四 特别行政区制度是国家管理制度的重要组成部分

我国实行单一制的国家结构形式，由中央统一行使对全国的管理权。中央根据国家管理的需要依法设立地方行政区域，决定地方实行的制度，并授予地方相应的权力，这是单一制国家结构下中央和地方关系的重要内容。因此，讲国家管理，必然包括地方的管理，讲国家管理制度，必然包括地方实行的制度，地方实行的制度是国家管理制度的有机组成部分。

特别行政区作为直辖于中央人民政府的地方行政区域，是我国不可分离的部分，这种法律地位决定了国家对特别行政区实施管理的制度即特别行政区制度不是一种单纯的地方制度，它与我国国家管理制度其他部分有着密切的联系，是我国国家管理制度不可或缺的重要组成部分。从总体结构来看，特别行政区制度包括中央与特别行政区关系的制度和特别行政区内部行使高度自治权的制度两个方面，这也决定了特别行政区制度作为国家管理制度的组成部分，其有效实施离不开国家管理制度其他部分的互相协调。例如，特别行政区行政长官和主要官员由中央政府任命；行政长官要对中央负责；立法会制定的法律要报全国人大常委会备案，全国人大常委会在一定条件下有权将特别行政区立法机关制定的法律发回，被发回的法律立即失效；法院在审理案件时，如需对基本法中关于中央管理的事务或中央与特别行政区关系的条款作出解释，而有关解释又影响到案件的判决，终审法院在作出终局判决前，应提请全国人大常委会解释，等等，这些都是特别行政区制度的重要内涵，其实施当然离不开《宪法》关于全国人大常委会、中央人民政府的职权及其行使的制度规定。正是由于我国国家管理制度是由《宪法》规定的，而特别行政区制度又是由全国人大通过制定基本法加以规定的，因此，特别行政区制度的本源就是《宪法》，特别行政区制度的内容要放在《宪法》规定的我国国家管理制度的大框架下来理解。例如，全国人大制定基本法规定特别行政区制度，授权特别行政区实行高度自治，全国人大行使这种权力的法律依据，就是《宪法》规定全国人大在国家机构中居于最高权力机关的地位及其享有的宪法权力；基本法规定基本法的解释权属于全国人大常委会，其法律依据同样是《宪法》规定全国人大常委会享有专司解释《宪法》和法律的权力，等等。可以说，特别行政区制度的所有内容都与《宪法》存在着内在的必然联系，其背后的法理就是特别行政区制度作为宪法框架下我国对特殊地方实施管理的制度，系国家管理制度的重要组成部分[9]。尽管特别行政区制度有其特殊性的一面，但作为我国国家管理制度的组成部分，与其他部分是一种相互配合、相互补充的关系。在国家管理制度作为一个整体这个大前提下，特别行政区制度作为国家管理制度的组成部分，与国家管理制度的其他部分存在着密切的联系，且集中体现出国家管理普遍性与特殊性相结合的原则。

例如，就国家结构形式而言，特别行政区制度首先坚持了我国单一制的国家结构形式。香港和澳门回归后，尽管实行不同于国家主体的社会制度，但国家结构形式并没有改变，我国仍然是多民族统一的单一制国家。不过，特别行政区的设立，丰富和发展了我国单一制的国家结构形式。在没有设立香港和澳门特别行政区以前，作为单一制国家，我国中央与地方的关系表现为两种不同的法律关系，一种是中央与普通行政区域的关系，即中央与各个省、直辖市之间的关系；另一种是中央与民族自治区域的关系，即中央与各自治区之间的关系。随着香港特别行政区和澳门特别行政区的成立，我国的单一制国家结构形式中，中央与地方的关系又多了一种法律关系，即中央与特别行政区之间的关系。这种关系既有别于中央与各省、直辖市之间的关系，也有别于中央与各自治区之间的关系，它是我国单一制国家结构形式下新型的中央与地方的关系。在这一新型的中央与地方关系中，特别行政区实行的制度体现出国家管理的普遍性与特殊性相结合的原则。按照国家管理普遍性的要求，在单一制下，地方没有固有权力，地方行政区域是中央为实现国家管理需要而划定的，其权力来源于中央授予。中央授予地方多少权、多大的权，地方就享有多少权、多大的权，没有明确的，中央依法还可以授予，不存在所谓的“剩余权力”问题。特别行政区作为地方行政区域是由全国人大依照《宪法》决定设立的，特别行政区实行的制度也是全国人大依据《宪法》通过制定基本法规定的，这些都充分体现出了国家管理制度的普遍性要求。在体现国家管理制度的普遍性要求的同时，根据《宪法》全国人大制定基本法，规定特别行政区实行的制度，明确特别行政区保持原有的资本主义制度，授权特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，这充分体现出我国国家管理制度所允许的特殊性。基本法正是通过设计特别行政区制度这一载体，在维护单一制国家结构形式的基础上，将国家管理制度的普遍性与特殊性有机地结合起来。在特别行政区制度中，凡涉及国家管理制度普遍性的内容，均体现为中央对特别行政区享有的宪制权力，凡涉及国家对特别行政区实施管理的特殊性的内容，均体现为特别行政区享有的高度自治权。中央对特别行政区享有的宪制权力与特别行政区享有的高度自治权共同构成了特别行政区制度。我们在论述特别行政区制度时，既不能只讲特别行政区的高度自治权，而不讲中央的宪制权力；也不能只讲中央的宪制权力，而不讲特别行政区的高度自治权更不能将二者对立起来。正确的做法应该是将二者有机统一在《宪法》和基本法的框架下，统一到特别行政区制度之中，唯有如此，才能固守我国单一制的国家结构形式，才能体现国家管理制度的普遍性与特殊性相结合的原则。

除国家结构形式外，特别行政区制度与国家法律制度、经济制度等，同样都有着密不可分的关系。例如，特别行政区的法律体系作为特别行政区制度的重要内容，与内地的法律体系同为全国法律体系的子体系。内地法律体系是由在内地实施的全部法律规范，包括全国性法律规范和内地地方性法律规范共同组成。各特别行政区的法律体系则由基本法和特别行政区自行制定的自治性法律规范共同组成。我国单一制国家结构形式下的“一国”决定了全国法律体系的一元性，不同地方实行不同的社会制度、法律制度又决定了全国法律体系子体系的多元性。全国法律体系的一元性体现为《宪法》在各法域均具有最高的法律效力，这是国家管理制度普遍性的要求和体现。特别行政区是国家的地方行政区域，《宪法》的效力在整体上当然适用于特别行政区。但《宪法》在特别行政区的适用又有其特殊性，由于特别行政区按一国两制方针保持原有的资本主义制度，而不实行内地所实行的社会主义制度，因此，《宪法》中有关社会主义制度和政策的内容不在特别行政区适用[10]。至于在特别行政区具体实行的制度则由基本法来予以规定，《宪法》在特别行政区的适用实际上是通过基本法所确立的特别行政区制度来贯彻和实现的。上述这种安排看似互相矛盾，其实正是国家管理制度普遍性与特殊性相结合的产物。