第二节 从“善治”到全球治理

对“善治”（Good Governance）的重视，主要得益于20世纪末发展型国家的实践智慧，加之1997年亚洲经济危机削弱了有关“亚洲价值”的国际讨论，[9]使“善治”话语被进一步强化。此外，随着第三次科技革命的深化，传统的官僚制行政范式受到了极大的挑战，新公共管理理论（New Public Management）的兴起与公民社会（Civil Society）的发展，使得政府改革中“善治行政”与对政府绩效责任的高度关注成为一种目标追求和发展趋势。从20世纪80年代起，援助国政府与提供援助的国际组织，常通过对受援国施加改革压力以影响其政策制定，将“善治”表现作为附加条件，以受援国善治水平的提升或改革进度作为其获取公共事业贷款的重要条款。例如，世界银行等组织均认为，“善治”意味着最基本的治理，尤其对发展中国家而言更要强调政府运行体系的透明，决策领域的可预测性、开放性及进步性，官僚体系的职业精神，政府执行部门的责任担当，稳健且有序参与的公民社会，较强的法制与有效的行政体系，以及依赖于政治运动和政党鼓动下的弱势群体的政治动员等“善治”特征。这类举措将“善治”的实现与援助绑定而使之成为一个“必要条件”，使其超越了以“有效的”或“健全的”等类似形容词修饰的各种“治理”类型，而占据着国际话语的主导地位。

“治理”，是一个对“是什么”进行分析的实证主义概念，而与之相比，“善治”是一种分析“应该是什么”的标准化概念。尽管许多国际组织提供了完善的“善治”抽象特征定义，但这类定义需要依赖明确的背景环境，因为“善治”不是仅仅用一个简单操作蓝图或定义就可以说明的，而是要考虑到地理环境（地缘情境），以及一定政策网络中的不同利益相关人之间的谈判情况与认同程度。它的实现需要双重保障，首先是行为价值取向的一致，其次是政府功能的高效能、高效率。这构成了人们对“治理”从理念到实践的不同理解，而且对此话题的讨论范围涵盖了从新公共管理理论到权力和人权观念等因素，体现为两种解释范式——“管理论的观点和系统论的观点”取向下的新自由主义模式，以及发展与人权模式（见表2-2），形成了迥然相异的善治认知。

表2-2 不同话语背景讨论下的善治比较

针对国际组织对推动全球范围“善治”实现的意愿图景和已有实践，“学者的思考并不体现附和与赞同”，[10]有关“善治”的理论，经常被批评为过于模糊，缺乏逻辑自洽性，或是使用错误的论证假设；有关“善治”的理念，也常被形容为只是一些空谈或常识，是“遥远的梦想”，[11]并有强烈的食利目标驱动，因为发达国家政府以及多边、双边机构不能干涉他国内政，所以对于“善治”的推崇，间接保护了发达国家的跨国合作。善治也由此被形容为“金刚钻”般的工具——如同人权和民主一样——用来获取政治筹码，而非真正帮助当地需要帮助的人们。加之那些推动“善治”的国家或跨国机构本身尚且不能完全做到其所规定的目标，因而大部分援助国政府或国际组织存在对这一概念的凭空、随意且片面的应用。有学者评论指出，这实则成了“（发达国家和国际组织）推卸责任的借口或进行惩罚的依据”。[12]

另有学者针对世界银行实施的善治指数及不良绩效考核机制带来的虚假神话提出了批评，[13]因为这并不能客观真实地反映一国的治理真实水平。由于“善治”的整体概念的僵化，并忽视地区性差异，所以只适用于局部。例如，哈佛大学安德鲁斯教授（Matt Andrews）通过对38个国家公共财政管理结构的分析，指出“善治”其实意味着不同国家的差异性实践。他批评世界银行等机构设立的、作为有效政府最佳模式范例的单一“善治”版本缺少可操作性。安德鲁斯建议，在评估政府治理时考量若干关键背景因素如经济现状、人口因素与社会政治结构等，对发展中国家的治理能力提升至关重要。[14]对于“善治”的争论，使得对其的批评，不时演变为对世界银行、国际货币基金组织以及援助国的抵制和反抗，销蚀了此类国际组织提出该概念以提升各自声望，或是促进一国发展的初衷。

但是，世界银行等机构对“善治”提出的美好价值标准，依然吸引着诸多的参与者和跟进者，善治逐渐从一国实践，推广到了新的治理高度——使得全球治理（World Governance，Global Governance，Transnational Governance，Supranational Governance）的概念应运而生。虽然1945年联合国的建立就有着全球治理的意蕴，但之后的“冷战”却消磨了初始的雄心壮志。[15]随着全球化进程的加速、跨国公司的迅猛发展及国际政治经济格局的调整，特别是在政治领域，导致了各种“非国家行为体”大量涌现，而传统意义上的“国家”，则被嵌入一个由各种组织、协议、机构以及制度安排交织而成的政治网络中，变成诸多权威形式中的一种，同时法国、日本、德国和美国在20世纪80年代纷纷推行了“权力下放”的改革实践来应对全球化的趋势。由此，面对时代主题的重大转换，以及全球公共问题日趋严峻的形势，治理参与者对如何克服全球集体行动困境并有效组织全球集体行动的种种探索，使得全球治理成为国际社会关注的热点。

在过去十年左右，“全球治理”被广泛地视为国际政治比较研究中的一个有用切入点，可以看做在发号施令的法定行为能力缺席的情况下仍能使国际事务达成一致的有效理念。在此理念的指引下，全球治理的相关研究首先将政府作为“同一化”过程而非“制度化”过程来研究，意在从以层级制和主权为主的分析范式，走向水平型、网络化的新范式；[16]其次，认为非政府组织的全球崛起伴随国家权力的削减，[17]主权国家的部分政治权力日渐抽离，特别是在跨国政策网络和权威当局中，国家日益扮演着战略性的而非战术性的必要主导角色。[18]这种研究取向将全球治理分析建立在这样的假设之上：“虽然不同国家存在不同传统、文化及政治倾向阻碍，但采用一系列基础性行政法工具和实践依然可以促进跨国政策的推行。”[19]这一假设也给全球治理带来国家之间文化与制度融合等问题。

再加之全球治理“过多地聚焦于这个不确定世界的治理”，[20]被学者批评其是类似于“善治”理念的，仅仅为空想者所认同的乌托邦想象，因为跨国组织虽然可以解决或促进解决部分国际问题，但由于缺乏必要的资源和权威而无法改变现有的治理体系；同时，国际组织或国际条约还存在自律和执行力问题。而赞成全球治理实践的学者则认为，通过解决现实之中全球社会面对最大的挑战——建立有效的全球层面的治理机制，并与其他层面治理机制进行有效连接，是解决全球治理困境的不二法门。[21]因此，不能简单地认为“全球治理”仅仅是权力向非政府组织的转移，同样政府理性的表达相当重要，特别是面对日益复杂的全球执政实践时所体现的政策理性。