第一节 引言

第一章指出，自20世纪八九十年代以来，学者对经济发展中“治理”问题的兴趣不断增加。但这不是出于对其历史演进的考量，更不是对其现实启示的聚焦，而是拜援助国和援助机构在经济发展中赋予治理评估的重要性所赐。例如，世界银行研究人员在1998年的一份具有相当大影响力的报告《评估援助：何者有效，何者无效，及其原因》[1]中得出的结论：只有在政府能够妥善实施治理政策条件的国家中，对外援助方可发挥作用。过去10多年来，世界银行从“增进国家或区域发展”的角度，大力推广这一备受争议的结论，而相关治理议题也从北欧诸国逐步遍及世界，形成论国事“言必称治理”的火热局面。为推广治理理念，世界银行投入大量人力财力，开发出“世界治理指标”（World Governance Index，WGI），根据言论和问责（Voice & Accountability）、政治稳定和无暴力恐怖活动（Political Stability and Lack of Violence）、政府效能（Government Effectiveness）、监管质量（Regulatory Quality）、法治（Rule of Law）和腐败控制（Control of Corruption）这六个维度，对不同国家的治理质量进行定量测定，认为由上述因素构成的治理品质，会影响一国经济与社会发展的成败。该指标亦被诸多学者用来作为解释国家发展的变量，风险评级机构及非政府组织等也将其用于评估项目成效。各援助国决策者也利用这一指标作为分配对外援助的参考，如美国政府启动的“千年挑战账户”（MCA）项目，力图将对外援助给予那些治理程度更高的国家，荷兰也根据该指标来监督受援国的治理水平，并据此决定援助对象和援助额度。

“今天的国际多边、双边机构、学术团体及民间志愿组织关于发展问题的出版物很少有不以治理作为常用词的”[2]，治理的概念日渐广泛地运用到政治学、经济学、社会学等各个领域，并通过在其前加上修饰限定性词语而摇身一变的新术语亦应运而生，如“善治”“全球治理”“社会治理”“地方治理”“社区治理”“多层次治理”“多中心治理”乃至新兴的“网络治理”等，伴随着诸多与“治理”相关联词语的诞生，“治理”一词的运用及相关研究的范围进一步拓展（仅在中国，有关治理的研究就呈现出一枝独秀的态势，见表2-1），但并没有改变“治理”含义的模糊与同时包容多种用法的困境。一如学者杰索普（Bob Jessop）所言：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’。”[3]尽管这种说法或有夸大之嫌，但毕竟“治理”作为世界银行等国际组织率先提出的概念，为提升自身影响及声望做出了显著的贡献；同时又作为被联合国推崇的概念，似有“取代联合国早期的去殖民化、本土化及人权等逐渐式微的概念”之势。[4]

表2-1 中文学术界对治理及其相关理论研究的学术脉络

总之，“治理”概念被以各种方式使用，也被赋予了各种解释。这种学术研究的开放性和模糊性，启发诸多学者追溯语源求解以精确界定语义。比如，有学者将其追溯到16世纪或18世纪的法语“gouvemance”，[5]启蒙哲学家曾用该词阐述政治生活中“开明政府”与市民社会二者的结合。再往前可追溯到14世纪末叶，英格兰国王亨利四世（Henry IV）使用“治理”概念来表明“上帝之法授予国王对国家的统治之权”，[6]即君权神授之意。此外，在15世纪拉塞尔（John Russell）的《教养书》中，提到了是“管制力”（Governed）和“非管制力”（Ungovered）成就了一位好的贵族管家。虽然拉塞尔对这个短语的使用是一般意义上的，但随后乔叟（Geoffrey Chaucer）、高尔（John Gower）和维克利夫（John Wycliff）等早期英语文学家，不仅将该词用来指“好”“公民秩序”等意义，在乔叟的《坎特伯雷故事集》（The Canterbury Tales）中，主持朝圣秩序的官员亦被称为“治理者”（Governor）。而就“治理”的词源而言，其源自希腊语动词（Kubernáo），意为掌控（Steer），首先是哲人柏拉图对该词比喻意义上的使用与其在对话录中对“治理”话题的论证，而后发展扩散到拉丁语及其他各种语言文化当中。以上对“治理”词源史的追溯，有助于理清当前流行的“治理”概念的源流。在其当代界定中，最为常见的如世界银行定义其为政治权威和合法性资源的行使以管理社会的问题和事务；世界治理指标项目的定义是：国家权威被行使的惯例和制度；[7]除了这些由研究机构做出的定义，其他影响较大的替换性定义——如从动态的角度——认为治理是通过机构、权力及协作以分配资源，同时调整或控制社会经济活动的过程。但无论如何，我们都难以从这类定义中看出与政治学对国家或政府传统定义间的实质性区分。

无论是对“治理”一词的语义学追溯，还是现时国际机构与各国学者对此所做的定义，均表明：治理概念通常是折中且相当杂乱的，并不具有对国家发展能力提升的改变效用，治理的实际意义在当前显然被夸大了。“治理”一方面面临语义模糊的困境，另一方面却又面临全球众多研究机构和学者提出的概念不胜枚举与各自言说的纷乱（图2-1展示了学者对“治理”常用的解释维度和角度）。这最终导致治理概念“如同电影《爱丽丝梦游仙境》中，深陷仙境的爱丽丝对自己身份进行不断的追问，每个学者也都想要明确其确切意思”。在一个言必称“治理”的年代，竟没能理清其基本内涵，这显然对研究的进一步深化和拓展是无益的。这也可解释为什么“治理”近30年来的盛行——概念上越含糊其辞，运用上越无所顾忌。

图2-1 治理的分析角度与使用维度

注：该六大维度强调了治理其他四个不被重视的特征：组织间相互依赖、网络成员持续互动、基于信任和规则的协商参与互动、显著水平的国家自主性。

资料来源：改编自R.A.W. Rhodes，Understanding Governance，Policy Networks，Governance，Reflexivity And Accountability（Buckingham，UK：Open University Press，1997），pp. 46-47；Gerry Stoker，“Governance as Theory：Five Propositions，” International Social Science Journal 50（1998）：17-28。

从上述讨论也可见，如若仅仅“就治理言治理”，执著于词源或不同定义纷争等初级材料将无法触及研究本质，反而容易陷入不同知识背景、研究视角下概念界定的纷争。福柯曾指出：“不要去无止境地探寻一种对看得见的事实必定是不充分的语言。”[8]概念仅仅是作为反思的途径及其与实践发生联系的方式。如若转变视角，从实践中存在的治理类型的明显差异进行理论演化和比较，或可为我们带来新的理解图景。借用类型学分析作为理论分析的入口，亦有助于后续研究的完善，有助于发现新的、更准确的分类坐标轴设置方式和概念的外延轮廓，从而实现由语义治理（Governance in Semantics）转向行动治理（Governance in Action）研究的务实之路。下文将从对六种形态各异的典型治理类型的比较分析中，呈现“治理”理论的学术脉络，以及治理知识的内在秩序。