第8章 关于“外嫁女”权益保护的政策及选择

2018年11月7日，最高人民法院发布的《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》中明确要求，各地要着力保护妇女的合法权益，依法妥善处理集体经济组织成员资格纠纷，充分认识集体经济组织成员资格对农民享有土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等基本财产权利的重要意义，审慎处理尊重村民自治和保护农民基本财产权利的关系，防止简单以村民自治为由剥夺村民的基本财产权利。通过不断加强与农村农业管理部门、土地管理部门等单位的沟通协作，依法依规保护农村“外嫁女”、入赘婿的合法权益。

此外，各地方也曾出台过一些政策规定，在既有经验的基础上寻求能够妥善解决“外嫁女”问题的路径和方法，广东省各地市积极地进行一些有益探索。例如，惠州市人民政府曾采取“一村一策”以及“个案调处”的方式保障“外嫁女”的合法权益；深圳市龙岗区要求村集体以“情况不同，认购有别”的原则为“外嫁女”配置股权；佛山市南海区则通过出台政策模式对“外嫁女”是否具有成员资格作出具体规制，符合成员资格条件的“外嫁女”当然具有成员资格。

不同地区解决“外嫁女”问题时出台的政策文件对其他地区提供一定的经验借鉴或启发。但需要明确的是，不同地方为针对具体情况出台的具有地方特色政策或难以适用于其他地区，或许“可以部分借鉴但无法完整复制”。例如，佛山市南海区早在20世纪90年代初期就已开展集体产权制度改革，农民股权可进行不动产登记、“外嫁女”等弱势群体的成员资格“法定”等能够有效解决南海区“外嫁女”问题的办法，若直接予以推广和复制，很可能收效甚微乃至于产生相反的效果。

因此，处理“外嫁女”问题既要在依法依规、遵循一定原则、借鉴其他地方先进经验的基础上开展，还要充分考虑地方经济、文化、历史等差异，采用“因地制宜”的方式作出具体安排。

一、广东省内关于“外嫁女”权益保护的政策及选择

（一）江门模式：通过解决新生儿问题推动“外嫁女”权益保障政策

截至2017年3月，江门市新会区“外嫁女”超过1.3万人。大部分村庄出于传统观念和现实利益的双重考量，拒绝让“外嫁女”享受与其他经济组织成员同等权利。“外嫁女”与部分村小组之间关于成员权的矛盾愈演愈烈。

2013年，新会区被确定为“国务院农村综合改革试点单位”，随后又被确定为“广东省进一步扩大农村土地承包经营权确权登记颁证试点”，这为推动新会区“外嫁女”问题的解决带来契机。

2015年，新会区出台《农村土地承包经营权确权登记颁证中农村集体经济组织成员权益保障实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，在新会区免征农业税前（2003年12月31日前），户口迁入本集体经济组织所在地，并分有责任田，且2003年12月31日后户口一直保留在本集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的人员，认定取得本集体组织成员资格，无须村民表决。任何组织和个人不得以结婚、离婚、丧偶以及婚后生育子女为由，阻挠、强迫农村妇女迁移户籍。

该《意见》虽然从政策层面上保障了“外嫁女”的合法权益，但颁布之初，绝大多数村民并不认同、亦不配合政策所作出的规定，《意见》的落实存在较大的阻力。为此，新会区南安村想出了一个好办法：将解决“新生儿”的土地及分红问题与解决“外嫁女”问题放到同一方案中进行协商、讨论，因势利导，推动《意见》的实施。

起初，南安村的土地每隔几年会重新调整一次，用以解决村内新出生人口的土地问题。后来，所有的土地均已确权到户且不再调整，新出生人口面临“无地可分”的局面。当地村干部大胆设想，如果能解决“新生儿”的土地及分红问题，满足这部分家庭的利益诉求，支持《意见》的村民将会大幅度增加，“外嫁女”问题也能得到妥善解决。此后，经过村民大会多次讨论，南安村最终确定了解决方案，即2015年1月1日之前户籍在本村的人口（包括“外嫁女”）均享有口粮田及分配权利；对于新出生的人口（不包括“外嫁女”新出生子女），由村委会给予同等价值的货币补偿。这种分配方案既符合相关法律，落实了政府文件的要求，也满足了大部分村民的利益诉求。

有了南安村的先行示范，其他乡镇也陆续采用较为“婉转”的方式推动《意见》的落实，并取得了良好成效。此外，睦州镇政府还通过“一村（居）一律师”平台，组织律师为村民进行专项普法教育，引导村民正确看待“外嫁女”问题。

江门市新会区通过政策文件明确集体经济组织成员资格条件、平衡利益及普法专项教育“三大法宝”推动《意见》的落实，在一定程度上保障了“外嫁女”的合法权益，这项深化农村集体产权制度改革的举措，是可以在全省范围内复制推广的经验之一。根据新会区农林局提供的统计数据显示：截至2018年3月，新会区为“外嫁女”确认集体经济组织成员身份（外嫁女享有与本村村民同等权益）9703人，占“外嫁女”人数69%；未确认集体经济组织成员身份（未享有任何权益）4410人，占31%，成效斐然。

（二）东莞模式：市政府出台文件为“外嫁女”撑腰

东莞市农村股份合作制改革于2002年开始试点。2004年6月22日，东莞市人民政府印发《东莞市农村股份合作经济组织股东资格界定若干规定》（东府〔2004〕158号），提出要在遵循“依据法律、尊重历史、公平合理”的原则下，以村民的户籍、承包责任田、享受集体分配和履行村民义务等情况为基本依据进行股东资格的界定，借此解决“外嫁女”及其子女的成员界定及集体收益分配问题。

依据该文件，可享受配股分红的人员包括：本村现享受集体分配或在第二轮土地延包中分有责任田的农业户口男性村民依法娶入，并在本村居住生活，但户口暂不能迁入本村的农业户口的妻子及其符合计划生育政策所生的子女；结婚后户口和居住地仍在原村的农村妇女及其符合计划生育政策所生的农村子女；入赘到本村现享受集体分配或在第二轮土地延包中分有责任田的农业户口纯女户方，且户口已迁入的男方，及其符合计划生育政策所生且户口在本村的子女；本村现享受集体分配或在第二轮土地延包中分有责任田的村民依法收养的子女。

2008年8月4日，东莞市政府出台的东府〔2008〕92号文件——

《东莞市人民政府关于解决我市农村出嫁女子女入户问题的意见》规定，结婚后户口和居住地仍在原村（社区）的妇女所生子女，均可入户该村（社区），公安机关应给予办理入户登记手续。“出嫁女子女，入户后享有与原村（社区）村民同等的政治、经济、教育等权利，自觉服从所在村（社区）的管理，履行与原村（社区）村民同等的义务。各镇（街道）要结合当地实际，依法依规妥善解决出嫁女子女入户的问题。”

东莞市农村股份合作制改革在2006年底已基本完成。全市99.3%的村级经联社和98.9%的组级经济社完成了改革，建立了551个股份经济联合社和2473个股份经济合作社，119.2万名村民成为股东。通过股份制改革，妥善解决了“外嫁女”及新老村民福利分配等问题。到2007年，东莞市已完成股东资格界定的集体经济组织中（早期改制的4个街道除外），“外嫁女”及其子女分别有13097人和12216人，其中，获得配股的有12967人和11265人，分别占99%和92.2%。早期改制的4个街道的大部分“外嫁女”也已获得了配股。

（三）佛山模式：固化股权“生不增，死不减”

佛山市南海区通过开展农村集体资产产权确认和农村集体经济组织成员身份确认工作（俗称“两确权”），按照“同籍、同权、同龄、同股、同利”（俗称“五同”）的大原则对“外嫁女”及其子女进行股权配置来解决“外嫁女”及其子女权益保障问题。

佛山市各区为了解决辖区内的集体收益分配纠纷，出台了一系列文件，并成立了解决“外嫁女”分红问题的专项工作小组。截至目前，南海区在佛山范围内率先基本解决“外嫁女”分红问题，顺德区“外嫁女”分红问题已经大部分解决，三水区制定了解决“外嫁女”分红问题的时间表，禅城区和高明区都在积极地解决“外嫁女”分红问题。

佛山市的主要做法是：

第一，制定有关文件，预防和减少分红矛盾纠纷的发生。

高明区制定了《关于印发佛山市高明区进一步规范农村集体经济组织管理工作实施方案的通知》《关于印发佛山市高明区规范农村集体经济组织收益分配指导方案的通知》《关于印发〈佛山市高明区保障农村出嫁女合法权益暂行办法〉的通知》等文件，各镇（街道）则根据实际情况对“外嫁女”权益保护作出更加具体的规定。

此外，佛山市各区政府也针对“外嫁女”权益保障及落实问题出台了相应的政策文件，如三水区委、区政府《关于落实农村出嫁女及其子女合法权益的意见》，顺德区委、区政府《顺德区外嫁女权益法律救济指导意见》等。这些政策文件的出台对佛山市各区预防和减少“外嫁女”矛盾纠纷起到了重要的作用。

第二，依法审查村规民约及自治章程的合法性，保障“外嫁女”及其子女的合法权益。

南海、顺德、禅城、三水等区着手审查股份社章程和乡规民约的合法性，对其中侵害“外嫁女”权益的约定、章程内容等违法部分责令村小组予以修改，对修订后的股份社章程和乡规民约只公示，不再表决。

第三，依法探索司法救济渠道。

在过去，“外嫁女”由于权益受侵害后所提起的诉讼是否属于法院的民事案件受理范围仍存在争议。为了保障“外嫁女”权益受损后能够得到有效的司法救济，佛山各地逐步推行“行政处理前置”的“外嫁女”问题处理办法，其具体内容为“外嫁女申诉—由镇或街道作出‘外嫁女’享有股份分红权行政处理决定—所在的村组如果对行政决定有异议，可以向上一级机关申请行政复议—对复议不服可以提起行政诉讼—如果决定书生效可以申请法院强制执行”。

第四，多元化处理“外嫁女”问题所引发的社会矛盾，充分发挥当地人民调解组织的作用。

佛山市各地的人民调解组织都不同程度地参与了农村分红纠纷的调解工作，各级人民调解组织不断加大村民分红矛盾纠纷的排查调处力度，加强情报信息工作，坚持“抓早、抓小、抓紧”的原则，建立高效灵敏的群体性事件预警机制，在调处农村分红矛盾中做了大量实实在在的工作。

目前，三水区解决“外嫁女”分红纠纷主要以调解为主，通过调解组织的介入，让“外嫁女”与村集体之间进行协商，既避免了诉讼程序的烦琐，也能够及时化解矛盾纠纷，保障“外嫁女”的合法权益，并取得了良好的效果。

第五，固化股权，从根源上解决外嫁女分红矛盾纠纷。

股权固化是指结合农村“两确权”工作，在某一时点将农村集体经济组织的股权固化，由农户出资购股的股份制模式。农户在购买股权后，无论该户人口有无增减，都不再调整。股权固化后，集体股权分红纠纷的产生基础即告消灭，分红矛盾纠纷得到了有效化解。

（四）深圳模式：股权界定“一刀切断”一步到位

深圳市龙岗区主要采取按“情况不同，认购有别”原则为“外嫁女”配置股权的方式解决“外嫁女”权益保障问题。在完善股份制中，注重保障“外嫁女”的合法权益，使全区九成以上的“外嫁女”享受到股份分红。

截至2001年，龙岗区下辖10个镇，91个行政村，农村妇女劳动力4万多人，其中“外嫁女”5300余人。

1998年，龙岗区政府在全区农村推广试点经验，规定新的股份合作制章程严格实行男女平等的原则，切实保障“外嫁女”在股权分配上的合法权益。通过对股权界定采取“一刀切断”和“一步到位”的办法，即把合作股权一次性配置到家庭，确保“外嫁女”在获得股权方面与其他股东的权利一样，并严格按照“贡献不同，获取有别”的原则来界定股东资格，“外嫁女”作为原居民，享受第一类合作股股东的资格。产权到户后，“外嫁女”不再需要生活、居住、服务在本村才能享受分红，股权为其分红的唯一依据。

“一刀切断”股权之后，新增加的股东必须一次性用100%的现金等额认购募集股，不再按原有的福利性质配股，既解决了“人人有份”导致“人人争抢”而诱发的问题，还保障了“外嫁女”的亲属在获得股权方面与其他村民的一致性，体现公平、公正的原则。

此外，股权属股民家庭，不论男女，统一执行新政策，允许股民家庭对股权拥有处置权。股民家庭所有的股权只要符合条件，经过一定的程序后，可以在一定的范围内转让和继承。龙岗区这一新举措被有关专家称为“龙岗模式”。随着这一模式的推开，龙岗区涉及“外嫁女”股份权益的投诉大幅减少。

（五）珠海斗门：推行农村集体产权制度改革，落实成员权益

据不完全统计，截至2020年，斗门区有2.6万名“外嫁女”及其子女。2019年6月3日，斗门区委常委为推动农村集体产权制度改革、保障成员权利，通过了两份指导意见——《珠海市斗门区农村集体经济组织成员资格认定指导意见》和《珠海市斗门区农村集体经济组织股份制改革指导意见》。

前述两份指导意见明确，斗门区在深入推进农村集体产权制度改革的过程中，切实保障农村集体经济组织成员权益为改革的主要内容之一。农村集体经济组织的成员资格认定和股份制的股权配置是产权制度改革的“重中之重”。其中，两份指导意见明确了以下三项原则：

第一，不能超越法律法规，包括不能剥夺“外嫁女”及其子女的合法权益；

第二，在职在编的公务员以及事业单位不能享受集体经济组织收益分配；

第三，股权分配采取“量化到人、固化到户、户内共享”的管理模式实行固化，固化期原则上不少于10年。

此外，成员资格认定应以户籍关系为基本依据，结合土地承包、长期居住地等因素综合判断，尤其是确保农村妇女、儿童等弱势群体的利益得到落实和保障。

二、广东省外关于“外嫁女”权益保护的政策

（一）陕西省《关于在农村集体产权制度改革中依法维护妇女权益的意见》

陕西省妇联、陕西省农业农村厅于2018年12月6日联合下发了《关于在农村集体产权制度改革中依法维护妇女权益的意见》，明确要求陕西省在农村集体产权制度改革中确保农村妇女权益不挂“空挡”。主要分为以下三个环节：

第一，将妇联组织纳入农村产权制度改革工作机构，让妇联发挥积极的作用。乡村工作队伍要吸纳妇女同志参与对疑难问题的决策、调处。村集体经济组织成员代表大会、理事会、监事会等机构中要有一定比例的妇女代表，确保男女平等基本国策在产权制度改革中得到贯彻落实。

第二，依法落实农村妇女集体组织成员身份确认工作。及时纠正村规民约中明显违背《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国民法典》等法律法规的条款内容，确保村级集体经济组织成员身份确认办法中不存在任何歧视妇女、侵犯妇女合法权益的条款和内容，保障农村妇女作为集体经济组织成员平等获得财产权利（主要包括集体土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权）和民主权利（主要包括对集体经济活动的民主管理权利）。

第三，特别关注出嫁、离婚、丧偶、农嫁非等特殊妇女群体的权益维护工作，确保农村妇女不因婚嫁丧失集体经济组织成员资格，防止农村特殊妇女群体权益出现“两头空”“两头占”的情况。切实保证已被确认为集体经济组织成员的农村妇女“证上有名、名下有股、同股同权、按股分红”，确保农村妇女合法权益不挂“空挡”。

（二）湖北省《关于在农村集体产权制度改革中切实维护妇女合法权益的通知》

2018年11月，湖北省农村集体产权制度改革办公室印发《关于在农村集体产权制度改革中切实维护妇女合法权益的通知》，其中规定：

第一，坚持源头参与，将妇联组织纳入同级农村集体产权制度改革领导机构。

第二，把握关键环节，在农村集体产权制度改革中切实保障妇女合法权益。在集体经济组织成员身份确认阶段，要坚持男女平等，及时纠正村规民约中违背《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国妇女权益保障法》等法律法规的条款内容，防止打着“村民自治”旗号发生多数人侵犯少数人利益的事件。要认真做好出嫁、离婚、丧偶、农嫁非等特殊妇女群体的集体经济组织成员认定工作，乡村解决不了的，由县级农村集体产权制度改革领导机构统一协调解决，杜绝特殊妇女群体权益“娘家婆家两头空”的情况发生。在股权设置和收益分配阶段，要依法保障农村妇女对集体资产享有占有、收益、继承、抵押、担保及有偿退出等权益。股权证中要体现妇女作为集体经济组织成员的基本信息，包括妇女姓名、身份证号码、持有股数等情况，确保已确认为集体经济组织成员的农村妇女“证上有名、名下有股、同股同权、按股分红”。对独女户、双女户等特殊家庭，要切实研究具体办法，确保妇女权益不受损。

第三，加强政策指导，将议事和调解贯穿农村集体产权制度改革始终。各地要在提高农村妇女的政策知晓率和决策参与度上下功夫，充分发挥各地妇女议事会作用，积极收集妇女群众的意愿、诉求及建议，在清产核资、成员确认、资产量化、股权设置、股权管理和收益分配等阶段保障妇女合法权益。针对农村集体产权制度改革中农村妇女合法权益受侵害问题，将维护妇女权益议题纳入基层党政议事清单，认真做好农村产权纠纷调解仲裁和司法救济工作，将各类侵害农村妇女合法权益的纠纷及时化解在当地、消灭在基层。

（三）宁夏回族自治区《关于在农村宅基地“房地一体”确权登记工作中保障妇女合法权益的通知》

2018年9月6日，宁夏回族自治区自然资源厅印发的《关于在农村宅基地“房地一体”确权登记工作中保障妇女合法权益的通知》中规定：

第一，明确确权登记工作中妇女土地权益范围。外嫁、离异、丧偶的农村妇女只要户籍是本村集体经济组织成员并符合“一户一宅”条件的，均可申请宅基地。

第二，确权登记时要厘清情况。农村妇女因婚嫁离开原农村集体，取得新家庭宅基地和房屋权利并放弃原农村集体宅基地和房屋权利的，应依法予以确权登记；离异、丧偶后继续在本村集体经济组织生产生活的，与其他村民享有同等的宅基地权益，对其取得的宅基地和房屋权利应依法确权登记；农村妇女进城落户后，其原合法取得的宅基地和房屋应予确权登记。

第三，已婚妇女确权登记尤其要注意：农村宅基地“房地一体”确权登记依申请进行，宅基地和房屋属家庭共有的，户主有配偶的应当共同申请，登记过程中坚持男女平等原则，充分尊重农村妇女的意愿，确保妇女“证上有名，名下有权”。

第四，继承权益也要保护。本村集体女性成员、非本村集体成员的农村或城镇女性居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，并在附记栏注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。

（四）四川省《关于切实加强农村妇女土地权益保护的通知》

2014年，中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅下发了《关于切实加强农村妇女土地权益保护的通知》，该通知要求：

第一，民政部门要依法依规指导规范完善村规民约，做好村民自治章程和村规民约的废改立工作。

第二，村“两委”要切实保障农村妇女在重大事项决策和涉及利益分配的制度安排、规则制定过程中的话语权、参与权、监督权。审判机关要在立案和审判涉及农村妇女土地权益的案件时，充分考虑并依法保护农村妇女的切身利益和合法权益。

第三，公安部门要在“农嫁非”“非嫁农”妇女户籍迁移过程中，切实按照国家相关政策予以办理；在离婚妇女户籍迁移时，提供及时便捷的服务。

第四，国土部门要在农村土地、房屋等不动产确权登记颁证时，贯彻落实男女平等基本国策；在国家建设征地补偿费和安置补偿费计算、发放过程中，不得以农村妇女出嫁、离婚、丧偶、改嫁等为由剥夺或侵害其合法权益。

第五，林业部门要加强林地承包经营权登记颁证流转管理，切实维护农村妇女合法权益。

第六，水利部门要在大中型水利工程建设征地补偿中，让失地农村妇女享有与男性村民同等的补偿标准。