二 特别行政区制度是国家政治制度的重要组成部分

当代中国的政治制度，是具有中国特色的社会主义政治制度。特别行政区制度以其鲜明的中国特色性和制度创新性，奠定了其在中国特色的社会主义政治制度中具有不可替代的重要地位，是国家政治制度的重要组成部分。

（一）特别行政区制度的理论基础——一国两制理论是中国特色社会主义的重要组成部分

特别行政区制度是一国两制理论的产物。一国两制理论作为邓小平理论的重要内容，理所当然地也是中国特色社会主义的重要内容。它既产生于中国特色的社会主义制度下，又对中国特色社会主义的建设发挥着积极的推动作用。一方面，一国两制方针完全是从中国的实际出发而提出来的。一国两制首先是针对台湾问题的解决而考虑的，目的就是为了在实现国家统一的过程中，尊重台湾人民当家做主的强烈愿望，充分维护台湾同胞的现实利益和长远利益。正是基于这样的实际考虑，邓小平明确提出台湾统一祖国后，可以继续保留其原有的资本主义制度和生活方式。这一构想同样适用于香港问题和澳门问题的解决。另一方面，一国两制方针又更有利于建设有中国特色的社会主义。对于中国内地来讲，随着一国两制的构想逐步变成现实，将为内地的改革开放和现代化建设提供和平稳定的环境，同时更有利于内地与香港、澳门之间的多方面合作与交流，有利于内地借鉴香港、澳门先进的管理经验。不仅如此，用一国两制的方式实现祖国的和平统一，香港和澳门都将获得极大的政治和经济利益。香港和澳门的顺利回归及其发展已充分证明了这一点。将来，如果台湾当局也能接受并实践一国两制的构想，那么，由于祖国统一的最后完成和国内和平的完全实现，中华民族的整体实力必将得到很大增强。那时，中华民族必将以新的面貌屹立于世界民族之林。

（二）特别行政区制度的政策基础——一国两制方针是国家的一项基本国策

港澳两部基本法制定的政策依据是一国两制方针。通过港澳两部基本法所形成的特别行政区制度的政策依据当然也是一国两制方针。作为实现祖国和平统一的方针，一国两制是国家的一项基本国策，而决非国家一时的权宜之计。所谓基本国策是指一个国家的基本政策。与一般的政策相比，国家的基本政策有其特有的稳定性和长期性。在一个国家的政策体系中，基本政策处于最高层次，其他相关的一般政策不能与基本政策相抵触。基本政策也是国家制定其他相关具体政策时应遵循的基本原则，并同时还是相关领域政策协调的依据。总之，一个国家的基本政策是这个国家长期实行的根本性政策，将在较长的一个历史时期存在并发挥作用[9]。事实上，一国两制作为国家的一项基本国策将长期实行。我国目前处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾是贯穿我国社会主义初级阶段整个过程和社会生活各个方面的主要矛盾。这个主要矛盾的解决是一个长期的过程，需要我们几代人、十几代人，甚至几十代人坚持不懈地努力奋斗。社会主义初级阶段的这种客观现实，不仅决定了我们要力争用一国两制这种和平的方式来实现国家的统一，解决历史遗留的台湾、香港和澳门问题，以争取一个相对稳定的环境来发展经济和社会文化各项事业，而且要求我们保证统一后的台湾、香港和澳门要继续保持繁荣稳定。而要做到后面这一点，就要求我们将一国两制的方针政策长期化。

（三）特别行政区制度属于全国人民代表大会的立法权限范畴

根据《中华人民共和国宪法》第31条的规定，特别行政区内实行的制度由全国人民代表大会以法律规定。这表明，特别行政区制度属于国家立法权的范畴，而且只能由国家的最高权力机关——全国人民代表大会来制定。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第8条也明确规定，特别行政区制度只能由法律来作出规定。《宪法》和《立法法》之所以作出如此的规定，正是基于特别行政区制度在国家的制度建设中所具有的重要性。这从规范特别行政区制度的法律表现形式——《香港基本法》和《澳门基本法》也能得到充分体现和反映。港澳两部基本法属于全国人民代表大会制定的基本法律，显然在地位和重要性上是要超过基本法律以外的其他法律的，这无论从各自的内容看，还是从制定、修改程序看，都能体现出来。不仅如此，就是在基本法律范畴，港澳两部基本法的修改程序也较之其他的基本法律更加严格。根据《立法法》的规定，全国人大常委会在全国人大闭会期间可对全国人大制定的法律进行修改。但是，港澳两部基本法的修改权则只属于全国人大。而且基本法的修改提案权也有严格的范围限制，即只有全国人大常委会、国务院和特别行政区才有权提出。港澳两部基本法之所以要由全国人大以基本法律的形式制定，且其修改程序之所以如此严格，唯一合理的解释就是这是由基本法所规范的特别行政区制度在国家政治制度中的重要性所决定的。

（四）特别行政区制度的法律表现形式——基本法是中国特色社会主义法律体系中的宪法相关法

在中国特色社会主义法律体系中，宪法之下，根据法律规范调整对象和调整方法的不同，将所有法律规范分为7个法律部门。其中，宪法相关法居于最前列，这是由宪法相关法的重要性所决定的。宪法相关法通常是指与宪法相配套、直接保障宪法实施的国家政权运作等方面的法律规范的总和，它大多属于全国人大及其常委会的专属立法权限，主要包括四个方面：一是有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律；二是有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律；三是有关维护国家主权、领土完整和国家安全的法律；四是有关保障公民基本权利的法律。其中，特别行政区制度的立法，依法只能由全国人大制定。港澳两部基本法正是全国人大落实《宪法》第31条的规定而依据宪法所制定的，它既以《宪法》为立法依据，又以保障《宪法》的实施为立法目标，属于典型的宪制性法律，在中国特色社会主义法律体系的法律门类中，理所当然地应划入宪法相关法这一法律部门。港澳两部基本法在中国特色社会主义法律体系中的这种地位，决定了它们都是国家制定的关于特别行政区制度的宪制性法律，而不是一般的宪制性法律。事实上，港澳两部基本法的体例是按照宪法的体例来制定的，除序言外，大多数规范和宪法规范一样也是原则性的规范，而不是一般的由行为模式和法律后果构成的法律规则。此外，一般的宪制性法律没有法律准绳的功能，但港澳两部《基本法》却具有法律准绳的功能，特别行政区的任何法律均不得同基本法相抵触。港澳两部基本法在中国特色社会主义法律体系中的宪法相关法地位，决定了特别行政区制度对于落实《宪法》所规定的维护国家的统一和领土完整，完成祖国统一的大业，有着十分重要的作用。

（五）特别行政区制度的宪法地位化是中国特色社会主义宪法的自我完善

中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义制度永葆本色的法制根基。中国特色社会主义法律体系以宪法和法律的形式，使国家的根本制度和根本任务实现了制度化、法律化。其中，《宪法》在中国特色社会主义法律体系中居于统帅地位，起着核心作用。根据《宪法》第31条的规定，国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。这一规定宣告一个崭新的制度——特别行政区制度得到了国家《宪法》的确认。这种崭新的特别行政区制度既是人类历史上前所未有的制度设计，更是世界政治文明史上的一项崭新发展模式[10]。它具有鲜明的时代特色，同时又深深地烙上了中国特色的印记。作为一种新生事物，特别行政区制度的宪法地位化，意味着国家以根本大法确认国家的主体部分继续保持社会主义制度的同时，允许个别地区保留原有的资本主义制度不变。它既突破了传统的国家理论模式，允许两种不同的社会制度在一个国家内并存且和平共处，也丰富了国家结构理论，建构了一种全新的中央与地方的关系。作为单一制国家结构下的特别行政区，是直辖于中央人民政府的一个地方行政区域，依照基本法的规定享有高度的自治权。这种高度自治权不仅超过了包括民族自治区在内的其他行政区，而且在某些方面和一定程度上超过了联邦制国家的邦成员的权限，如独立的司法权和终审权、货币发行权等。这充分体现出特别行政区制度既是中国特色社会主义制度的创新，也是中国特色社会主义宪法的自我完善。

总之，特别行政区制度以其创新的构想和完整的制度设计，成为一国两制这一基本国策的有效载体，集中体现了中国特色社会主义的特点和优势，是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分。