的重要组成部分，称其为我国重要的政治制度，一点也不为过。从外在形式看，特别行政区制度的政策基础——一国两制方针是名副其实的国家基本政策，特别行政区制度的法律形式——港澳两部基本法更是货真价实的国家基本法律。按照原全国人大常委会委员长李鹏归纳民族区域自治制度成为国家基本政治制度的理由，特别行政区制度成为国家的一项基本政治制度就差党的有关文件或报告中正式承认其为基本政治制度了。如果说，特别行政区制度作为一项前所未有的制度创新，两个特别行政区践行一国两制的成效需要适当的观察和验证，特别行政区制度因而不能很快确立为国家的基本政治制度有其合理性的话，那么，特别行政区制度在香港和澳门两个特别行政区成功实施10多年后，该是对这一制度在国家政治制度中的地位进行重大提升的时候了。
首先，由基本法全面规范的特别行政区制度是富有中国特色的社会主义新型政治制度，是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分。
根据一国两制的构想，香港和澳门设立特别行政区后所实行的制度，既有别于内地的制度，也有别于香港和澳门回归前的制度。《香港基本法》和《澳门基本法》虽然都规定了保持原有的资本主义制度和生活方式50年不变，但这绝不意味着特别行政区设立后所实行的制度只是原有制度的简单延续。相反，由于我国政府恢复对香港和澳门行使主权，使得在香港和澳门所实行的制度在性质上发生了变化，这种变化最集中的体现便是，香港和澳门回归后所实行的制度直接由《香港基本法》和《澳门基本法》规定。其实，保持香港和澳门原有的资本主义制度和生活方式50年不变，这本身就是《香港基本法》和《澳门基本法》的规定内容。香港和澳门很多原有的制度和生活方式在回归后其内容被保留下来了，但它们同时被赋予了新的含义，并成为特别行政区制度的有机组成部分。不仅如此，《香港基本法》和《澳门基本法》还从我国国情以及香港、澳门的历史与现实出发，在维护国家的主权、统一和领土完整的前提下，为香港和澳门特别行政区规定了一套有特色的崭新制度和体制。以澳门特别行政区制度为例，这套制度中最重要的有两条，一条是明确澳门特别行政区的法律地位，既表明澳门特别行政区处于国家的完全主权之下，又赋予澳门特别行政区高度的自治权。另一条是确定澳门特别行政区实行以行政为主导的政治体制，行政与立法既互相制衡，又互相配合，司法独立。这套政治体制既保留了澳门原有政治体制中行之有效的部分，也适应了澳门回归祖国后的现实需要，是实现“澳人治澳”、高度自治最好的政权组织形式。因此，特别行政区制度作为一项最能体现中国特色的新型政治制度，本质上绝对不能被简单地认定为非社会主义的政治制度或者是资本主义的政治制度，相反它正是中国特色社会主义政治制度中的有机组成部分。这项新型政治制度不是消极的、有待否定的、令人心存怀疑的落后制度，而是积极的、生命力很强、优势很集中、充满希望并令人鼓舞的先进制度[15]。对于这样一种新型并独具中国特色的政治制度，我们没有任何理由忽视它、轻视它。
不仅如此，特别行政区制度还是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分。民主政治是人类政治文明的发展成果，并不是资本主义国家的专利，社会主义国家应该高举民主政治的大旗，理直气壮地使用民主政治的概念，并发展符合自身国情的民主政治制度，与时俱进地赋予它相应的时代内涵。特别行政区制度正是我们发展中国特色社会主义民主政治制度的大胆创新。按照一国两制的方针，在统一的国家之内，国家的主体部分继续实行社会主义制度，在个别地区设立特别行政区，并保留其原有的资本主义制度，这样，在一个国家中，国家主体的社会主义民主制度与特别行政区的资本主义民主制度既相互区别，又长期和平共存，这是史无前例的政治制度创新，更是中国特色社会主义民主政治发展成熟化的新标志。放眼世界范围，很多资本主义大国，别说在其本国内部实行社会主义制度，就是别的国家实行社会主义制度，他们都会从意识形态的角度出发，千方百计地围堵甚至扼杀他国的社会主义制度，我们建设中国特色社会主义制度的国际环境并非那么风平浪静。即使面对不利的国际环境，我们在坚持发展中国特色社会主义民主政治制度的同时，从中国的实际出发创立了特别行政区制度，允许国家的个别地区实行并发展资本主义民主政治，这是需要何等的胸怀和胆量。作为基本国策有效载体的特别行政区制度，绝不是消极应对，而是积极创新；绝不是无可奈何，而是尊重历史和现实的主动安排；绝不是损害国家核心利益，而是有效维护国家核心利益。实践证明，这样一种新型的政治制度不仅对于我国和平解决历史遗留的台湾、香港和澳门问题，以实现国家的统一有着重大的现实意义，而且是具有理论、制度等多重创新意义的中国特色社会主义民主政治制度的大发展、大进步[16]。它不仅对于发展中国特色的社会主义民主政治有着非常重大的历史和现实意义，也为世界其他国家或地区解决历史遗留的类似问题和发展适合本国或本地区特色的民主政治提供了新的思路和模式。
其次，特别行政区制度的实践充分证明，这项政治制度对于推进国家的和平统一大业、保持港澳地区的长期稳定和繁荣发展，以及促进中华民族的和平发展，是行之有效的最佳选择。
特别行政区制度的内容十分丰富，港澳两部基本法的内容，可以说都是特别行政区制度的具体体现。作为国家的一项政治制度，特别行政区制度体现出一个鲜明的特点，那就是始终贯穿了这样一条主线：维护国家的主权、统一和领土完整，保持香港和澳门的长期繁荣稳定和发展。上述这条主线，无论是在《中英联合声明》《中葡联合声明》阐明的中国政府对香港、澳门基本方针政策的各项规定中，还是在港澳两部基本法规定的特别行政区实行的各项制度中，都体现得淋漓尽致。作为一国两制方针政策法律化的港澳两部基本法，在其序言部分便重申了一国两制方针政策的出发点和目的，就是为了维护国家的统一和领土完整，有利于香港和澳门的社会稳定和经济发展。可以说，特别行政区制度既是为了国家的和平统一大业及保持港澳地区的长期稳定繁荣而生，也是为了国家的和平统一大业及保持港澳地区的长期稳定繁荣而存。这项政治制度在香港和澳门经过10多年的实践和验证，已充分证明它是行之有效的最佳选择，除此之外的任何选择，都不可能取得这样的效果。香港和澳门回归后所取得的世人有目共睹的辉煌成就，正是特别行政区制度的果实。究其原因，其中最重要的一个因素就是香港、澳门同胞始终牢牢把握“维护国家的主权、统一和领土完整，保持港澳的长期繁荣稳定和发展”这一主线，将爱国与爱港、爱澳有机地统一起来，将国家主人的身份与特别行政区主人的身份有机地统一起来，将尊重国家主体实行的社会主义制度与保持港澳原有的资本主义制度有机地统一起来，将维护中央依法享有的权力与特别行政区依法行使高度自治权有机地统一起来。而这些正是特别行政区制度的核心所在，它无可辩驳地向世人宣示：特别行政区制度作为中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，对于推进国家的和平统一大业、保持港澳地区的长期稳定和繁荣发挥着不可替代的作用。
不仅如此，特别行政区制度对于推进中华民族的和平发展同样有着重要的意义。目前，国家的统一大业还有台湾问题没有解决，这事关中华民族的和平统一大业。两岸关系的和平发展是和平统一的必由之路，而两岸关系的和平统一则是和平发展的最终目标和理想结果，也是包括海峡两岸在内的全体中国人和中华民族的根本利益和最高利益所在。要达至此目标，需要我们不断完善和发展创新特别行政区制度的理论及其实践。目前，香港和澳门顺利回归祖国后，从总体上说，已成功实行特别行政区制度，但这并非意味着特别行政区制度实践的停止。相反，特别行政区制度的实践是永无止境的。特别行政区制度的生命力正在于其强烈的实践性，以及实践的长期性。一国两制作为国家的一项基本国策，是要在港、澳、台相继全面实现。为此，香港和澳门两个已经践行一国两制方针的特别行政区，都要继续创造自身发展史上的新高度，不断完善特别行政区制度，保持香港和澳门的长期繁荣稳定。只有这样，才能为台湾问题的解决树立示范作用。因此，特别行政区制度对于积极发展两岸关系、推进中华民族的和平发展，共同促进中华民族的伟大复兴同样有着重要的意义。
“理论源泉是实践，发展依据是实践，检验标准也是实践。”[17]作为国家《宪法》确认并国家宪制性法律——港澳两部基本法规定的一项政治制度，特别行政区制度的实践已充分显示出其巨大的生命力。适时提升特别行政区制度在中国特色社会主义制度中的地位，将其上升为国家的基本政治制度，这既是中国特色社会主义制度不断发展完善的需要，也是特别行政区制度自身发展完善和不断创新的需要，更是发挥中国特色社会主义政治制度优越性的需要。不失时机地深化对特别行政区制度的理论研究，不断丰富特别行政区制度的理论体系，是摆在两个特别行政区和全国学术界的一个挑战和考验[18]。有了实践的验证，又有理论的论证，特别行政区制度成为国家的基本政治制度当属水到渠成的自然之事。我们相信在不久的将来，与民族区域自治制度、基层群众自治制度同属全国人大立法权限事项的特别行政区制度，必定会获得党和国家的认可而成为我国的一项基本政治制度。
[1] 本文为参加上海社会科学院2011年12月17日主办的“特别行政区制度学术研讨会”提交的论文，原载杨允中、黄来纪、李志强主编《特别行政区制度与我国基本政治制度研究》，中国民主法制出版社，2012。
[2] 《辞海》（第6版），上海辞书出版社，2009，第2949页。
[3] 《辞海》（第6版），上海辞书出版社，2009，第2949页。
[4] 高放主编《社会主义大辞典》，河南人民出版社，1988，第5页。
[5] 曹沛霖主编《外国政治制度》，高等教育出版社，1992，第1～2页。
[6] 浦兴祖主编《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社，2005，第5～6页。
[7] 吴大英主编《西方国家政治制度剖析》，经济管理出版社，1996，第4页。
[8] 杨允中主编《“一国两制”与澳门特区法制建设——大型学术研讨会论文集》，澳门理工学院一国两制研究中心，2010，第53页。
[9] 李燕萍：《“一国两制”基本国策论略》，《“一国两制”研究》2011年第8期，第29页。
[10] 杨允中：《我的“一国两制”观》，澳门理工学院一国两制研究中心，2011，第65页。
[11] 胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，人民出版社，2011，第8页。
[12] 李学举：《我国基层群众自治制度地位的重大提升》，《求是》2008年第3期。
[13] 李林：《特别行政区制度在中国特色社会主义法律体系中的地位和作用》，2011年12月6日在澳门理工学院举办的“‘一国两制’高级论坛”上的主题发言。
[14] 童之伟：《特别行政区制度已成为我国基本政治制度》，《政治与法律》2011年第4期，第57页。
[15] 杨允中：《关于特别行政区制度的再认识》，《“一国两制”研究》2011年第10期，第12页。
[16] 杨允中：《我的“一国两制”观》，澳门理工学院一国两制研究中心，2011，第14页。
[17] 胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，人民出版社，2011，第11页。
[18] 杨允中：《关于特别行政区制度的再认识》，《“一国两制”研究》2011年第10期，第11页。