理论研究篇
Theoretical Research
山东省公共文化服务体系建设现状、问题及对策研究
李磊[1]
摘要：公共文化服务体系建设是山东文化强省战略的重要组成部分，是实现政府公共文化服务职能的有效载体，也是实现文化惠民、文化利民的基础工程。本文通过对山东省公共文化服务体系建设的调研，在客观地分析其现状的基础上，着重研究山东省公共文化服务体系在经费、人才、供求机制和服务均等化等方面存在的问题，并有针对性地提出相应发展建议。
关键词：山东省 公共文化服务体系
2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出：“在我国未来新型城镇化发展进程中，要完善基本公共文化服务体系，加强公共文化设施建设，实现服务供给主体和方式多元化。”山东省以整体创建国家公共文化服务体系示范区为总抓手，打造特色文化服务品牌，促进基本公共文化服务标准化、均等化，实现公共文化服务与群众需求的有效对接，探索公共文化服务发展基本规律和长效机制。本文主要分析山东省公共文化服务体系建设的现状并探讨其对策。
一 山东公共文化服务体系建设的现状
（一）公共文化服务能力大幅度提升
1.馆（站）面积大幅增加
据统计，2013年山东省公共图书馆、文化馆（站）、博物馆（纪念馆）建筑面积分别达到71.5万平方米、243万平方米、123万平方米；比上年分别增加15.7万平方米、13.6万平方米、-10.7万平方米（见表1）。
表1 近年山东省图书馆、文化馆（站）、博物馆（纪念馆）数量与建筑面积
2.公共文化服务产品更加丰富
山东省把加快公共文化服务体系建设纳入省与各市签订的“十艺节”筹备工作目标责任书，充分调动各级积极性，公共文化服务体系建设明显加快。根据统计，全省公共图书馆153个，总藏量4422万册，累计发放有效图书证157.8万个，总流通人次2355万人次，比上年增加120万人次。全省文化馆（站）1966个，组织文艺活动46978次，参加人次1692万人次，举办各种训练班21061次，培训188万人次。博物馆举办陈列展览1419次，参观人次4336万人次。美术馆30个，举办展览531次，参观人次270万人次。
3.公共文化服务网络初步建立
据统计，截至2013年年底，全省共有文化、文物、文化市场经营单位17023个，从业人员97333人。全省按照“设区的市有图书馆、群众艺术馆、博物馆；县（市、区）有图书馆、文化馆；乡镇（街道）有综合文化站；村（社区）有文化大院或文化活动室”的目标，不断加强机构和人员建设，逐步形成了省、市、县、乡、村（社区）五级公共文化服务网络。庞大的公共文化服务人才队伍对全省文化战略的谋篇布局，以及艺术技能培训的专业化实施、基层文化活动的有序开展，都起到了有力的保障和支撑作用。
4.艺术精品创作和演出日益繁荣
2013年，山东省专业院团全年演出21033场，在丰富群众文化生活方面作出了卓越贡献。全省在“文华奖”“群星奖”演出评比中，均取得突出成绩。共有15台重点剧目入围“文华奖”评比展演，其中3台剧目荣获“文华大奖”，1台剧目荣获“文华大奖特别奖”，10台剧目获“文华优秀剧目奖”，1台剧目获“文华剧目奖”，1人荣获中国文化艺术政府奖——“文华表演奖”，荣获“文华单项奖”34个，山东获大奖数量取得历史性重大突破。山东省39件参加“群星奖”比赛的作品全部获奖，其中32件作品获得“群星奖”，7件作品获得“群星奖”优秀演出奖。全国优秀美术作品展览作品终选后，共有479件作品入选，山东省入选作品124件，加上邀请作品15件，全省共有139件作品参展，居全国第一位。
5.公共文化服务惠及面逐步扩大
山东公共文化设施注意统筹整合各种文化资源，注重提高服务效能。公共文化服务内容丰富多彩。组织开展下基层演出等文化惠民活动，为基层送演出、送图书、送服务、送培训等，针对特殊群体开展有针对性的公益活动。
（二）公共文化投入不断增长
2000～2013年，全国文化投入总量由300.29亿元增至2544.39亿元，增长747.31%，年均增长17.87%。2000～2013年，全国文化投入人均值由23.78元增至187.45元，增长688.27%，年均增长17.21%。[2]近年来受“三馆一站”免费开放政策投入增加以及备战“十艺节”艺术创作投入增加等因素影响，山东省公共文化服务投入增速较快，投入总量不断增长。
1.文化投入不断增长
据统计，2013年全省文化事业财政拨款（不含基本建设投资）24.63亿元，比上年增长19.8%。分地区看，有6个市文化事业费投入过亿元，分别是青岛市（2.8亿元）、济南市（2.43亿元）、济宁市（2.38亿元）、烟台市（2.19亿元）、潍坊市（1.45亿元）、淄博市（1.38亿元）。济南、东营、烟台、济宁、泰安、莱芜、德州、菏泽8市增长幅度超过全省平均水平。
2.人均文化事业费不断增长
伴随着文化事业费总量的不断增加，全省人均文化事业费不断增长，2013年全省人均文化事业费25.31元，比上年增加4.08元，增长19.2%。
（三）公共文化基础设施建设较快推进
1.公共文化服务体系建设发展态势良好
山东省五级公共文化设施累计投入资金249亿元，是山东省公共文化服务体系建设投入最集中、投资量最大、水平提升最快的项目。一是省级公共文化设施建设标准和水平居全国前列。山东省图书馆、山东博物馆新馆、山东文化馆新馆均为国家一级馆，山东美术馆进入全国重点美术馆行列。二是县级公共文化设施实现高标准全覆盖。各市以筹备“十艺节”为契机，新建标志性公共文化设施。全省17市全部建成高标准的市图书馆和文化馆，13个市图书馆和5个市文化馆为新建；4个市图书馆和7个市文化馆已按照国家一级馆标准进行新建或改建，各县全部建成高标准的图书馆、文化馆。102个县级图书馆和94个县级文化馆为国家一、二级馆，37个县级图书馆和46个县级文化馆按照国家二级馆以上标准进行新建或改建。
2.演出场馆设施水平大幅提升
省会文化艺术中心大剧院、山东美术馆新馆、青岛大剧院、潍坊大剧院、临沂大剧院、德州大剧院等一批场馆建成使用，成为所在城市的标志性文化建筑，标志着山东展演场馆硬件水平进入国内一流行列。这些剧场大多处于城市中心地带，区位条件优越，形成了覆盖全省、布局合理的剧场网络，是提升整个城市文化品位的平台、丰富群众文化生活的窗口。
3.国家级和省级公共文化服务体系示范区创建顺利推进
青岛市被命名为首批国家公共文化服务体系示范区，山东省有2个项目被命名为国家公共文化服务体系示范项目；烟台市进入第二批国家示范区创建行列，2个项目进入第二批国家示范项目创建行列。在全国第五次公共图书馆评选中，山东省被评为一、二、三级馆的数量分别为76个、42个和3个，总体水平居全国前列。在全国乡镇综合文化站评估定级方面，山东省作为东部地区唯一试点省份，率先制定标准，并在全省开展了评估工作，促进了乡镇综合文化站示范区的标准化建设。
4.重点文化建设工程取得新进展
继续推进基层文化阵地工程、文化信息资源共享工程、广播电视村村通工程、农村电影放映工程和农家书屋工程建设，在基层文化阵地工程建设方面取得新的突破。农村文化大院在某种意义上是乡村文化活动中心，为广大农民提供了休闲娱乐场所。近年来，山东重视基层文化设施建设，把农村文化大院建设作为“文化惠民、服务群众”的实事、大事来抓，全省农村文化大院基本覆盖了所有行政村。
5.各地公共文化服务体系建设成效显著
在文化强省建设过程中，山东提出了建成“15～20分钟城乡公共文化服务圈”的理念，通过公益性文化场馆免费或者优惠向群众开放，鼓励公共文化资源下移，实施政府采购、项目补贴、定向资助等形式，提高公共文化产品质量，不断完善公共文化服务机制，旨在为广大群众提供更加便利的公共文化设施。济南市努力打造城市“10分钟文化圈”和农村“10里文化圈”，以此促进城乡公共文化服务均等化。
二 山东公共文化服务体系建设存在的主要问题
以举办第十届中国艺术节为契机，山东文化建设取得了重大成就，在公共文化设施建设、公共文化产品生产、公共文化服务形式和内容创新等方面取得了显著成绩，覆盖城乡的公共文化设施网络基本建立，公共文化服务体系建设发展势态良好。但是，与经济社会发展的要求、与人民群众日益增长的文化需求、与文化资源大省的地位还不相适应，相对于经济发展来说文化建设还是薄弱环节，文化改革发展中还存在一些矛盾和问题。目前，广大群众的基本文化需求同公共文化服务能力不足之间的矛盾仍然比较严重，城乡发展不平衡的问题突出，必须引起高度重视，迫切需要采取有效措施。
（一）文化投入总量不足且配比不合理
近年来各级政府的文化自觉不断增强，对文化的投入不断增加，但与先进省份及人民群众的精神文化需求相比，投入不足仍将是当前和今后一个时期制约文化发展的因素之一。
1.文化投入人均量及其占财政支出的比重较低
从横向比较来看，文化投入略显不足。虽然当前山东省总体经济实力在全国排在第3位，人均GDP在全国排在前十位，但是当前山东省的文化投入经费和文化事业发展水平远不能和经济大省的地位相匹配。山东省2013年文化事业费总量居全国第6位，列广东、江苏、浙江、四川、上海之后，但人均文化事业费25.31元，列全国第25位，比全国平均水平（38.99元）低13.68元。文化事业经费投入不足导致山东在省际文化竞争中，文化艺术市场份额占比不高，高端人才引进困难，文化市场受众培养能力不强，这间接制约了文化产业的发展，现有人才难以留住的情况时有发生。先天发展程度不高，后期投入力量不足，导致山东省公共文化服务体系建设与先进省市的差距有拉大的趋势。
从纵向比较来看，省内各地市间文化事业经费投入差别较大，影响着全省公共文化服务体系建设的平均水平和文化强省战略的总体布局。2013年全省人均文化事业费25.31元，有7个市超过平均水平，最高的东营市47.51元，最低的临沂市7.41元，相差40.1元。各市间文化事业费占地方财政支出的比重差距较大，东部沿海地区支出比重较高，西部地区财政支出比重明显较低。
2.文化事业经费投入比例不合理
公共文化事业经费主要用在文化设施建设上，用于公共文化产品生产和服务、文化人才培养、文化市场培育等方面的经常性经费投入很少；从经费投入机制看，由于专项经费主要用于文化设施建设，每年的投入具有很大的不确定性，因此，有的县（市、区）存在公共文化事业经费时而增加时而减少、时而增幅很大时而增幅很小的现象，相当一部分乡镇（街道）未将公共文化活动经费纳入本级财政预算，投入的临时性、随意性很大。由此反映出政府投入制度不够稳定和健全，经费投入缺少制度保障。
3.公共文化服务单位的业务专项经费偏低
个别图书馆购书经费少，文化馆和文化站开展群众文化活动专项经费低于全国平均水平。一些地方多年来只保证文化部门基本的人头经费，业务经费和文化设施建设经费严重不足，严重制约着文化服务人员的艺术创作和活动开展，以致文化系统人员福利待遇总体较低，高端人才引进困难，现有人才也难以留住，影响着人才队伍的稳定，制约其发展。
（二）人才保障体系不够完善
1.人才结构性矛盾依然存在
一方面是随着原有文化院团的改制，一大批剧团人员需要安置；另一方面是高素质文化建设人才缺乏。有些地市图书馆馆藏书目较多，却没有一个古文献专业人员，图书馆学专业人才也严重不足；虽然有计算机管理人员，但缺少高端人才，数据库的更新维护依赖外聘专家；没有外语人才，外文图书的采购量少，外文图书不能满足读者需求。此外，文化管理类人才的缺乏也使得现有文化资源不能得到有效整合，在文化供给上难以突破思维的限制。
2.基层文化人才严重缺乏
基层公共文化服务队伍总体呈现人才少、文化程度低、专业弱、年龄结构不够合理的状况。政府对村民中的文体积极分子缺少组织引导和保护，使得民间文艺骨干少且流失严重。有的村庄虽有主管文化的人员但文化素质不高又没经过专业培训，并且缺乏工作的主动性，一味听从上级的安排；有的村庄设有主管人员，但什么都不管，成为一个“空架子”；有的村庄甚至没设主管人员。有相当一部分乡镇、街道文化站没有专职站长，兼职现象比较普遍，有的文化站只有站长，没有配备工作人员；由于乡镇文化站管理体制不一，基层文化工作者工作条件艰苦、待遇偏低等问题导致人心不稳，影响和制约着基层文化工作的深入开展。特别是大多数村文化活动中心（室）的管理岗位，一般由村干部兼职。这些兼职干部由于工作繁忙或用心不够，影响了履职。现有人才根基不稳，新型人才引不进来，已然成为困扰和制约基层文化建设的顽疾。
3.人才选拔机制不够科学
我国现有人才招录缺少优胜劣汰竞争机制，一方面，优秀专业人才难以进来；另一方面，不能胜任新形势下公共文化职能要求的从业人员又无法安置。事业单位在岗位设置上也不尽合理，中高级职称岗位数受到严格限制，直接影响专业技术人才脱颖而出，导致部分中低级人员不思进取和高级人才进不来、难留住，同时对文化人才的培养、流动、交流使用带来一定程度的影响，在一定程度上制约了事业的发展、影响了队伍建设的步伐。
（三）文化产品供求机制尚需调整
1.公共文化服务“供求难以协调”现象比较明显
群众需求与政府提供的公共文化服务不一致，影响到群众参与公共文化活动的积极性。山东省送电影下乡活动已经趋于常规化，但是群众反映，送电影下乡的影片题材过于陈旧，不能适应时代需求，不能满足群众的欣赏习惯；有些送戏下乡演出活动不能照顾到偏远山村，这些地方群众常年看不到戏曲演出；一些乡镇综合文化站、图书室以及农家书屋配置的书籍，有些是各部门淘汰的旧书籍，与群众需求不一致，因不适合农民阅读而成了摆设。随着改革开放的不断深入、科学技术的进步、人民群众的文化需求日益增长，模式单一、内容陈旧的文化服务已不能适应时代发展的需求。
2.有效需求反馈机制尚未较好建立
文化部门虽然为群众提供形式多样的公共文化服务，但是缺乏对城乡居民公共文化消费需求的反馈机制；公共文化产品生产单位不能提供全方位、多层次、个性化的产品，为群众提供公共文化服务缺少针对性和有效性，影响了公共文化服务的质量和效果。
（四）公共文化服务均等化有待加强
公共文化资源均等化配置要求政府遵循公益性、公平性和公共参与性原则，为不同社会阶层、不同利益集团提供均等的公共文化产品和服务，以实现公民基本文化权利。[3]推进公共文化服务均等化包括城乡均等、区域均等和群体均等。
从山东省公共文化服务存在的问题看，城乡二元结构依然存在，东部城市公共文化服务总体投入多于西部城市投入，农村群体、残疾人、农民工等群体的文化需求没有得到有效的满足。
三 加强山东公共文化服务体系建设的对策
（一）建立财政投入稳定增长机制，引导社会力量参与文化服务
针对当前公共文化事业财政投入不足、欠账较多，特别是基层文化设施建设比较薄弱的突出问题，应进一步加大对公益性文化事业的财政投入，加大培养公共文化服务队伍的力度，完善公共文化服务机制，并形成较为完善的服务网络。建立与山东经济发展水平相适应、与财政能力相匹配、与文化强省建设需求相符合的公共文化投入机制，确保财政投入的增幅大于本级财政经常性收入增幅。加强财政资金使用监管，以良好的公共文化基础设施、产品供给、规范服务，满足人民群众不断增长的公共文化需求。引导社会力量自觉参与文化服务，拓宽公共文化投入来源渠道，探索建立发展公共文化事业的多元投入机制，引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与文化服务。
（二）创新公共文化产品供给机制，保障群众多层次文化需求
公共文化服务的质量，不仅取决于文化产品的创作生产能力，还取决于是否有完善的服务渠道和多元的服务方式。只有顺应百姓的消费习惯、适应百姓的文化需求，才能够让公共文化服务发挥更大的作用；只有在公共文化服务中及时问政于民、随时问需于民、定时问计于民，以人民群众丰富多样的文化需求为出发点和着眼点，才能使文化设施的建设、文化作品的创作、文化活动的开展不流于形式，从而发挥其最大化的文化价值效能。要注重提升公共文化服务效能，建立群众文化需求反馈机制，丰富公共文化产品供给，繁荣群众文化活动，让群众有选择性地接受优秀的文化。
（三）强化文化领域人才队伍建设，为文化服务体系提供有效支撑
1.实施文化艺术人才培养工程
多渠道培养和引进高素质的文化艺术人才，以优惠政策吸引人才，尽力打破人才进出不畅的瓶颈，对高端人才既要“引得进”，更要“留得住”。要发挥高等艺术院校的优势，培养高学历、高层次的文化专门人才，与高校合作开办文化管理干部培训班，定期赴先进地市考察学习。实施“大师延聘”工程，在省图书馆、博物馆、美术馆、艺术馆等公共文化服务单位延聘国内学术大师，分别担任馆长或名誉馆长，以大师级馆长为中心形成学术科研团队，全面提升山东省“四馆”的文献学术研究、对外文化交流和社会教育水平，使之真正成为山东省的文化窗口。
2.完善人才管理体制，创新人才工作机制
从人才培养开发机制、人才选拔任用机制、人才评价发展机制、人才激励保障机制等方面着手不断创新文化人才工作机制，让投身公共文化服务建设的文化人才生活好、工作好、发展好。坚持引进来、走出去的原则，培养和吸纳一批新型文化服务人才，包括文化科技人才、文化金融人才、文化贸易人才和文化创意人才，以适应当下文化服务的需要和未来发展的需求。通过组织各种形式的技能和管理培训班以及先进经验的交流活动，让文化人才不断丰富专业技能、优化知识结构。
3.重视基层文化人才队伍建设，逐渐消除区域差距
通过奖励机制，让基层的工作人员有干劲、有奔头。大力支持业余文化人才队伍建设，通过政策倾斜、资金补助等手段给予扶持，并围绕基层文化的需求，给予创作内容、演出形式等方面的干预和指导。鼓励和支持建立以社会团体及企事业单位为主的公共文化志愿者组织，让全民参与、全民享受公共文化服务。
（四）推进基本公共文化服务均等化发展，缩小城乡差距
加快实现城乡公共文化服务一体化，推动公共文化资源向弱势群体倾斜，向农村倾斜和向西部欠发达地区倾斜，在人才队伍、资金保障、文化设施布局等方面全面考虑，加强农村基层文化基础设施建设，继续加大“一年一村一场戏”实施力度，加大对农村文化艺术的财政扶持力度，对农村社区公共文化服务人员给予适当的公共财政补贴。应进一步加强区、街道（乡镇）和社区（村）公共文化人才队伍建设，配备好专职文化干部，做到定编定岗定位，原则上每万服务人口配备1名文化干部，每个文化站至少要配备2名专职工作人员。对山东省东西部各市之间的差距在省级财政上予以倾斜，重点扶持西部欠发达地区。通过各种形式的文化帮扶、对口支援以及政府购买、补贴，确保经济落后地区、困难家庭、残疾人和进城务工人员等群体公平均等享有公共文化服务和产品，满足他们的文化需求。
四 结语
近年来，在党中央、国务院的高度重视下，山东各级党委、政府对文化的投入力度逐年加大，投入方式等不断创新，产生的效果也非常显著，以大型公共文化设施为骨干、以基层文化设施为基础的五级公共文化服务网络更加完善，公共文化设施建设达到全国领先水平，基本建立起覆盖城乡、结构合理、网络健全、运行有效、惠及全民的公共文化服务体系，文化民生得到更好保障。
我们应该深刻认识公共文化服务体系建设的重要意义，把公共文化服务体系建设放在工作的重要位置，切实加强领导，创新公共文化服务模式，努力提供适合群众需要、对生产生活有指导作用的文化产品，建立健全工作机制，加大投入力度，完善投入机制，加强队伍建设，推进基本公共文化服务均等化发展，立足当前，着眼长远，有重点、分阶段地把公共文化服务体系建设抓紧抓好。
[1] 李磊，山东省艺术研究院助理研究员，公共文化政策研究所副主任。
[2] 王亚南：《中国公共文化投入增长测评报告（2015）》，社会科学文献出版社，2014，第9页。
[3] 杨泽喜：《构建公共文化服务体系的逻辑原点与路径选择》，《江汉论坛》2012年第5期。